姚文英 王晨颖

一、引 言

我国新疆地区蕴藏着丰富的油气资源，这些矿产资源是推动当地经济发展的重要根基。随着我国经济进入新常态，经济增速放缓将对油气资源的供求关系产生深远影响，我国油气资源利益分配格局也将随之发生变化。资源开发的重要目标之一是资源的可持续开发和利用，既能满足当下经济发展的需要也不对未来人类发展产生影响，因而要求资源开发者在资源开发和利用的过程中应避免对生态环境造成不可修复的破坏。但是，在我国油气资源开发过程中，资源耗竭、生态破坏和水土流失等诸多问题经常发生，资源开发地区不仅未能充分享受到油气资源开发的收益，往往还需要承担油气资源开发带来的环境修复成本，同时也面临着区域可持续发展能力不断衰退的威胁。目前，中央政府在油气资源开发中获得的利益最多，其次是开采企业，地方政府获得的利益最少，却承担主要的环境修复责任。追其原因，主要是由于矿产资源的利益分配不够合理。因此，构建合理的油气资源收益分配机制，具有重要的意义。

本文以我国新疆地区石油和天然气开采为例，运用Shapley 值法研究油气资源开发中央、地方政府以及企业三者利益分配问题，为解决三者之间的利益冲突提供依据和建议。

二、文献综述

（一）国外研究现状

国外学者在此方面研究的阶段性成果主要集中在两个方面。一方面是对开发过程中中央政府、地方政府和开发企业利益分配问题的研究，另一方面是对开采地群众的利益补偿研究。

哈罗德·霍特林（Harold Hotellin，1931）对资源的动态配置效率进行了研究，发现了“租”与价格之间的规律，提出矿产资源开采的Hotelling 法则，并提出资源保护和稀缺资源分配问题。Paul Segal（2009）认为:建立资源红利制度，国家向资源开采者收取资源租金，并将这些租金收益公平地分配给每个公民。Devarajan 和Raballand（2011）通过构建一个计量模型，提出了一种监督措施，即将石油收入分配给居民，通过让公民纳税的方式对公共支出进行监督，借此提高石油资源丰富国家的公共支出效率。Ekpo（2004）、Omotoso（2010）以尼日利亚地区为例，认为尼日利亚政府应在其油气收入分配体系中突出属地原则，让油气收入分配向采油区倾斜。Mohammad Reza Farzanegan 等（2017）运用调查研究的方法，对当地的14000 人进行调查收集数据，并利用实证方法研究油气资源开发中租金的分布问题，对直接所得税与收入分配不均提出相关政策与建议。

（二）国内研究现状

国内学者在此方面研究的阶段性成果主要集中在两个方面。一方面是对我国矿权制度和有关税费的研究，另一方面是对资源收益分配问题的研究。

武盈盈（2009）通过分析油气资源开采收益分配格局后发现中国油气开采租金主要由国有企业获得。张炎治，魏晓平等（2015）从政府和企业的角度出发，通过对我国矿产资源利益分配的相关研究成果的整理发现，税费制度的不合理是导致政府和企业利益分配冲突的根本原因，资源税的改革是解决该问题的重要举措。宋丽颖（2016）指出由于我国缺乏完善的相关制度，矿产资源开采收益分配时没有考虑外部环境损害成本，导致当地政府在矿产资源开采中获得的收益分配比例偏低，并且地方政府与当地居民很难通过正常的市场机制获取合理的开采收益。

李学林等（2009）还指出，油气开采利益分配过程中没有考虑开采地的生态补偿问题，开采地的收益较少，承担的风险较大，开采地政府及其居民利益急需保护。杨从明，朱海彬等(2014)以合作博弈理论为基础，基于Shapley 值法提出了矿产资源开发中政府、企业和居民之间的利益分配方法，并在上述基础上引入风险因子、投资额大小的Shapley 值修正算法，提出更加完善的矿产资源开发利益分配方式。张艳芳（2018）通过对具体案例的研究发现，Shapley值法对于建立更合理的矿产资源开发收益分配方式，实现社会经济效益的最大化、生态环境修复力度最大化的目标，进而实现开采地区的可持续发展，具有较强的实践和现实意义。

三、油气资源利益分配主体

本文石油和天然气资源开发中涉及的相关利益主体主要包括中央、地方政府和开采企业。由于各利益主体享有的权利不同，承担的义务不同，在资源开采过程中，存在着错综复杂的关系。

