张贵先

招商引资是实现区域增量发展的具体举措，是欠发达区域实现跨越式发展的重要路径选择。地方政府追求区域经济利益和政治利益最大化的源生动力使各地招商引资都取得了显著成效。随着各地基础设施的改善和软硬环境的趋同，尤其是省（自治区、直辖市）内部相邻地区间的差别缩小和统一市场的形成，导致各地招商引资竞争白热化，出现了恶性、无序竞争等各种各样的问题，不仅影响了招商引资的效果，甚至影响了当地经济的正常发展，不但不利于存量风险防范和化解，还会带来新的风险，对区域经济社会的发展产生难以估量的影响。本文所谈规范秩序，指在省（自治区、直辖市）域范围内。

一、地方政府在招商引资中存在的主要问题

（一）政府职能错位、越位缺位均存在

习近平总书记在十九大报告中提出经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定作用。而目前白热化的招商引资竞争过程中，多是政府直接走向前台参与招商，政府在招商的同时，投资者也在选择政府。在利润最大化的利益驱动下，在投资者成为稀缺资源的情况下，将引导均势地区之间进行竞争，并藏好自己的底牌，投资者就由“演员”变成了“导演”，地方政府由“观众”变成“演员”，由“裁判”变成了“运动员”。拼政策、拼资源、透支政府信用，越是欠发达地区，越迫切希望得到投资者青睐;越是舍得割肉，不计成本，其结果是公共利益无限度不规范让渡，各个环节埋下隐患。在引进项目、洽谈协议合同、项目落地建设服务及后期正常营运后的服务监管等环节，政府职能错位、越位缺位均存在。

（二）产业政策落地难，产业空间布局不科学

一是从指导和谋求行业产业发展来看，市级层面有指导相关产业和行业发展的指导意见和相关文件，如集成电路、汽车产业、芯屏器核网等。文件中有面上的政策支持方向，每项政策也明确有牵头负责部门，有发展目标，有资金支持，有产业布局等指导和规定，但往往是定性的笼统说明，缺少针对不同区域和不同区县的具体指导和分工，因而各区县之间也没有产业分工和区域间协作的基础，产业定位和园区功能定位不精准，企业扎堆雷同，同质化竞争、恶性竞争严重。

二是对区县职能部门来说，难以落实较多政策。就产业空间布局来说，没有对各区县和园区的资源禀赋、生产要素等作精确深入的研究分析，因而缺少针对性的指导，不便于相近产业集聚集群发展。由于没有精准的指導和分区分工，各区县各自努力，积极引进企业的结果是有企业扎堆，但没产业集聚，有企业集聚，但无产业集群。看似热闹，表面繁荣，但发展质量不高，园区内企业间协同度低，区县之间基本没有协作共享，甚至一个区县内部不同园区平台之间也缺少协作共同发展，没有发挥出应有的“1+1>2”的经济促进作用。

三是对市场主体来说，盯着优惠政策投机的企业可持续发展能力不足，享受完优惠政策又搬家;而真正埋头搞实业的企业要么不知道不熟悉政策，要么需要花功夫学习，跑渠道，最后嫌麻烦放弃的不在少数。真正埋头苦干的，不关心政策，出台的政策对真正需要的企业来说，既未雪中送碳，也未能锦上添花。

（三）区域间恶性竞争和低水平同质化发展

区域协调发展战略是新时代国家重大战略之一，是贯彻新发展理念、建设现代化经济体系的重要组成部分。在《中共中央国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》中明确指出，坚持市场主导与政府引导相结合，进一步细化区域政策尺度，破解区域协调发展机制中存在的突出问题，增强区域发展的协同性、联动性、整体性，维护市场的公平竞争，防止出现制造政策洼地、地方保护主义等问题，促进区域协调发展新机制有效有序运行。现实情况是，各区县和各相关平台，产业功能定位边界不清，上面指导性文件也都仅停留于文件层面，对产业空间布局没有实际招数，政策资源配套也没有与指导性文件相匹配。考核的指挥棒也没有发挥应有的鞭策作用，通常情况下只关心数字，不注重质量，不考虑所引项目是否与本地产业的原有项目相对接以及是否有利于本地产业的链式发展和资源的有效利用，将一些污染项目、低水平重复建设项目引了进来，造成了资源的严重浪费、环境污染等问题。甚至一些地方政府出现倒贴式招商引资，为吸引外地厂商，不顾本地实际情况不惜代价去招商。

