李剑芳 李鲁

摘要：我国2012-2018年脱贫攻坚取得显著成绩，贫困人口从9899万人减少到1660万人，832个贫困县中有一半贫困县已经完成摘帽任务，但现行扶贫机制下扶贫仍存在一些问题需要攻克：农村基础设施薄弱、主动脱贫积极性不高、高素质人才缺乏、特色资源开发利用不足。并根据问题提出以下路径优化措施：第一，完善贫困地区基础设施建设;第二，增强贫困户脱贫积极性;第三，加强高素质人才培养和职业技能培训;第四，促进特色资源和特色产业的开发。

Abstract： China has made remarkable achievements in tackling poverty in 2012-2018. The number of poor people has decreased from 98.99 million to 16.6 million. Half of 832 poor counties have completed the task of removing their hats. However， under the current poverty alleviation mechanism， there are still some problems that need to be tackled： weak rural infrastructure， low initiative in eliminating poverty， lack of high-quality talents， inadequate development and utilization of characteristic resources. According to the problems， the following path optimization measures are put forward： first， to improve infrastructure construction in poor areas; second， to enhance the enthusiasm of poor households to lift themselves out of poverty; third， to strengthen the training of high-quality talents and vocational skills; fourth， to promote the development of characteristic resources and industries.

關键词：连片特困地区;精准扶贫; 扶贫路径优化

Key words： several extremely poor areas;precise poverty alleviation;optimizing the path of poverty alleviation

中图分类号：F061.5                                      文献标识码：A                                  文章编号：1006-4311（2019）15-0148-03

0  引言

我国历经近40年的扶贫，贫困从温饱型向致富型转变，扶贫开发工作成效明显，基础设施、教育、医疗事业取得突破进展，农村扶贫面临着新的形势。[1]截止2017年我国贫困发生率为3.1%，贫困总人口为3046万。2015年中共中央、国务院发布《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，把“精准扶贫、精准脱贫”提升到打赢脱贫攻坚战的基本方略，并提出“十三五”脱贫攻坚的总目标：确保到2020年农村贫困人口全部脱贫。[2]因此，研究我国扶贫开发现状，阐释成因机理与精准扶贫优化路径，对于推动国家扶贫政策的顺利实施与贫困地区脱贫致富可起到重要作用。[3]

关于深度贫困地区的贫困形成机理和贫困治理研究，学者们已有诸多成果，根据研究视角可以分为两个方面，一是对扶贫现状及经验的研究，如杨安华（2014）结合“包容性发展”和“包容性增长”理论，综合分析当下扶贫开发与区域发展的有机结合，并据此构建了贫困风险评估体系。[4]徐孝勇，封莎（2017）对深度贫困地区居民自我发展能力进行测算，得出立足资源优势，加强深度贫困地区农户自我发展能力内部协调发展机制可以促进区域协调发展，从而达到全面脱贫。[5]周意珍、余子华、杨威（2018）全面梳理和总结金融扶贫创新经验，认为当前基层金融精准扶贫还存在户贷比考核面临有效信贷需求不足、叫停“户贷企用”后发展贫困户个人贷款风险、扶贫信贷面临机构或个人贷款责任与风险不匹配导致的积极性调动困难、扶贫信贷普及性发展面临扶贫产业稀缺性相矛盾等难题。[6]刘长庚、郑品芳（2018）认为现阶段教育扶贫没有达到预期效果主要是因为教育精准扶贫意识不到位、教育理念偏离教育本原、职业教育整体水平较低，并对此提出相应的对策建议。[7]吴国宝（2018）总结了改革开放以来我国扶贫开发取得的成就：贫困人口大规模减少，基本消除了现行标准下的绝对贫困;显著提高农民的生活质量，非收入贫困状况明显改善;有效遏制和缩小农村地区间的发展差距;增强贫困人口的信心和发展能力;产生培养干部、丰富和发展社会治理经验等溢出效应。[8]二是对扶贫绩效和治理的研究，如王飞跃、魏艳（2014）针对贵州集中连片特困地区的扶贫现状和扶贫绩效进行评价，对连片特困地区的脱贫路径优化提出建议。[9]张琦、陈伟伟（2015）对深度贫困地区扶贫开发成效进行多维动态评价和灰色关联分析，发现当下扶贫开发成效成效增速放缓的主要原因包括片区跨省协调联动困难、扶贫资金使用效率低且政策支持起效周期长等。是当下扶贫开发成效成效增速放缓的主要原因。[10]蒋卓晔（2018）认为绿色减贫是推进精准扶贫方略的最有效方式，绿色减贫思想对贫困地区人民思维理念的提升、贫困地区生态环境的改善、实现新时代扶贫资源的有效配置以及实现精准脱贫精准扶贫与区域经济的融合发展都有着重要的意义。[11]汪三贵、刘明月（2018）认为健康扶贫是实现脱贫攻坚战顺利实现的重中之重，通过对因病致贫或返贫的作用机理、健康扶贫的主要措施及实施困境的分析，得出健康扶贫实施效果显著，但存在健康扶贫目标理念偏差、医疗保障水平过高、部分政策利用率较低、医疗机构过度治疗和部门机构衔接机制不完善等问题。[12]