（一）中央政府

中央政府拥有矿产资源的所有者和管理者的双重身份，因此中央政府拥有相应的征收资源使用费权利，也可以通过成立国有资源开发企业，从事油气资源的开采、加工等经营活动，获取经营利润。中央政府经济利益由资源开采企业上缴各种税款和投资收益等构成：首先，中央政府凭借其享有的行政权力，取得油气开采企业上缴的增值税、所得税、资源税等有关税费；其次，作为油气资源的所有者，依据其拥有的资产份额参与油气开采企业税后利润的分配；再次，投资收益主要是通过有偿出让油气资源产权，取得一定价款来实现投资回报。

（二）地方政府

首先，从税费角度分析，地方政府可以分得中央政府征收的部分增值税和所得税，地方政府可以获得资源开采企业上缴的房产税、车船税、环境保护税等全部税款；其次，地方政府可以取得部分中央政府的投资收益。地方政府无法以产权收益的形式取得资源开采企业分配的收益，但是地方政府作为代理机构，在维护市场秩序的同时也拥有对油气企业行为的监督管理权，因此地方政府除了通过发挥地方事务监督管理职责取得部分税费之外，还应该因对油气企业发挥监督和管理作用从中央政府处取得部分投资收益。

（三）企业

油气企业通过资源的开采等生产经营活动获得生存和发展，同时也对经济发展做出了重要贡献。油气资源开采企业的收益来源主要有：一是通过油气资源的生产经营活动获得利润，上缴给国家相应比例的税费；二是通过获取的投资回报以实现企业的正常运转与规模扩大。企业在实现自身利益的同时，由于开采条件、技术的限制，在油气资源开采的过程中会对当地环境产生负面效应，造成一系列环境问题，引起资源地群众的不满。为了维持油气资源市场的有序运行，企业在实现自身利益的同时，应该给予当地政府相应的补偿。

四、央地企油气资源开发利益分配存在的问题及原因

（一）油气资源开发央地企利益分配存在的问题

目前，我国油气资源利益分配体系还不够完善，不可避免的存在一些问题，使得中央、地方政府和开采企业存在一定的利益冲突，主要表现在以下三个方面：

1、中央政府和地方政府利益分配冲突

新疆地区虽然蕴藏着丰富的油气资源，但由于资源开采权主要掌握在中央政府手中，新疆地方政府只是在油气资源开发上享有一定的自主权，无法通过投资回报的方式取得资源收益分配，只能通过资源税费的方式获得资源开发利益。因此，在油气资源开发中，中央政府获得了比地方政府更多的经济利益。中央政府不但可以获得国有油气开采企业上缴的相关税费，而且还可以以其拥有的股份分享油气开采企业的税后利润。在此过程中，中央政府与地方政府不可避免地会产生利益分配矛盾。

2、地方政府和开发企业利益分配冲突

地方政府与资源开发企业之间的信息不对称会产生委托代理冲突。由于企业负责油气资源的开采和管理，地方政府将资源的使用权以许可证的形式转移给开采企业，企业获得油气资源的经营权和所有权。由于我国的利益分配体系不完善，造成信息的不对称，地方政府无法对企业的开采行为进行有效的监督，企业为了自身的经济利益，会对自然资源进行耗竭性开发。地方政府还有可能为了获得更多的收益，把资源开采权交给低技术的地方企业开采。这加大了对开采地区生态环境的破坏，对当地的空气、水等自然资源造成了严重影响。开采企业获得了巨额收益，却没有对生态环境承担相应的责任，而地方政府则承担了生态恢复的巨额成本，因此，导致了地方政府与开采企业的利益冲突。为解决该问题，企业应给予地方政府一定的补偿。

3、中央政府与开采企业利益分配冲突

一方面资源开采企业取得矿业权时需要向中央政府缴纳一定的矿业权使用费和价款，还需要向中央政府上缴税后利润，也就是政府的投资收益的一部分；另一方面，油气开采企业的行为需要受到中央政府的制约和规范，油气开采企业还需要向政府管理者支付相关的税费，这在一定程度上阻碍了开采企业追求利润最大化的经营目标，因此导致了中央政府与开采企业的利益冲突。

具体来说，中央政府对开采企业的监督成本过高，同时开采企业需要向中央政府上缴较高的税费，在利益的驱使下，开采企业有可能做出违反道德的决策，对油气资源无限开采，造成油气资源的枯竭，违反国家可持续发展的目标，损害了国家和群众的利益，因此造成中央政府与开采企业存在利益冲突。

