万倩倩

李克强总理在第十三届全国人大一次会议所作的《政府工作报告》中提出：有序推进老旧小区改造，完善配套设施，鼓励有条件的加装电梯。老旧小区加装电梯涉及公共安全及居民福利，是当前社区治理中的重难点问题。由于工作量大、精力财力消耗大、各方利益难以协调等问题，老旧小区加装电梯常常出现中途搁置乃至搁浅的现象。本文通过对重庆市D小区老旧楼房加装电梯个案的分析，发现社区协商作为一种新的治理手段，可以为老旧小区加装电梯打开新的突破口。

一、案例背景介绍

D小区是1999年投入使用的一个事业单位的住宅区，共有8层的老式居民楼3栋，每栋两个单元，每个单元16户，共计96户。由于是单位小区，D小区没有成立业主委员会，由该事业单位后勤处内设的小区办公室负责管理。当初设计D小区住宅时考虑过安装电梯，但由于住户整体收入有限，最终没有安装完成。随着居民年龄逐渐增高，上下楼梯十分不便，加装电梯成为大家格外迫切的要求。就D小区实地调查情况来看，3栋96户围绕加装电梯开展的协商从2006年开始，经过了2006年和2015年的两次失败，2017年6月再次开展协商，最终于2017年12月协商达成一致意见并办理完政府相关部门审批所需手续，2018年3月正式动工，2018年9月投入使用。如果从2006年开始算起，前后历时12年。根据调研资料整理出三次协商的背景条件，如表1所示：

二、社区协商机制构建的困境

（一）协商前提：空间不足

由表1可以看出，前两次协商失败主要原因是没有给足协商空间。老旧小区安装电梯属于社区治理中的一项公共服务需求，对于基层政府而言，基层政府作为公共服务供给方，其责任就是保证辖区的公共服务供给，但是这种社区公共服务的供给在面向社区层面是无差异的。这就导致了社区公共服务需求与供给无法对接。第三次协商由于政策条件放松，才使得社区协商有了转机。

（二）协商主体：动力不足

在安装电梯的前两次协商中，社区居民的参与度与参与热情不高。从安装电梯这一角度出发，一、二楼的居民基本是无需求并且有的是持反对意见的，因为“电梯的安装会影响采光”、“存在噪音”等。但是对于中高层的居民来说，“随着年龄增大，上下楼梯非常不便”，安装电梯对于他们来说是必须且紧迫的一项工作。低中高层居民利益诉求的不一致导致协商难以推进。到第三次协商时，政策福利的增多，才推动居民协商的达成。

（三）协商流程：专业水平不足

案例中，前两次的协商并没有专门负责协商的组织去协调工作。第一次是单位同居民进行协商，第二次是社区居委会同社区居民进行协商，两次的协商流程都偏行政化，多是简单执行行政指令，或是进行协商作为对行政指令的回应，而非本着解决问题的宗旨进行协商。第三次协商时，有居民自发选举业主代表，成立了业主代表大会，牵头协商事宜，真正推进安装电梯工作的实际落实。

（四）协商结果：保障不足

前两次协商失败，在当协商无法达成一致意见时，安装电梯事情就此搁置。第三次协商成功，对于安装电梯具体内容相关的协商均通过业主代表大会进行投票表决并公示，会议文件发送到每一位居民手中并存档。老旧小区的改造过程并不是静态的、一次性的工作，而是随着民生需求的增加而不断完善的。安装电梯也并不是短期行为，后期电梯的运行维护及费用支出问题都需要不断进行协商。

