陈 星，陈小雨

（河海大学公共管理学院，南京 210098）

随着中国经济快速发展，土地资源稀缺性问题愈发突出。自改革开放以来，中国的城镇化率不断攀升，且趋势明显，从1979年的17.92%上升至2017年的73.00%。在这个过程中，大量农村人口流向城市，导致了宅基地、耕地等闲置的现象。除此之外，由于农村宅基地无偿无限期使用政策，农村宅基地还呈现出无序扩张的现象。为了改变农村这一现状，2016年1月22日，国务院常务委员会议提出，在农村应当基于“依法、自愿、有偿”的基本原则，实现宅基地依法自愿有偿退出［1］。随后，在全国各地展开试点试验。目前，中国在多地进行农村宅基地退出试点都取得了一定的成效。其中，安徽省六安市金寨县的试点工作取得了较大的突破，在发扬红色文化的基础上，将脱贫和宅退相结合，还解决了资金不足的问题。2018年，金寨县宅基地退出试点收效明显，被各地作为成功的典型案例。金寨县作为红色革命老区，由于地处大别山腹地，交通极其不便利，经济水平长期处于贫困状态。然而，金寨县在此次宅退中，以攻坚脱贫为目标，顺利地实施了宅基地退出和易地扶贫搬迁工作。金寨县宅基地退出试点工作推行过程中面临着巨大的挑战，包括资金压力、易地扶贫安置人口多、地理条件不佳、地方经济贫困等，但仍然取得了一定成效，作为试点成功的典型，其试点经验值得剖析和借鉴。

1 金寨县宅基地制度改革试点

1.1 金寨县基本状况

金寨县位于安徽省西部地区，地处大别山腹地。全县总人口68万人，是国家扶贫开发工作重点县，也是著名的革命老区。金寨县地理景观资源丰富，山脉连绵，但是地理环境带来最突出的问题也是交通不便。村落分布分散，耕地资源不足，农耕是农民主要的经济来源，耕地资源缺乏则意味着农耕收入少。由于地势环境的原因，生活在山上的居民较多，且金寨县部分山区灾害频发，部分村落正处于灾害频发的地段，需要进行易地搬迁。在实施宅基地退出之前，经济贫困和居住条件差是金寨县的基本状况。金寨县的“易地”和“扶贫”需求迫切，这也是其被选为试点县的主要原因。2014年中央政府公布宅基地制度改革的相关工作意见，安徽省六安市金寨县被选为宅基地退出试点之一，2016年正式开始试点工作。

1.2 金寨县宅基地退出模式

宅基地退出作为近年来社会关注的热点话题，是关系民生发展、乡村振兴的大事，具有重要的研究意义。目前，宅基地退出在各地陆续展开试点试验工作。作为33个国家级试点中惟一的国家级贫困县，金寨县试点取得了良好成效，其成功的经验值得探索学习。

不同于其他试点地区，金寨县将“扶贫攻坚”作为宅基地退出的核心思想，力求将引导宅基地退出、易地扶贫搬迁和脱贫工作同时推进。在宅基地退出过程中，金寨县主要采取奖惩结合模式，积极引导农民退出宅基地，同时对非法占用宅基地行为进行严厉打击。对于积极退出宅基地的农户给予补偿，对占用超出 “一户一宅”或宅基地面积超出标准进行罚款。金寨县在宅基地退出的实施上因地制宜地发挥自身优势，做到了真正惠民。首先，考虑农民经济利益不会受损，将补偿政策和各种惠民政策、土地增减挂钩与资金流转相结合。其次，考虑退出宅基地农民的居住问题，对宅基地进行规划，倡导集中居住，拆除危房。不仅改善农民的居住环境，还节约、集约利用土地，也为土地的增减挂钩提供了条件。金寨县宅基地退出模式见图1。

图1 金寨县宅基地退出模式

2 金寨县宅基地退出试点SWOT分析

构建金寨县宅基地退出的SWOT分析矩阵（图2），探讨金寨县宅基地退出试点的优势与劣势、面临的机遇与挑战。为乡村振兴背景下金寨县宅基地退出试点工作顺利展开提供参考。

图2 金寨县宅基地退出的SWOT分析矩阵

2.1 优势

2.1.1 红色革命老区，历史底蕴深厚 金寨县位于大别山腹地，红色文化底蕴深厚。金寨县在宅基地退出试点进行过程中，借助红色文化建设多条红军街等文化景点，以旅游业带动地方经济发展，改善农民生活水平。宅基地退出与精准脱贫相结合，政府根据金寨县自身的特点，借宅改工作传承红色文化和解决脱贫问题。金寨县是革命老区，红色文化底蕴深远，但金寨县也是贫困县，脱贫问题亦刻不容缓。在宅基地退出的实施过程中，宅基地改革、脱贫以及发扬红色文化紧密相关。