在现有油气资源开发利益分配体系中，中央政府取得油气资源开采企业50%的增值税和60%的所得税；地方政府取得50%的增值税和40%的所得税，并可以获得5%的资源税费。在油气资源开发利益分配体系中，中央政府获得最大的利益，其次为油气资源开采企业，地方政府获取的利益最少。但在现有的油气资源开发利益分配体系中没有考虑生态修复成本，地方政府获取的收益在三者当中最少，却承担最多的生态修复责任，使得收益和成本严重不匹配，因此使得三者在油气资源开发利益分配中矛盾突出。

（二）存在问题的原因

1、矿权制度不完善

解决新疆油气资源开发权益分配问题的关键在于矿权制度，现有矿权制度与实际情况不符，与地方相关法律存在着显著差异，由于各种因素导致了利益分配不合理。矿产资源补偿费以油气资源的销售收入为基准，新疆地区的油气资源补偿费率平均低于2%，发达国家油气资源补偿费率平均为8%，相比而言，我国的矿产资源补偿费率较低。我国油气资源的开发管理制度规定了国家拥有油气资源所有权，并由国家来实施开采的基本模式。随着我国市场经济的不断发展，原有适用于计划经济的矿权制度不适应当今社会经济发展的需求，需要显著提高地方政府的利益，这就造成了央地企利益分配冲突。

2、资源税费体系不健全

首先，资源税的征收环节和计价基础存在缺陷。我国的资源税费体系已由原来的从量计征改革为从价计征，但仍存在一定的问题。在从价计征的基础上，需要在销售环节缴纳资源税，销售收入直接影响应纳税额，开采企业浪费的资源和积压的资源无需缴纳税费，这无疑会增加企业的浪费，加剧了对生态环境的破坏，加大政府环境修复成本，进而减少政府的收益，损害国家的利益，不利于我国的长远发展。其次，资源税费征收规定不够灵活，没有体现油气资源区块之间的差异，国外的大部分国家对不同的区块实行不同的征收标准。我国对石油、天然气的资源税率统一为5%，无法反映地区间的差异，这会影响资源富集地区开发利益的分配公平。

五、新疆油气资源开发央地企利益分配模型构建

夏普利最先提出了以解决多人合作中的博弈分配问题的Shapley 值法。该理论的中心思想是：在一项经济活动中，包含多个利益主体，其中每个人的任何一种合作形式，都会存在相应的收益。当这些合作形式都不产生利益冲突，且收益额不受利益主体增加的影响，若利益主体选择合作，则每个利益主体的利益都能达到最大化。

φi（v）表示在多人合作集合I 中i 所得到的利益分配，|s|表示子集S 的元素个数，Si 表示集合I 中包含i 的所有子集，v（s）为子集S 的效益，ω（|s|）表示权重因子，v（s/i）是子集S 中去除i 后取得的效益，n 表示集合I 中元素的个数。

假定一油气资源开采企业是由中央、地方政府和企业联合开发的，经营时间超过十年，已知三者之间的组合收益，三者之间存在合作关系时比三者任何一方都不存在合作关系的利益更优。假设中央、地方政府和开采企业分别用1、2、3 代表。中央政府单独开发的收益为v（1）=150 万元，地方政府单独开发的收益为v（2）=100 万元，开采企业单独开发的收益为v（3）=120 万元，如果中央与地方政府合作开发，其收益为v（1U2）=350，如果中央政府与开采企业合作开发，其收益为v（1U3）=300 万元，如果地方政府与开采企业合作开发，其收益为v（2U3）=280 万元，如果中央政府、地方政府与开采企业合作开发，其收益为v（1U2U3）=520 万元，计算过程详见表1。

表1 油气资源开发中央政府的Shapley 值 单位：万元

由公式（1）计算出中央政府的Shapley 值为

同理可以算出φ2＝165 万元，φ3＝176.67 万元

根据Shapley 值可以算出中央政府、地方政府和企业的利益分配系数分别为0.35、0.31、0.34。通过计算结果可知:虽然分配系数无显著差异，但中央政府和开采企业的收益要高于地方政府，由于地方政府承担较多的环境修复成本，因此利益分配时应给予地方政府更多的利益。

