新时代我国竞技体育改革发展的法治保障<br/>——基于《体育法》竞技体育部分修改思路和内容的探讨

新时代我国竞技体育改革发展的法治保障
——基于《体育法》竞技体育部分修改思路和内容的探讨

2019-07-12杨国庆闫成栋

体育科学 2019年2期

杨国庆，闫成栋

（1．南京体育学院，江苏南京 210014；2．江苏省运动与健康工程协同创新中心，江苏南京 210014）

党的十八届三中全会、四中全会开启了全面深化改革、全面依法治国的新时代。习近平总书记指出：“体育是社会发展和人类进步的重要标志，是综合国力和社会文明程度的重要体现。”因此，加快体育强国建设，构成全面建成小康社会，迈向社会主义现代化强国的重要内容。强体育需要强竞技。新时代竞技体育不仅可以为国争光，也可以为民谋福。党的十八大以来，以《国务院关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》和《中国足球改革发展总体方案》等系列文件出台为契机，我国竞技体育改革迈入新时代。其中，“加快推动修订《中华人民共和国体育法》（以下简称《体育法》），清理和废除不符合改革要求的法规和制度”（国务院,2014）也是文件提示的实施方略。《体育法》作为我国首部体育“基本法”，在我国体育法制建设中是有重要的里程碑意义。但由于历史局限，我国《体育法》关于竞技体育部分的规定强调国家意志和行政管理，对社会主体多元诉求关注不足，已经不能更好地适应新时代竞技体育改革发展需要。以法治凝聚改革共识，以法治确立改革方向，以法治巩固改革成果，以法治推进改革进程，是新时代我国经济社会发展的一个基本特征。通过法治举措全面推进竞技体育改革发展，亦是建设体育强国的必然要求。在这样的时代背景下，修改《体育法》竞技体育部分不仅必要，而且紧迫。

1 重构《体育法》竞技体育部分的功能定位和立法目的

1.1 为深化竞技体育改革提供法律依据

经过改革开放以来40年的快速发展，我国体育在获得空前成就的同时，面临前所未有的发展问题，中国体育出现发展悖论（任海等,2018）。其中，竞技运动是我国体育自改革开放以来成绩最为辉煌，同时也是问题最多的一个领域（任海,2011）。如何优化竞技资源配置是始终贯穿竞技体育改革发展的一条主线。从单纯的金牌至上观到弘扬体育精神与以人为本相统一，从适度超前的战略谋划到回归社会的协调发展，从高度集中的行政管理到法治规范的多元治理体系，新时代竞技体育改革进入攻坚克难的深水区。为此，党的十八大以来，我国连续出台了《关于进一步加强竞技体育后备人才培养工作的指导意见》《中国足球改革发展总体方案》《关于推进体育赛事审批制度改革的若干意见》等多项政策文件。在当前全面深化改革、全面推进依法治国的形势下，中国的改革显现出从“政策推动”迈向“法治引领”的历史趋势（刘晓红,2016）。习近平总书记在 2014年 2月中央深改组第二次会议讲话中明确提出：“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革的过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。”其后，党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》再次强调，“实现立法与改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要”。习总书记关于法治与改革的重要论述，结束了新时代立法与改革孰先孰后的争论，消解了被动等待政策出台再行推动立法的疑虑，也为加快《体育法》修改提供了行动指南。竞技体育是体育改革重点领域之一，《体育法》竞技体育部分的修改不仅是对既有改革成果的确认，也是引领和推动竞技体育改革深入进行的合法性、权威性依据。