三、社区协商机制构建的出路

（一）腾出政策空间换取协商空间

对于社区公共服务的供给和需求的对接问题，学界的共识就是基层政府适当的放权，将社区公共服务的选择权交给需求方。也就是基层政府给足政策机会、留足政策空间，让社区自行选择公共服务，“自己办好自己的事”。2006年单位小区整体改造中需要取得居民百分之百的意见一致，2015年的政策文件中也是要求取得百分之百的居民同意。这就使得社区协商中没有谈判的余地，社区协商陷入瓶颈。而在2017年重庆市政府出台的相关文件中，对协商规则放宽，规定三分之二的业主同意即可。出示业主签字的书面同意书及小区改造的相关文件就能获得财政补助，使得小区改造工作可以进行下去。从以上案例可以明显看出，由政策放松腾留出来的协商空间，使得社区协商打破瓶颈，能较好地保障大多数居民的利益，进一步推进社区协商自治。也正是有了政策的明确规定，才使得大多数群体（三分之二以上居民）的利益得到法制保障，降低了协商的阻力。

（二）促进利益一致提高协商动力

社区居民普遍缺少公共理性，对社区性公共事务和公益活动缺乏参与和监督的热情;相反，基于自我利益的经济算计。在D小区安装电梯的三个时间节点上，基层政府政策释放的红利逐年增多，协商主体随之发生变化。一方面是因为财政补助的增多，社区协商自治的动力增强;另一方面由于时间推移，居民对于社区改造的需求逐年增强，强化了居民自治的动力。因此在协商过程中，协商的主体由政府与居民、社区与居民协商变成了居民与居民的协商。由于协商的阻力在于居民内部无法统一意见，所以当协商的主体转变为居民与居民的协商时，就减轻了协商的内部阻力，再加上外部的政策机会带来的协商动力，就为老旧小区改造工作打好了基础。

（三）加强制度设计赋权协商流程

制度化的协商流程为理性行动者创设了一种交易规则、一个协商平台和一个博弈均衡，建立了反复博弈中的约束和激励机制。在整个协商流程中，协商主体的转变极为重要。因为无论是政府与居民的协商还是社区与居民的协商，二者之间的权力关系不对等，二者追求的利益目标也不一致，二者对于具体事项的矛盾点的关注也不一样，例如政府和社区的关注点在于居民能否达成一致意见，居民的关注点在于费用分摊比例等。当协商主体转变为居民同居民的协商时，居民作为理性的行动者便成为集体行动的群体。理性的行动者在没有受到外界压力的情况下，在追求自己利益最大化时，容易陷入集体行动的困境。那么制度化的协商流程就形成了一个对理性进行约束的规则。一方面，在大家都认可的制度规则下，所有成员的行动都受到约束，在集体目标达成的过程中，大家都是同等付出，不存在“搭便车”行为;另一方面，制度化的协商流程会形成一定的激励机制，这里的激励机制是一种社会激励。因为在该案例中，居民多是熟人，特别是本文的案例选取的D小区，多数人是或者曾经是在同一个单位工作，如果将提供集体物品的负担推到别人身上，即使他们在经济上获得利益，那么其社会地位也会受到影响。而当大家选择受到规则的约束并适当承受经济利益的损失，那么其社会地位、个人声誉等的提高作为社会激励将会补偿回来。

其次，制度化的协商流程为社区协商提供了合法化的保障，节省了协商成本。当协商主体变为居民对居民的协商时，集体对协商的过程以及协商的结果的认可度成为棘手问题，那么制度化的协商流程就发挥了关键性作用。一方面，协商流程制度化的过程类似于契约达成的过程。居民民主选举出居民代表和居民总代表，并组办居民代表委员会和监督委员会，相当于自愿让渡出去一部分关于安装电梯事项集体谈判中的话语权，由居民代表主要表达意见并在业主代表大会上作出一定的承诺;另一方面，定期的业主代表大会既保证了业主意见的充分表达，也在一定程度上比分散式的个体协商节省了协商的时间成本等隐性成本。对于以后鼓励居民更多参与到社区治理中开“开了個好头”。

基金项目：2018年重庆市研究生科研创新项目“社会治理精细化背景下的社区协商机制建构研究”CYS18349。

作  者：中共重庆市委党校研究生

责任编辑：胡 越