综上所述，我国深度贫困地区在扶贫工作取得了一定成绩和经验。但随着全面脱贫工作进入后阶段，制约贫困地区发展的深层次矛盾依然存在。[13]本文将结合我国精准扶贫现状，揭示贫困地区致贫原因和扶贫过程中存在的问题，并以系统优化精准扶贫路径、促进扶贫资源配置到真正的贫困户为目的，为新一轮扶贫攻坚路径优化提供新思路，对推动精准扶贫的实施、实现全面脱贫和全面建设小康社会都具有重要的理论价值和现实意义。

1  深度贫困地区现状

我国连片特困地区仍具有贫困发生率高，贫困程度深的特点，如图1所示。

2016年，14个片区贫困总人口1540万人，贫困发生率达到7.4%。贫困率较高的分别是乌蒙山区（9.9%）、四省藏区（9.5%）、滇西边境山区（9.3%）;即使是水平相对较低的罗霄山区也达到了5.0%，贫困程度深。连片特困地区居民收支情况如图2所示。

2016年，14个片区人均可支配收入为9264元，人均支出为7915元，人均收支水平仍处于较低水平，且收入中财产性收入占比少，多依赖于转移支付，坐、等、靠、要情况普遍，自身发展薄弱，且贫困代际传播影响较大。

2  深度贫困地区扶贫难点

2.1 农村基础设施落后

我国深度贫困地区多位于地势严峻、自然环境恶劣的偏远地区，公路、水力、供电工程实施难度大，大多数河流没有得到妥善处理，水利设施欠缺且难以发挥作用，甚至很多偏远地区没有通电。基础设施的改造重中之重就是公路的建设，虽然通路资金投入大，但深度贫困地区多处于高山峭壁、丘陵低洼的恶劣地势，许多小道等级低、路况差，村内可进入性和交通通达性低，修建道路尤为不易。土地资源不足严重制约了贫困地区现代农业的发展，农业开发难度大，价值链较低，附加值低。住房问题和教育问题是扶贫的关键所在，居住和教育基础配套设施升级困难。例如我国西南连片特困地区相当一部分职能部门缺乏扶贫整合能力，各部门出现职能分工不明确，缺乏统一系统的工作流程，导致扶贫效率低下、扶贫资金投入收益不高;减贫项目及其配套设施的建设资金投入不够，对于产业不发达、财政收入不丰润的贫困县来说无疑加大财政压力，贫困农户大多依靠低保、退耕还林补贴、土地流转收入和粮食补贴，政府发展资金投入有限，基础设施成为精准扶贫急需解决的首要问题。

2.2 主动脱贫积极性不高

受区位因素的影响，连片特困地区资源缺乏、劳动力素质低，受农作物季节收成、受补助资金、重大疾病等被动因素影响，人才流失加上产业发展困境，使农户收入趋向单一、低效，由于思想觉悟落后，文化素质低下且对教育意识不够重视，严重影响了脱贫的进度。深受自身发展动力不足的局限，贫困户对政府转移支付过度依赖，“等、要、靠”思想顽固，一旦政府停止扶贫资金供给，又会面临脱贫再返贫的风险。年轻一代或是继续附加值低的传统农业，或是外出务工从事一些劳动密集型工作改善生活，贫困村多为“空巢老人”或留守儿童，甚至为享受贫困带来“福利”而不愿意“脱贫”，缺乏脱贫主动性。

2.3 高素质人才缺乏

教育文化程度低、高素质人才缺乏严重制约了贫困地区将资源优势转化为经济优势，一方面，基础设施建设的欠缺和投资环境的限制，农业企业投资小，影响力不大，产出慢、风险高，大部分民间资本投资意愿小，原存的小型工业企业都为发达地区产业升级转移的技术升级缓慢企业，多为劳动密集型产业，生存环境和工资待遇无法吸引外来务工者，交通不便等基建问题又阻碍了本地工业帮扶贫困户，文化教育制约思想观念，阻碍了经济发展。另一方面，受贫困地区教育水平的影响，创业者专业素质欠缺，甚至多数返乡创业者都是低学历人才，缺乏专业知识和技能培训，缺乏企业经营和管理的知识储备和能力，在企业管理、经营观念、产品研发和销售渠道等方面缺乏专业知识支撑。