1.2 为发展新型竞技体育关系拓展制度空间

中国特色社会主义进入新时代，竞技体育以其丰富的价值内涵、多元的文化底蕴、生动的表达形式，在满足人民日益增长的美好生活需要方面会有更大的作为空间。然而，现行《体育法》竞技体育部分的法律条文，过多承载了竞技体育专业化的单一需求，对市场经济体制下竞技体育社会化、商业化趋势预见不足，关注不够，竞技体育改革发展中出现的新型社会关系亟待高层立法的确认和调整。这些新型社会关系，有的“实践经验比较成熟”“各方面认识也比较一致”（刘作翔,2018），可在修改《体育法》时将已经证明行之有效的规范文件归纳、完善，及时确认下来。有的虽实践条件还不成熟，但很可能代表了未来的发展态势，这就需要通过授权立法，为其预留发展空间。修改《体育法》所使用的授权立法，是指法条授权，即“立法机关或其他有权机关在其制定的法律法规中，运用其中某一条款，将某些立法权授予有关国家机关的授权”（陈伯礼,2000）。《中华人民共和国立法法》第 10条第 1款明确规定，“授权决定应当明确授权的目的、事项、范围、期限以及被授权机关实施授权决定应当遵循的原则等”。授权立法的实质是将本应由立法机关行使的立法职权转移给行政机关，以增强法律供给。修改《体育法》竞技体育部分将面临更多尚不成熟的改革举措，与其踌躇不前，不如用好、用足法条授权，为发展新型竞技体育关系拓展制度空间。

1.3 为保障运动员权益确立根本遵循

新中国成立后特别是改革开放以来，我国运动员顽强拼搏、勇攀高峰，在“提高体育运动水平”“为国家争取荣誉”等方面做出了不可替代的贡献。但同时，运动员大多从事的是专门挑战人体运动极限的特殊活动，其运动生涯的高伤病率与高淘汰率、身份转换的必然性、运动训练与文化学习周期的重叠性等职业特点为其权利实现带来诸多风险（袁永清,2008）。尽管我国持续颁行了有关加强运动员文化教育、退役安置、伤残保障等法规文件，但由于缺乏保障运动员权益的总体筹划和高位阶立法，至今成效不大。1995年《体育法》制定之时，我国尚处于社会主义市场经济体制确立之初，面临“加快现代化建设步伐”的历史机遇，社会主导价值是“效率优先，兼顾公平”。折射到竞技体育领域，则是偏重“国家本位”的立法意图，施予运动员“为国争光”的社会责任。经过几十年发展，中国特色社会主义进入了新时代，人的全面发展和社会的公平正义彰显弥足珍贵，运动员的身体健康权和文化教育权亦是需要保障的重要内容。因此，《体育法》竞技体育部分应明确以运动员为中心的价值理念，合理平衡育人与夺标的关系，为充分保障运动员合法权益确立根本遵循。

2 完善《体育法》竞技体育部分的主要内容

2.1 关于竞技体育法律条文适用问题

现行《体育法》将竞技体育与社会体育、学校体育并列，独立设为一章。但其内容局限于专业运动员从事的高水平竞技体育。这种章节安排，实际否定了广泛存在于社会体育、学校体育中的竞技现象。由此引致的法律适用障碍是：竞技体育章节法律条文仅调整部分高水平竞技运动，而社会体育、学校体育、职业体育中的大量竞技活动却无法可依。如2009年成都市青羊区人民法院和中级人民法院在审理一起信鸽竞翔纠纷案件时，一、二审法院均认定信鸽竞翔属于竞技体育活动，依照我国《体育法》规定，应由体育仲裁机构负责调解、仲裁，不属法院民事诉讼的受案范围（王鑫,2011）。成都法院的判决在社会上引发了争议，有学者专门撰文论证信鸽竞翔并非竞技体育活动（甘忠荣,2010）。或许正是由于该案受到了媒体和学界的关注，之后第 6号案转变了看法，认定信鸽运动属于社会体育范畴而由普通法院行使了管辖权（姜世波,2015）。同案不同判，其症结不在司法，而在立法。《体育法》对竞技体育的粗放规定，是引发法律适用争议的根本原因。这也是多年困扰《体育法》章节分类的一个瓶颈问题。此次修法，须着力解决。

