蒋云飞

一、问题提出

2019年1月23日，中纪委机关刊发表的《力戒形式主义官僚主义是政治责任》一文中将“赵正永定性为可耻的政治两面人”[1]，正式揭开了陕西省委原书记赵正永严重违纪行为的“面纱”，同时也向外界释放出中央高层严厉打击官场“两面人”的强烈信号。在中央决策层面，习近平总书记在早在2016年召开的第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上就“剑指”官场“两面人”问题，强调“必须及时把他们辨别出来、清除出去”。2017年10月18日，党的十九大报告明确提出“坚决反对搞两面派、做两面人”。2018年1月17日，十九届中纪委第二次会议再次强调“坚决清除对党不忠诚、阳奉阴违的两面人、两面派”，再度释放严惩“两面人”的重大讯息，将防治官场“两面人”引向深入。颇值得一提的是，2018年8月26日新修订的《中国共产党纪律处分条例》第51条首次将“两面人”纳入党纪处分。可见，随着从严治党和反腐斗争向纵深推进，防治官场“两面人”已成为十九大后党建与反腐的重要内容。

作为对中央的积极响应，中央和地方纪检监察部门将治理官场“两面人”作为一项特殊的重要反腐任务来抓。据统计，“近5年来（截至2018年2月28日），中央纪委和各级纪检监察机关坚决把维护政治纪律放在首位，共立案审查违反政治纪律案件1.5万件，处分1.5万人，其中包括中管干部112人”[2]，其中不乏政治上蜕变、对党不忠诚的“两面人”。面对势头正盛的官场“两面人”治理行动，学界理应作出相应的理论解释，为推进官场“两面人”治理行动提供理论支点。目前学界较少关注“官场‘两面人防治”这一议题，仅有的文献对“两面人”问题的研究缺乏系统化，对实践的指导价值不大。譬如有学者描绘了官场“两面人”的“脸谱”特征，却对其概念无清晰定义[3];有学者揭示了官场“两面人”的形成原因，但缺乏系统论证与学理解析[4];有学者探究了防治官场“两面人”的具体对策，却未形成系统性治理机制[5]。概言之，学者们基于不同视角研究了“两面人”治理问题，并提出了一些真知灼见，但针对这一问题的整体研究显得较为零碎，对相关具体问题的研究亦稍显不足。面对十九大后从严治党和反腐斗争向纵深发展的新常态，如何常态化和制度化地防治官场“两面人”，已成为理论界不得不回应的重要问题。

二、现实障碍：当前防治官场“两面人”的突出难点

毋庸讳言，有效防治官场“两面人”对全面推进从严治党向纵深发展、营造风清气正良好的政治生态与铲除腐败痼疾具有重要价值。但囿于相关制度的缺失或漏洞，目前对官场“两面人”的防治仍存在诸多困境：

（一）监督机制失灵

官场“两面人”在行为上极具隐蔽性和欺骗性，在外表上善于包装和掩饰，在言论上易于欺骗组织，正如中纪委机关刊物描述的那样“点灯是人灯熄是鬼”。从国家监督视角看，由于“两面人”擅伪装且很少留下明显的犯罪或违纪线索，国家法律监督机关（检察机关和监察委）、纪检机关、政府监察机关、人大监督机关等很难通过启动正常监督程序将“两面人”精准识别和及时纠察出来。除了国家监督机制失灵外，行政权力行使尚难以实现完全的公开化和透明化，使得官场“两面人”存在滋生空间。事实上，即便“两面人”所在的政府监察机关发现其犯罪或违纪行为，往往基于“家丑不可外扬”心理而选择“捂盖子”，将“两面人”进行“内部消化”而非交由检察机关或纪检机关处理。从社会监督视角看，监督渠道的狭窄与缺失影响了社会公众对领导干部实施监督的积极性和监督效果;再者，社会公众和专家媒体基于自身利益考量也不太愿意承受监督的风险，这些不利因素导致社会监督难以发挥其应有功能。可见，国家监督的失灵和社会监督的缺位导致官场“两面人”现象层出不穷。

（二）制度约束乏力

目前对官场“两面人”制度约束往往依赖于部分刚性立法（如贪污罪）、党内法规（如中央八项规定）等制度规范。这些制度规范看似具有较强的约束力，但与中央高层提出的“及时辨别与有效清除‘两面人”目标尚有差距，这主要表现在如下两方面：