（四）市场秩序混乱，风险隐患大

各区县都有自己的几套招商政策，有公开的普惠政策，也有一事一议、一企一策的个性化政策，碰到好项目，大项目更是灵活多变，随时满足投资商或者说投资项目代表的各种合理的、不合理的诉求。政府在招商的同时，投资企业深知地方政府对优质项目的渴求，通常是一个项目，同时与多地洽谈，逼迫相关地方政府相互比拼优惠力度。给政策、给钱、给物，甚至满足个人一些不合理的要求。这中间的经验教训案例处处可见。其中企业人员因为忽悠政府和企业骗取企业及政府钱财而违法犯罪的有之;政府公务人员因为触碰底线被问责的有之;项目建设成为烂尾的有之;协议合同不规范，政府兑现优惠政策后企业没完成承诺兑现的有之;专门盯着优惠来，优惠兑现了就跑路的有之。政府在参与有些项目过程中的金融风险、廉政风险、环保风险都存在，埋下了新增量风险的可能性。相邻地区同质化恶性竞争，不仅破坏了统一规范有序的投资生产要素市场，也不利于更大范围内优质营商环境的形成和区域美誉度的提升。从局部看，最终项目落地实际上没实现帕累托最优;从中观层面来讲是得不偿失。

二、地方政府在招商引资中的对策与建议

（一）让市场在资源配置中起决定性作用，更好地发挥政府作用

党的十九大报告明确提出以完善产权制度和要素市场化配置为重点，实现产权有效激励、要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序、企业优胜劣汰。习近平总书记也明确指出我们要坚持社会主义市场化改革方向，从广度和深度上推进市场化改革，减少政府对资源的直接配置，减少政府对微观经济活动的直接干预，加快建设统一开放、竞争有序的市场体系，建立公平开放透明的市场规则，把市场机制能有效调节的经济活动交给市场，把政府不该管的事交给市场，让市场在所有能够发挥作用的领域都充分发挥作用，推动资源配置实现效益最大化和效率最优化，让企业和个人有更多活力和空间来发展经济、创造财富。更好地发挥政府作用，就是要转变职能，创新管理方式，加强市场活动监管，加强和优化公共服务，促进社会公平正义和社会稳定，依法行政，该管的管到位，该放的放到位，坚决克服政府职能错位、越位和缺位现象。

（二）用新发展理念统领招商工作，从全局谋一域，以一域服务全局

重庆市各区县区域特征明显，生产要素和资源禀赋差异显著，经济发展级差悬殊。市内各开放平台功能定位也不尽相同。2019年4月，习近平总书记视察重庆，对重庆在推进新时代西部大开发、共建“一带一路”、长江经济带绿色发展中发挥“三个作用”给予了又一次嘱托。从招商引资角度来看，更应树立全市招商一盘棋思想，利用供给侧结构性改革和产业转型升级的时机，从各区县资源禀赋、产业特点、生产要素配套、资源环境承载能力等因素综合科学考虑全市产业空间布局。形成各区域有分工协作、资源要素优势互补、发展成果共享的良好局面，构建区域协调高质量发展的体制机制。市里各部门间的指导产业发展指标，要素分配指标，涉及产业考核的核心指标，支持产业发展的政策设计等与产业空间布局相配套。具体到重点发展的战略新兴产业和正在落实的行动计划如智能产业的研发创新、补链成群，“芯屏器核网”等空间布局可以更进一步细化到各区县的空间布局上，在市级层面统筹的基础上，科学合理确定各区县的主导产业定位，从源头上引导各区县差异化发展，协调分工合作共同发展，共享发展成果，从源头上避免恶性竞争，节约社会资源、经济资源，实现经济、社会、生态效益最大化。对传统支柱产业中的相关企业由于城市的发展，需要在市内相关区县的转移转接也应加强引导，本着更加有利于产业的集聚集群，有利于搬迁企业的可持续发展，并综合考虑土地资源、财政资源的最大节约为根本，而避免任由各区县恶性争抢相关项目导致公共资源浪费，短时间看，企业得到暂时实惠，中长期看，不利于企业的持续发展。