经过长期探索，我国体育界对竞技体育的认识现今已趋于成熟，其理论积淀经由法治思维的升华可转化为立法成果。我们认识到，竞技体育面向的是所有社会大众，就活动本身而言，它是需要技能、谋略和运气，依靠体能进行的竞争性体育活动；在组织层面上，它是制度化的游戏，涉及组织、技术、符号和教育诸维度；在社会管理的层面上，它是一种社会设置，参与各方在竞技运动中必须遵循一定的秩序；在社会参与层面上，它是一种社会场景，不同的场景，各方参与的程度与方式各有不同（Loy,1969）。竞技运动与游戏一脉相承，具有教育、健身、休闲、娱乐等多元功能，可在学校体育、社会体育中广泛开展。而高水平竞技运动仅仅是其中之一种，其受用主体只限于少数天赋卓越的运动精英（杨文轩等,2004）。质言之，竞技体育是以竞赛为基本形式，以取胜为基本目标的体育运动方式。其与以健康、娱乐为表征的社会体育，以教化、培育为目的的学校体育既不是并列关系，也不是互斥关系，而是兼容关系。社会体育、学校体育完全可以运用竞技运动方式达至自身运行效果。至于以政府为主导的专业性体育活动和以市场为主导的职业性体育活动，虽各有其独特运行规律，但均具有追求高水平运动成绩之共性特质，故皆奉竞技运动方式为圭臬，与竞技体育须臾不可分割。

据此，笔者认为，此次修法，宜将体现竞技体育一般规律的法律条文提升至总则部分，而将竞技体育章节限缩解释为专业运动员从事的高水平竞技运动。例如，《体育法》第 33条关于“体育竞赛实行公平竞争的原则”“在体育运动中严禁使用禁用的药物和方法”，以及考虑增加的“体育竞赛参加者有保障比赛真实的义务”等规定，因可普遍适用于任何竞技运动，故应该纳入总则部分。而第 24条“鼓励运动员提高体育运动技术水平，在体育竞赛中创造优异成绩，为国家争取荣誉”等规定，因特别适用于专业运动员，故保留在竞技体育章节。至于职业体育，因其关乎社会主义市场经济条件下体育发展方式转型，牵涉利益主体广泛。不仅涉及竞技体育，还紧密关联于体育产业、社会体育、学校体育改革发展问题。当前我国正在进行以足球改革为突破口的部分运动项目职业化变革。在这样的时代背景下，建议修改《体育法》时以法条授权方式明确授权国务院根据职业体育改革发展需要，适时制定专门、统一的《职业体育条例》，全面调整各类职业体育社会关系。如此，经过这样的法律逻辑梳理和内容体例安排，再审理类似信鸽竞翔案件，法院便不会纠结于社会体育还是竞技体育的属性判定。凡运用竞技运动方式的体育活动，除有特别规定者，均可适用竞技体育一般性条文。《体育法》的普适性、融贯性和权威性得以更好地确立。

2.2 关于竞技体育行政管理体制问题

长期以来，我国竞技体育发展实行的是政府主导下以行政干预为主的举国体制。现行《体育法》竞技体育章节共计11条，其中直接明确国家责任的条文达5条，国家词汇出现数量居各分章之冠。这是高度集中的竞技体育管理体制在立法上的反映，已经滞后于新时代社会主义市场经济条件下竞技体育自身发展要求，更与党的十八届三中全会明确提出的“推进国家治理体系和治理能力现代化”这一全面深化改革总目标不相适应。

转变政府职能是深化竞技体育管理体制改革，实现竞技体育治理现代化的核心和关键。国家一切权力属于人民原则决定政府职能来自于人民授权和宪法列举。政府管理竞技体育职能必须遵循“法无授权不可为”的宪法原则。

我国宪法涉及体育的条款共计 5处，这是《体育法》明确政府权力介入竞技体育广度和深度的上位法。现行宪法“总纲”第 21条第 2款规定，“国家发展体育事业，开展群众性的体育活动，增强人民体质”；“公民的基本权利和义务”一章第 47条规定，“中华人民共和国公民有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由”；“国家机构”一章第89条、107条、第119条分别规定了国务院和地方各级人民政府行使领导和管理体育工作的职权。5个条文逻辑严密：“总纲”明确了国家履行发展体育事业职能的根本目的是“增强人民体质”，核心开展领域是“群众性的体育活动”（肖永平等,2018）。这就从根本导向上限定了国务院和地方各级人民政府领导和管理竞技体育工作职权的目的和范围。由此分析，我国宪法并未列举政府为“提高体育运动水平”而“促进竞技体育发展”的权力清单，现行《体育法》关于国家介入竞技体育的职能设计缺少宪法依据。修改《体育法》，应重构政府干预竞技体育的目的和范围，回应宪法第 47条所确立的公民基本权利内容，明确政府具有保障公民依法自由开展竞技体育活动的职权。由目的导向迈进权利保障，修改后的《体育法》才会顺应转变政府管理职能的新时代需要，也最终回归和统一到依宪治国的高度。据此，《体育法》可以清晰厘定政府干预竞技体育的行为边界和责任内容，将政府权力从办理竞技体育诸事务中解放出来，而专注于为保障公民自由开展竞技体育活动做好宏观调控、公共服务和秩序维护。