2.1.2 政策创新，解决资金问题 金寨县宅基地退出的政策具有创新性。在宅基地退出和脱贫问题上，金寨县政府任务繁重，尤其面临着资金不足问题，不能仅仅依靠中央拨款。金寨县基于以往的经验，将增减挂钩政策、宅基地退出和精准扶贫三项政策紧密结合，使得资金流转起来。通过宅基地退出后复垦整理获得耕地指标，然后依托增减挂钩政策，将耕地指标在合肥公共资源平台进行交易获得资金，最后将资金用于易地扶贫政策实施［2］。这种创新模式，不仅解决了资金不足的问题，而且使各个政策紧密结合的同时产生更好的实施效果。

2.1.3 多种补偿方式，满足农民不同需求 金寨县宅基地退出的补偿方式不是单一的资金补偿，而是针对宅基地退出农户的不同需要提出了3种补偿方式。第一，宅基地退出农户可以选择到县城购买房屋。基于其自愿放弃申请宅基地的使用权，每户均给予20 000元的资金补偿。此外，此类农户还会享受2种资金补偿，包括移民搬迁补偿、易地扶贫搬迁补偿。其中，每户享受购房补贴800元／m2资金补偿，但最高不能超过100 m2。银行等机构还为此类农户提供20万元以内的免抵押安居贷款。第二，宅基退出的农户选择到当地镇上购买房屋。先给予10 000的资金补偿，此外也会享受易地扶贫搬迁和移民搬迁补助。其中，购房补贴是在不超过100 m2的基础上，每平方米奖励200元。进行房屋拆除的农户，每户补偿标准则会相应上浮15%。农户无需抵押可享受10万元以下的贷款。第三，宅基地退出农户选择在中心村庄建房。此类农户同样享受相关补偿。此外，还有3类宅基地退出农户可以享受优先分配宅基地的权利，包括建卡贫困户、有直补人口的移民户、人均建房面积小于30 m2的农户。政府将为此类居民提供多种服务，包括自来水设施等基础设施建设、村庄绿化等。基于自愿有偿原则，金寨县推出的补偿政策形式多样，解决了大部分农民的顾虑，满足了不同经济条件农户的需求，这也是金寨县宅基地退出成功的原因之一。

此外，金寨县宅基地退出工作中明文规定，自愿退出宅基地且符合条件的农民，不仅能够获得相关补偿，还能享受其他的优惠奖励政策。在这种奖励政策的激励下，金寨县在引导宅基地退出工作中取得明显成效，全县宅基地自愿退出的农户不断增加。金寨县宅基地退出，不仅使得处于灾害多发地区的农户得以顺利搬迁，也改善了贫困户的家庭居住状况，为金寨县铺开了一条脱贫之路。

2.2 劣势

2.2.1 贫困人口多，资金需求大 金寨县全县人口68万人，试点工作需要解决8.43万人口的贫困问题，实现精准脱贫。针对每一个贫困人口，国家规定应给予20 000元的补助。此外，针对自愿退出宅基地或自愿申请宅基地退出也需给予250～600元／m2的房屋补偿，以及最高30%的奖励和不低于2.16万元的过渡费。对于金寨县而言，村集体缺乏回购农民退出宅基地的能力。实施宅基地退出所面临的资金压力较大，仅仅依靠上级政府拨款远远不够。

2.2.2 地处山区，搬迁任务重 金寨县位于大别山腹地，是国家级贫困县。此外，金寨县地质灾害频发，部分农民面临洪涝、山体滑坡等地质灾害的威胁。在金寨县宅基地退出过程中，易地扶贫搬迁的需求迫切，但需要进行搬迁的人口数量大、任务重，且搬迁工作繁杂。仅2016年，金寨县已经有9 726名贫困人口进行了易地扶贫搬迁。政府的未来规划，要求在2020年能实现全县3.8万贫困人口的易地扶贫搬迁任务。

2.3 机遇

2.3.1 各方政策对农村大力扶持 为了实现乡村振兴，促进城乡融合，中国推出一系列针对农村发展的建设政策。为保证了金寨县宅基地退出的顺利实施，提出了财政、优惠政策等各方面的扶持政策［3］。首先是与城乡建设用地增减挂钩政策结合。金寨县把握多种政策机遇，充分将改革试点与国家扶贫政策有效衔接，更大范围地优化土地资源配置，探索宅基地腾退后的建设用地指标在省级范围内有偿调剂［4］。其次为谋求发展，金寨县及时推出红色旅游景点，发展乡村旅游经济，完善了农村基础设计建设，助力农业现代化。