六、引入生态补偿因子的修正模型构建

虽然Shapley 值法能够解决油气资源开发中的利益分配问题，但存在一定缺陷，即：忽视了利益主体成本补偿问题，造成利益分配的不合理，进而引起央地企的利益冲突。因此，本文加入了生态补偿因子对Shapley 值进行了修正。

△Ei 为利益主体应承担的生态补偿责任与1/n的差值。即：

若△Ei＞0,则表示利益分配主体受到生态破坏的影响，则应该增加其分配比重；若△Ei＜0 则表示利益分配主体造成生态破坏，则应该减少其分配比

考虑生态补偿因子之后的Shapley值计算公式为：

根据上述公式计算出：△E1=-1/24,△E2=1/8,△E3=-1/12

根据公式（5）算出修正后的Shapley 值为

φ'1＝185-520/24＝163.33 万元

同理可以算出φ'2=230 万元，φ'3=133.34 万元。根据计算结果可以发现，考虑油气资源开发对当地造成环境污染、水土流失等一系列环境问题之后，中央政府的Shapley 收益值在185 万元的基础上，考虑生态补偿因子后减少为163.33 万元，减少了21.67 万元；地方政府的Shapley 收益值在165 万元的基础上，考虑生态补偿因子后增加为230 万元，增加了65万元；开采企业在Shapley 收益值176.67 万元的基础上，考虑生态补偿因子后减少为133.34 万元，减少了43.33 万元。加入生态补偿因子后，根据Shapley 值算出中央、地方政府和企业的利益分配系数分别为0.31、0.44、0.25。由于地方政府承担较大的生态恢复成本，修正后的分配系数更加合理，符合实际。

表2 油气资源开发收益分配Shapley 值的修正 单位：万元

七、结论与建议

（一）结论

本文主要研究中央、地方政府和开采企业在石油和天然气资源开发过程中的利益分配问题，运用Shapley 值计算公式，对三者的利益分配系数进行求解，研究发现，三者的收益分配系数存在以下关系：中央政府＞地方政府＞开发企业。进一步考虑实际情况，地方政府承担主要甚至全部的生态补偿成本，收益和成本严重不匹配，因此本文又加入生态补偿因子对Shapley 收益值进行修正，修正后的收益分配系数存在以下关系：地方政府＞中央政府＞开发企业。中央政府的收益系数由第一位降至第二位，中央政府和开采企业从原有的收益中各拿出一部分给地方政府。考虑生态补偿因子后的央地企收益分配系数更加合理，有利于解决三者在开发过程的利益冲突问题，有利于调动地方政府的积极性，对开采地的生态环境进行积极修复。

（二）建议

1、建立符合可持续发展原则的生态经济补偿制度

生态补偿机制对企业改变生态资源的传统观念，使得开采企业在进行资源开采时仔细考虑生态环境修复成本具有重要的意义和影响。开采企业为了降低生态修复成本实现经济利润的最大化，一定会采取相应的措施减少对环境的损害、污染和破坏。在生态修复成本的压力下，不仅可以促使企业自觉提高科学技术水平、创新管理、合理开采资源，提高市场竞争力，又可以增大对生态环境的保护力度，从而既能满足当代社会发展的资源需求又不影响以后的经济发展需求，实现社会和人类可持续发展的长远目标。

2、加大对央地企利益均衡分配的宣传力度

增强油气资源的管理者和开采企业对油气资源生态补偿的意识，增强自觉履行各自义务的觉悟。加大对央地企利益均衡分配的宣传力度，由于地方政府承担更多的环境修复责任，中央政府和开采企业应该积极主动的将更多的收益留给地方政府，以便对资源开采地及时全面进行环境修复。这样在保证油气资源开发利用有序和高效进行的同时，又使得中央、政府和企业的利益冲突得到有效缓解，优化了三者之间的利益分配体系，使得经济发展和生态环境协同进行。

3、完善利益分配体系的法律法规

权益最为重要的保障形式是完善的相关法律法规，健全油气资源开发体制中涉及的相关法律法规，中央政府积极完善相关资源开发利益分配法规体系，建立适应市场运行的利益分享机制，是有效解决中央、地方和企业在资源开发中利益分配不合理问题的基础和保障。中央政府要尊重地方政府享有的经济发展权，地方政府也要自觉维护中央政府的政策,在原有的利益基础上分给地方更多的利益，使得中央政府和地方政府的利益分配更加符合实际情况，社会经济得到更好的发展。