2.3 关于竞技体育行业自治问题

实现竞技体育治理现代化不仅需要依法克制政府权力，还亟待以完善的行业自治权补足行政权力引退留下的治理真空。现行《体育法》赋予全国性单项体育协会注册管理本项目运动员、负责管理本项目全国单项体育竞赛等权力。但是长期以来我国竞技体育领域单项体育协会自治权难以有效发挥。在此境况下，又叠加了当前单项体育协会改革中日益凸显的运动项目行业管理权规范化等新问题。修改《体育法》应予高度重视。

1．《体育法》应该进一步明确对体育单项协会的授权性质。在2002年发生的“长春亚泰诉中国足协”一案中，长春亚泰足球俱乐部认为中国足协对其进行的“取消升入甲 A资格，取消引进国内球员资格”等处罚超出了《中国足球协会章程》《中国足球协会比赛违规违纪处罚办法》等规定，因而不属于行业自治性的纪律处罚。并援引《体育法》第31条第3款“全国单项体育竞赛由该项运动的全国性协会负责管理”之规定，认定中国足协是“法律、法规授权的组织”，属于拥有国家行政管理权的行政主体，故提起了行政诉讼。围绕本案足协行使管理权的法律性质，北京市中、高两级法院与部分行政法学专家产生了明显分歧。法院坚持裁定本案不符合行政诉讼法规定的受理条件，而包括应松年、马怀德等在内的多位著名行政法学家则力主中国足协在本案中是《体育法》授权的组织，具有行政诉讼主体资格（新浪体育,2002）。《体育法》第 31条对“管理”用词的模糊性直接导致了案件审理结果的巨大争议性。“管理”含义丰富，既可以是私人管理，也可以是公共管理；既可以解读为行政管理，也可以解读为行业管理。概念的开放性为单项协会行使权力提供了足够的回旋余地和解释空间。这不利于按照“政事分开、管办分离”原则理顺政府与协会的关系，也容易庇佑单项协会滥用行政权力谋取不当利益。因此，建议修改《体育法》31条为“全国单项体育竞赛由该项运动的全国性协会负责行业管理。法律、法规授予其行政管理权的从其规定。”

2．《体育法》应该增加对体育单项协会参与市场经营行为的法律规制。在2015年最高人民法院审结的广东粤超体育发展股份有限公司与广东省足球协会、广州珠超联赛体育经营管理有限公司垄断纠纷再审一案中，最高人民法院在体育单项协会的主体身份认定上有两点突破：一是确认“广东省足协具有与足球运动、足球竞赛有关的特定范围和事项的公共事务管理性质的职能”；二是认为“广东省足协不仅系市场经营者，还具有一定的足球公共事务管理职能，且与担负着一定行政管理职能的广东省足管中心系‘一套人马，两块牌子’，形成了在整个足球赛事市场的强大影响力”，故认定其在5人制足球联赛的组织市场中具有支配地位（刘贵祥,2016）。最高法判决体现了国家最高审判机关对体育单项协会改革方向的基本判断，修改《体育法》应考虑吸收司法审判经验，明确体育单项协会参与市场经营的范围、方式和“负面清单”，防止单项协会利用其特定的公共事务管理职能和相关市场支配地位与其他市场主体不公平竞争，损害体育竞赛秩序。