2.3.2 红色文化的旅游经济发展 自2016年4月习近平总书记到金寨县考察后，金寨县的红色旅游景点打开了知名度。此后，六安市政府也开始重视金寨县红色文化，并建成一批红色旅游项目。金寨县红色旅游业发展对金寨县宅基地退出产生了积极效应。首先，红色旅游为地方政府带来了更多财政资金，能更好地支持宅基地退出工作开展；其次，旅游业发展带动了一些新产业，如农家乐、农副产品零售产业等，为农民提供了更多的就业机会，缓解农户宅基地退出的后续生计问题［5］。

2.3.3 美丽乡村建设试点与宅基地退出试点并行金寨县在2016年开展美丽乡村试点工作，美丽乡村试点与宅基地退出试点并行，相互促进。美丽乡村建设试点带来更多的资金投入，对村庄进行合理的规划安排，对宅基地违法扩建和危房等进行改造［6］。可见，美丽乡村建设过程也需要宅基地退出工作的配合。为了完善全县村落合理规划布局，金寨县投入3 000万元，完成了183个中心村庄和397个自然村庄的规划布局。

2.4 威胁

2.4.1 传统观念一定程度上阻碍了宅基地退出 尽管越来越多的农村人进城务工，但其仍然保留着落叶归根的传统思想。对宅基地退出的抵触情绪也主要来源于这些保守观念。一是落叶归根的思想。中国人的传承观念认为，宅基地作为先人的财富应代代相传，加之农村自然环境优美等优势越发凸显，更多农民愿意在农村养老。二是农村的文化教育缺失，农民尤其是农村老年人对于宅基地退出政策的认同感不强［7］。许多农村看重“风水”，房屋不可以随意挪动，特别是祖宅，对子孙后代有不好的影响，对宅基地退出的抵制情绪也由此而生。此外，农户之间联系紧密，利益关系也相对复杂，宅基地退出也会影响邻里。三是“盖洋楼”和扩大房屋面积成为农村主要的面子工程［8］。农村居民普遍存在攀比心理，认为住宅面积越大、房屋越豪华则代表越富有。四是农村宅基地不仅是居住地，更具有财产价值。部分农民认为宅基地自愿退出的补偿力度不够。相较于征地拆迁的补偿，宅基地退出补偿吸引力不足。此外，对农民而言，即使外出打工，宅基地闲置对于生活并没有影响。部分农民认为，从长远角度看宅基地的价值还有上升的空间，对宅基地有较高的期望值，不愿意轻易放弃宅基地使用权。

2.4.2 宅基地的退出模式和治理方式的缺陷 目前，宅基地退出仍然处于试点阶段，其相关理论缺乏、实践经验不足，更缺少相关法律依据，宅基地退出工作仍面临着许多困难。尤其是金寨县将宅基地退出与易地扶贫搬迁工作相结合，脱贫和宅退并行，增加了工作的难度。第一，金寨县宅基地退出要求农民将退出的宅基地复垦整理为耕地并给予相应补偿，在初期取得了良好的成效，但后期由于金寨县部分地区地质灾害频发，导致部分复垦后的耕地受到影响，复垦耕地短期使用后又被闲置。第二，部分宅基地退出农户和易地搬迁的农户选择在当地村落安置，政府和村集体对村落安置点进行统一规划安排，完善基础设施，保证土地资源合理分配，村落布局规划合理。但是部分乱象依然存在，比如部分宅基地缺乏相关产权证书，无法获得宅基地退出补偿［9］；还有为了更多经济补偿而引发的部分农民乱占土地现象。

3 金寨县宅基地退出试点的思考

在乡村振兴、城乡融合的背景下，农村宅基地无序扩张、土地利用结构不合理等问题对农业现代化、农民脱贫、美丽乡村建设都有阻碍作用。因此，需要引导农民宅基地自愿有偿退出，合理规划村落布局结构，实现农业规模化经营［10］。

金寨县宅基地退出试点的成功值得学习，但需要根据地方自身特点因地制宜地推行宅基地退出工作。作为宅基地退出的成功案例之一，金寨县宅基地退出过程中的成功经验和存在的问题都值得借鉴和思考。SWOT分析表明，金寨县宅基地退出的成功在于其善于把握优势、抓住机遇，面对劣势与威胁时，能针对自身的特点创新性制定相关政策。金寨县宅基地退出的成功经验归结于三点：①因地制宜，发挥自身优势。金寨县宅基地退出不是单纯地推行宅基地退出政策，而是充分考虑自身的经济条件，将发扬红色文化、脱贫和宅基地退出相结合。②多种政策结合，解决资金问题。金寨县没有完全依赖政府资金，而是将增减挂钩政策、宅基地退出和精准扶贫三项政策紧密结合，使得资金流转起来。③以农民为主体，充分尊重农民意愿。金寨县宅基地退出过程中，善于把握自身优势，在制定宅基地退出补偿方式时，充分考虑到农民的不同需求。