第一，现行制度规范对防治官场“两面人”缺乏针对性。官场“两面人”既涉及对党的忠诚问题，也可能牵涉贪腐问题;既涉及违法违纪问题，也可能牵涉生活作风问题。若简单套用刑事法律法规或党内法规对官场“两面人”进行规制，则很难达到预期效果。北京大学廉政建设研究中心副主任庄德水曾指出：“虽然出台了一系列关于党内监督的制度和监管措施，但是在具体执行过程中还没有针对‘两面人、两面派的干部制定出专门的监督措施。”[6]笔者对此深以为然，现行制度规范的最大问题在于其缺乏针对性，无法甄别官场“两面人”行为的复杂性，实践中也无法实现规制效果。

第二，现行制度规范对防治官场“两面人”缺乏操作性。为加强对官员工作外的约束和监督，近些年各省大多出台了“八小时外”禁令，但这些规范大多是倡导性，缺乏普遍约束力，也没有具体细化的规则和条例，以至于缺乏可操作性，再加上监督无统一规定，各地监督的对象、主体、内容、方式等也不尽相同，实践中呈现“各自为政、各自无力”的尴尬状态。毋庸讳言，“八小时外”禁令对防范官场“两面人”具有一定的功效（如防范贪腐），但是这些制度规范多属于规范性文件或政府内部文件，不仅缺乏刚性约束，也缺乏操作性，现实中对“两面人”的约束难免会大打折扣。

（三）干部选任失准

官场“两面人”由于善于伪装和欺骗，组织人事部门在考察时不易察觉，若沿用传统的干部选拔任用制度，将很难将“两面人”阻擋在晋升大门之外，这主要表现在如下两方面：

一方面，现行干部选任标准难以对干部的信念、政治、能力、作风等方面做出全方位的立体评估。由于受“四唯”（唯票、唯分、唯GDP、唯年龄）旧标准的影响，现行干部选任标准仍然“重工作能力而轻政治信念”、“重投票高低而轻客观考察”，使得部分政治上已蜕变的“两面人”被“带病提拔”到领导岗位，而真正品行端正、作风优良的好干部却被阻挡在晋升大门之外。事实上，官场“两面人”的隐蔽性、欺骗性特征使得传统“扁平化”的干部选任标准难以对其作出精准评估，故亟需建立一种立体化、可量化的干部选任与考核标准，将“两面人”干部辨别出来、清除出去。另一方面，现行干部选任标准依旧是“能上不能下”，难以对官场“两面人”形成应有威慑。尽管中共中央办公厅早在2015年就印发了《推进领导干部能上能下若干规定（试行）》，但由于该规定的条文略显粗疏、缺乏配套措施且脱离实际情况，以至于实践中被认定为“庸者”且“被下”的领导干部极为少见。应当注意的是，“两面人”并非都是工作能力上的“庸者”，而是在政治、信念、工作、作风等方面耍两面三刀、阴奉阳违的人，以规制“庸者”的机制显然难以有效防控。

三、破解路径：构建防治官场“两面人”的长效机制

（一）密织监督网络，筑牢防治官场“两面人”的监督基石

官场“两面人”本质上源于权力运行的信息不对称以及监督的失位，使得国家监督和社会监督无从“施展拳脚”。为促使对“两面人”监督的全覆盖、常态化和精准化，必须织就疏而不漏的监督网络。

第一，完善法律监督，增强对“两面人”的法律威慑。孟德斯鸠曾指出“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇到界限的地方才休止”[7]，法律监督就是权力行使的法定界限，意味着权力必须在法律制度划定的边界内行使。为进一步强化对官场“两面人”的法律监督，监察机关、检察机关与行政机关之间应建立线索移送机制，行政机关一旦发现“两面人”的贪腐证据或线索，应当及时移送监察机关查处，并由检察机关提起公诉。为破除行政权力运行的信息不对称，立法者需完善信息公开制度，构建行政机关与监察机关、检察机关针对行政执法的信息共享机制，如此才能震慑官场“两面人”。

第二，强化党内监督，提升对“两面人”的党纪约束。2018年新修訂的《中国共产党纪律处分条例》第51条正式将“两面人”纳入党纪处分条款，监督“两面人”变得于规有据。但细究而言，《中国共产党纪律处分条例》第51条中存在大量的不确定概念如“情节较轻”、“情节较重”、“情节严重”，严重影响了党纪条例对“两面人”的惩治效果。为解决这一问题，中央纪检机关可广泛收集并公布惩治“两面人”的典型案例，以指导条例第51条的适用;此外还应当对上述不确定概念进行确定化，明确各自的适用情形，提升条例第51条的可操作性以及对“两面人”的约束力。