2.4 特色资源开发利用不足

我国深度贫困地区有丰富的矿产资源、生物资源、旅游资源等资源，产业扶贫首先需发掘当地特色资源优势，努力引导龙头企业成为产业核心，大多数贫困地区特色资源市场尚未开发，特色产业与经营者之间缺乏联动关系，没有有效的合同约束机制，以及特色产业在技术研發和市场宣传力度的不到位，导致具有特色资源的产品很难销到外地，即使有固定销售渠道，也无法规模量产。特色产业的培育是一个漫长的过程，很多贫困户往往不能对市场进行正确评估，无法承担特色产业的投资风险，而对产业扶贫失去信心。乡村旅游业、现代农业、乡村休闲度假产业缺乏足够的市场引导，造成资源浪费，并且特色产业投入不足、基础设施难建、文明程度低，导致特色资源开发困难重重。片区大多农业产业链条短，龙头企业规模小，尚未形成特色扶贫产业的支柱，加之深度贫困地区金融、信息、市场、技术等综合服务能力缺乏，严重制约特色产业持续稳定发展的后续动力，特色资源开发利用是贫困农户增收脱贫的必要之路。

3  精准扶贫的路径优化

3.1 完善贫困地区基础设施建设

首先，完善贫困地区基础设施建设应该加大对深度贫困地区的资金投入，加强与贫困地区的联系，利用专门的技术人才，对贫困地区的自然地理条件进行深度探测，优先对交通闭塞的地区实施公路建造，改善交通情况，加大内外人员流动，畅达交通运输线。其次，完善供电系统，利用地势等自然条件发展风力发电、光伏发电。再次，大力度引导贫困地区人民因地制宜的种植特色农作物，如新疆地区光照条件好，非常适合种植水果，西南地区山区较多，就大力发展林业，丘陵地区，可以发展桑基鱼塘，克服地理环境所带来的困难，实现真正意义上的因地制宜。最后，促进企业、银行、政府三者相辅相成，构建组织、资金、政策互相支持的内在保障体系，全方位为贫困地区的基础设施建设提供有利支持。

3.2 增强贫困户脱贫积极性

脱贫又返贫严重挫伤贫困户的脱贫积极性，提高贫困地区农户的思想观念，才能提高贫困户的生存、生活观念，提高脱贫积极性和主动性，增强贫困户的脱贫信心，使得扶贫工作持续稳定进行。单纯依靠政府转移支付只能帮助贫困农户短暂脱贫，贫困户只会加强对政府补助的依赖，因此，帮助贫困户树立脱贫信心，在制定政府财政补贴和低保享受政策时，应对有劳动能力的贫困户制定出更加细化的优惠政策享受期限，以增强贫困人口摆脱贫困的积极性;对于身患残疾或重大疾病的特困户要做好特困地区心理扶贫工作，创新扶贫模式，综合运用奖励、风险补偿等经济手段，鼓励贫困户自主发展，构建导向激励机制，增强贫困户的脱贫信心。扶贫部门不能简单拨款，更要倾听贫困者的心声，充分了解贫困户的真正需求和意见，并给予及时回应和合理帮助，帮助贫困户的正当利益和诉求得到妥当处理，提高贫困户脱贫的信心和积极性。

3.3 加强高素质人才培养和职业技能培训

“治贫先治愚，扶贫先扶智”。现阶段对贫困地区的扶贫帮扶措施大多集中在物质帮扶，贫困户的精神生活也需引起重视，因而要大兴教育，从思想根源上解决自身发发展问题，防止贫困的代际传递，教育扶贫有利于提高人口文化素质，培养居民劳动能力和职业素养，解决贫困地区“用工难”问题，要加强对教育事业的投资，首先转变贫困户对教育的正确认识，强化教育扶贫的宣传，对贫困户子女的读书问题给予更多的补助，监督拨款发放时间和力度，严格贯彻义务教育的任务，保障每个未成年应享受的受教育权利，加大排查因家庭困难而辍学的学生，此外鼓励中等职业、技术学校加大教育培训力度，不断提升贫困地区居民素质，缓解贫困代际传递和顽固性贫穷。依据当地产业发展的方向加强基础教育、组建职业创业培训班、对参与就业培训的贫困户给予适当资金补助等优惠政策，培养贫困户的职业能力，定向培养妇女和老人再就业，增强贫困农户自身发展动力。

3.4 促进特色资源和特色产业的开发

我国南北自然条件、生态环境、人文风俗等资源禀赋差异较大，不同贫困地区要科学分析自身资源，挖掘资源的内在价值，找准片区内资源禀赋、区位条件、产业基础等和市场需求的共振点，因地制宜的探索优势资源产业化发展路径。另外，加快培育特色产业龙头企业，对龙头企业在土地、资金、融资等方面给予具体的有针对性的扶持政策，促进了核心企业的综合竞争力。在培育特色产业发展时，要加强要素保障，为集群内的企业实行强强联合、分工协作，营造良好的成长环境，鼓励民间资本紧跟市场潮流，发展符合市场需求的产业，不断延长产业链条，增加产品附加值。

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