3．《体育法》应该积极推动体育单项协会等自治组织内部治理的法治化。竞技体育具有高度自治性特点，体育单项协会对其成员往往具有优势地位，其制定的章程规则对所属成员具有很强约束力。在美国等西方传统体育强国，保护协会成员基本权益的一个重要方式是司法审查。美国法院一般尊重自治组织适用章程对成员所做出的内部决定，一般不轻易对私人社会团体事务及其内部行为进行司法审查。但这并不代表其在任何情况下都无所作为。在一系列针对自治组织的案件中，美国法院形成了多种理论用以解释其审查公益机构行为的合理性（戚建刚,2003）。美国法院的司法审查对推动体育单项协会法治化起到了不可替代的作用。我国没有美国意义上的司法审查制度，符合我国国情的合宪性审查工作也正在推进之中。通过修改《体育法》，明确体育自治组织对其成员应该履行的基本义务，如尊重人权的义务，平等保护的义务，信息披露的义务等，是依法适度干预体育组织自治行为，规范和引导其在国家基本法治框架下实现组织、人事、财务等全面善治的必要方式。

2.4 关于专业运动员从事高水平竞技运动问题

在我国，体制内专业运动员是“为国争光”“为省争光”的主导力量，以“三级训练网”为主干的训练体系和以“全运会—奥运会”战略为枢纽的竞赛体系在培养了众多优秀运动员。修改《体育法》，应坚持“以运动员为中心”的价值取向。

1．《体育法》应明确在役运动员的法律身份。根据2007年国家体育总局联合教育部、公安部和财政部颁行的《运动员聘用暂行办法》，符合条件的运动员实行聘用制，“按照事业单位公开招聘人员有关规定执行”。据此，运动员被界分为事业单位公职人员和其他人员。前者与所属运动队形成人事关系，后者与运动队之间可确定为劳动关系。同样参加训练和竞赛，因身份性质不同，享有的福利待遇、权利义务迥然有异。有限的体制内身份是运动员竞逐的稀缺资源，并成为行政垄断性权力落实到运动训练领域的重要抓手。身份的束缚既阻碍了体制内运动员的自由流动，也壅塞了社会力量参与运动员培养的可行路径。这与新时代适应市场经济体制的运动员培养方式多元化改革趋势相悖，也与当前分类推进事业单位改革精神不符。根据2011年《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》，各级运动队能否作为从事公益服务的事业单位继续保留在事业单位序列是需要研讨的问题。修改《体育法》应正视这一情势，顺应改革方向，赋予在役运动员平等的法律身份。这种身份上的平等可逐步消除不同渠道培养运动员之间的权利义务差异，化解行政性权力在运动员培养中的垄断地位，从而为吸引、吸纳更多市场主体和社会主体自由、自愿参与到运动员业余训练培养体系之中提供开放、兼容的制度环境。

2．《体育法》应进一步规范运动员选拔行为。现行《体育法》规定“国内、国际重大体育竞赛的运动员和运动队，应当按照公平、择优的原则选拔和组建。”但该条文失之宽泛，缺少选拔主体、选拔程序的明确指引。其关于“具体办法由国务院体育行政部门规定”之授权条款也已滞后于《立法法》相关规定。为坚决杜绝“运动员裁判员选拔选派不公开、不透明，寻租现象较为严重的问题”，国家体育总局一个重要的整改措施就是“研究制定了《国家队运动员、教练员选拔与监督工作管理规定》，对运动员、教练员选拔与监督工作各个环节提出了具体刚性的明确要求”（中共国家体育总局党组,2015），并作为“各项目中心要充分发挥单项体育协会的作用……充分发挥教练员委员会对选拔工作的建议、评估和监督作用”等规定，要求“各项目中心需按本规定的要求制定国家队运动员、教练员选拔以及参加国际综合和单项性重要体育赛事选拔工作的实施细则，并报体育总局备案”（中共国家体育总局党组,2015）。这在某种程序上达到了“选拔公开透明、减少自由裁量权”的目的。但从深化体育社团改革，促进善治的治本要求看，选拔程序仍需在《优育法》中予以明确。因此，修改后的《体育法》应明确单项协会等体育组织在运动员选拔中的自治权，并授权国务院以制定“负面清单”、绩效考核标准等方式对该自治权予以规范和引导。