第三，借助社会监督，让“两面人”无处遁形。历史是最好的“照妖镜”，群众是最终的“评判员”，“两面人”隐藏再深也难逃群众的火眼金睛。因此，要实现对“两面人”的全民监督，迫切需要搭建公众监督平台、拓宽公众监督渠道，提升公众实质性参与程度。首先，有效搭建完善的公众监督平台，鼓励公众举报官员的违法犯罪行为，同时鼓励社会媒体和公众批评官员的怠政、懒政、为官不为、为官乱为等行为;其次，拓宽针对“两面人”的社会监督渠道，确保公众可以透过网络、书信、微信公众号、政府官方微博等多元化方式实施监督，提升公众参与监督的积极性和主动性，真正让“两面人”无处遁形。

（二）强化制度约束，健全防治官场“两面人”的制度框架

在“把权力关进制度的笼子”成为新常态的当下，建章立制无疑是防治“两面人”的有效之举。现行制度对防范“两面人”主要存在约束无力问题，为此应进一步提升现行制度的针对性和操作性，将官场“两面人”关进制度的牢笼里，具体需要从以下两方面着手：

第一，构建针对官场“两面人”的制度防治体系。2018年新修订的《中国共产党纪律处分条例》第51条将“两面人”纳入党纪处分，标志着以制度防治“两面人”将成为常态化。除了《中国共产党纪律处分条例》外，其他针对“两面人”的制度规范并未建立健全，这也使得现实中只能透过刑法上的贪腐犯罪或其他纪律规范如《八小时外行为禁令》予以规制“两面人”，由于缺乏针对性，规制效果往往不佳。鉴于此，可将“两面人”防治纳入党内法规体系如《中国共产党党内监督条例》《党政领导干部选拔任用工作条例》《中国共产党廉洁自律准则》之中，构建一个结构严密和内在协调的“两面人”防治体系。第二，着力提升相关制度规范的可操作性。有效防治“两面人”意味着需要对其精准识别和高效问责，因此相关制度设计必须科学合理且具有可操作性，譬如可出台相关实施细则或公布惩治“两面人”的典型案例，以有效甄别乃至打击“两面人”，真正将“两面人”锁进制度牢笼。

（三）科学选任干部，大力压缩官场“两面人”的生存空间

建立健全科学选任干部机制是有效防治官场“两面人”的法宝之一。科学选任干部应当做到不唯上、不唯学历、不唯资历，同时还要破除“四维”旧标准，构建对领导干部全方位考察且可量化的干部选任标准。申言之，科学选任干部应当聚焦于“全”和“实”两个字，“全”是指在选任干部之前，全方位考察领导干部的政治信念、工作能力、生活作风、家庭关系、干群关系等方面，同时以政治信念考核为首要标准，对对党不忠诚的“两面人”实行一票否决制，同时通过多渠道、多层次、多侧面识别和考察领导干部，如此才能不为“两面人”的口号、表象与行为所迷惑。“实”是指客观真实地了解领导干部，譬如“辽宁沈阳市纪委突破传统的选调干部形式，增设面谈、家访、社区访、暗访等内容，用推荐、面谈、考试、审核、考察、试用6道‘关口给被考察者‘画像”[8]，以上系列“组合拳”可使被考核的干部更为客观、真实和立体，有助于将“两面人”挡在门外。除了建立完善干部选任考察机制，还要健全领导干部能上能下机制。详言之，通过进一步调整和细化领导干部能上能下标准，对于为官不正、为官不为、为官乱为、作风混乱且善于“掩饰”和“表演”的“两面派”干部，应当让其自动走下领导岗位甚至引咎辞职;对于想干事、能干事、干成事且对党忠诚、作风优良、表里如一的好干部，应努力为其“搭台唱戏”。

基金项目：中国法学会一般项目“环境行政执法与刑事司法衔接机制的理论基础与完善路径研究”（CLS2018C49）。

参考文献：

[1]熊若愚.力戒形式主义官僚主义是政治责任[J].中国纪检监察，2019，（2）：56.

[2]白广磊.严明政治纪律和政治规矩，及时辨别和清除“两面人”[J].中国纪检监察，2018，（3）：23-24.

[3]姚桓.贪官两面人特征的形成及防治[J].理论视野，2014，（10）：48-51.

[4]赵福生.官场“两面人”行为心理及防治[J].中国党政干部论坛，2016，（3）：19-22.

[5]彭穗宁.让“两面人”官员无处遁形[J].中国党政干部论坛，2015，（9）：14-17.

[6]杜晓.清除“两面人两面派”需从哪些方面发力[N].法制日报，2018-01-17（3）.

[7]【法】孟德斯鸠.论法的精神[M].许明龙，译.北京：商务印书馆，2016：128.

[8]何勇.立体考察把“两面人”挡在门外[N].人民日报，2017-07-19（11）.

作者：中共重庆市委党校法学教研部讲师

责任编辑：刘小侨