（三）遵从企业选址规律，优化营商环境，赢得招商引资的先手

创新协调绿色开放共享是现代企业选择新的战略投资布局地址的基本遵循。一个优质企业决定布局新的生产项目时，会遵从生产资源要素、市场、物流、生产发展的软硬环境来考量布局新的生产点。从这个角度来说，无论是东部沿海企业的战略转移布局，还是海外企业的全球战略布局，进入大陆市场，首先会选择省（自治区、直辖市）这个大方向。在大的方向选定以后，才会进而考虑二级区域。为了赢得先机，这就要求首先从市级层面统一经营打造好的投资发展软硬环境，吸引更多的战略投资者关注并落地。实践证明，战略选址考量首先从中观层面考虑的项目都是相对比较好的项目，符合招大引优和行业龙头的项目。而首先盯着优惠政策，盯着地方政府口袋而来的项目，其出发点和落脚点及自身的综合实力和可持续发展能力都应有所质疑。遵从有价值公司充分考虑两种资源和两个市场的选址战略和原则，有理由首先从市级层面营造好的营商环境，特别是法治环境、政务环境、市场环境、社会环境和城市生活环境。从“一圈两群”发展定位出发，每一个区县和每一个片区在上述环境中各有所长，各有侧重，因而在产业布局上也应有侧重，注重分工协作，本着开放协调包容绿色共享的原则参与到全市经济社会的发展中来，该当主角时毫不谦让，该当配角时尽心协助。引导区县落实新的发展理念，参与到全市域范围的分工协作中，真正把习近平总书记对重庆的“两点”“两地”定位和“两高”目标，以及最新的“三个作用”的定向落到实处，赢得招商的先机，建立公平开放透明的市场规则，严格依法办事，支持本土企业，服务外来企业，努力营造“近悦远来”的营商环境，让企业引得来、留得住、发展好。

（四）树立成本意识、倡导契约精神，建立诚信体系，实现科学考核

首先，树立成本意识，理性招商。招商是有成本的，如会计成本、经济成本、财务成本、社会成本、政府信用成本等。政府开始注重成本了，也会给社会、企业一个带动示范效用，最终有利于营商环境的营造和风气的改变。其次，倡导契约精神，承诺的就要兑现，落笔签字的内容为双方真实意愿的表达，协议合同文本形式规范，用语规范，程序合法。这样的协议成立后，对协议双方都应具有法律的约束力。不计成本，契约精神缺失，也与上级对下级的考核指挥棒，尤其是考核指标的设置科学性有关，因此要统筹改进完善条块对区县的考核，用新时代新理念为指导，改变唯数字论英雄的指标设置。考核既要考核结果，更要考核过程和成本。切实把新的发展理念贯穿整个工作过程。上级政府不需要对下属政府直接考核，建议可以引入第三方参与考核，到最后由第三方独立考核。这样可以避免下级跑上级，下级眼睛只盯着上级，跑部门勾兑等不良习气，从源头上消除腐败风险，从制度设计上达到不能腐。

（五）劃定政策底线，防范化解重大风险，规范市场秩序，打造统一竞争有序的营商环境

为了营造好的营商环境，结合“三大攻坚战”中的防范化解重大风险，建议重庆市统一出台招商引资政策，对各区县政策划出底线，比如统一规范划出土地、财政支持、税收、生产要素支持配置等底线规定，以避免无序恶性竞争，引导各区县从在面对有限的招商资源时的恶性、无序竞争向理性良性竞争转变;从拼政策拼分配政府直接掌握的公共资源让渡到拼软环境、拼软实力、拼服务水平和服务企业发展的能力上转变，共同创造财富，实现经济社会效益共赢。市级层面有好项目时，根据产业空间规划，直接交由相关区县和园区承接落地，市区两级建立招商投资促进政策库，并向企业和社会公布。以提高发展质量、提升经济效率、促进社会公平、增强可持续性为导向，不断优化市级优惠政策，按照招商项目的性质、体量等实行差别化扶持。区县和上级政府相关部门、各平台应在法定权限范围内制定出台招商投资促进优惠政策，遵守市场公平竞争原则，严守安全、环保、政府性债务管控等政策底线。对招商引资项目合作协议、合作备忘录等合同文本按法定程序交由相关部门进行合法性审查，并在一定范围内公开接受监督。这样可以促成协议主体诚实守信，有利于全社会诚信体系建设和全国大市场的形成，降低社会成本，倡导树立企业家精神，引导企业苦练内功，专注技术创新、产品创新等核心竞争力的提高，而不是专营投机政府的短期优惠政策，进而防范和化解各种风险，促使社会实现帕累托最优。

作  者：重庆市大足区人民政府副区长

责任编辑：马 健