3．《体育法》应完备专业运动员权利保障制度。专业运动员权利保障是长期困扰我国竞技体育发展改革的难点问题。为此，我国出台了大量规范性文件，其内容主要集中于劳动与社会保障权、受教育权、健康权等方面，基本反映了当前我国专业运动员权利保障的现实诉求。但其保障手段多呈现“碎片化”而非系统化，保障方式多依赖政策而非法律，这导致其实效性不足，操作性不强。这方面，法国从运动员基础训练开始、到青少年运动员，到“希望” 运动员，到“成熟”运动员，到“杰出”运动员，最后到退役运动员，政府根据运动员各阶段的具体情况，全方位地为运动员提供文化教育、职业培训、就业指导、福利保险、生活资助等方面保障的经验值得我国体育立法借鉴（王芬等,2012）。修改《体育法》，建议按照综合保障的思路全面规定专业运动员应当享有的主要法定权利：一是明确国家对运动员健康权的加强保护。超强度的训练、高压力的竞赛，会使运动员身体和精神健康处于远胜常人的巨大风险之中。不仅要预防和纠正训练、竞赛中侵害运动员健康利益的违法行为，还要明确国家的给付义务，倾斜保护、加强保护，才能让运动员与普通公民一样均等享有健康权这一基本社会福祉；二是规定运动员平等拥有受教育的权利和义务。接受义务教育，不仅是公民权利，也是基本义务。运动员本人、所属训练单位、学校及其监护人均不得为追求竞技成绩而降低对未成年运动员义务教育内容的要求。国家有义务为运动员提供平等的受教育条件，并积极防御各种侵犯运动员受教育权的不当行为；三是强调运动员劳动与社会保障权实现的特殊性。运动员在训练竞赛中容易发生意外伤害，现行工伤保险制度捉襟见肘，难以弥补专业运动员因工负伤的实际损失。同时，运动员运动生涯短暂，必然面临职业转换和再就业问题，以独立人格回归社会、融入社会，是运动员社会保障权充分实现的根本方略。这些需要专门规范的事宜应由《体育法》明确其适用的特殊性，并授权国务院配套制定具体办法。

2.5 关于兴奋剂依法治理问题

兴奋剂是长期蛰伏在竞技运动中的幽灵。兴奋剂违规行为对比赛公平、运动员健康和体育精神会造成不可逆转的危害。我国政府一贯高度重视体育运动中的反兴奋剂工作。早在1995年的《体育法》中就明确规定“在体育运动中严禁使用禁用的药物和方法”。2006年我国即签署了联合国教科文组织2005年通过的《反对在体育运动中使用兴奋剂国际公约》（以下简称《公约》），向世界庄严承诺了中国在反兴奋剂中应承担的职责和义务。当前，随着兴奋剂施用领域的扩散和兴奋剂滥用形态的多样，我国现行《体育法》相关规定已经不能很好地适应新时代反兴奋剂工作需要，应予修改完善。

1．《体育法》有关反兴奋剂条款应按学界对于竞技体育内涵的新认知确定其适用范围，将反兴奋剂工作全面推进至包括学校体育、社会体育在内的所有竞技活动领域。现行《体育法》涉及兴奋剂的条文仅两处，分别是竞技体育章第33条第2款的宣示性规定和法律责任章第48条的纪律处罚与行政处分内容。这实际上是把兴奋剂法律治理范围局限在了体育系统举办的体育比赛之上。而在其外，也新生诸多亟待依法规制的情形。如各级各类升学体育考试中，青少年学生为获得理想的体育成绩，不惜铤而走险，滥用兴奋剂现象突出。再如商业性、群众性体育赛事审批取消后，越来越多的企业和社会组织可以相对自由的举办马拉松等体育赛事活动，其对业余运动员滥用兴奋剂行为多采取放任态度，很少自觉开展兴奋剂检测。这些发生在学校体育、社会体育中的兴奋剂违规行为，超越了体育社会团体行业自治权管理范围，现行《体育法》又缺少监管主体、法律后果等规定，面临日益蔓延之势。因此，修改后的《体育法》应扩大调整范围，在总则中明确国务院体育主管部门及其他相关部门依法管理兴奋剂工作的行政职责，并在法律责任一章中，增加规定对兴奋剂违规行为的行政处罚内容，完善兴奋剂治理法律责任体系，弥补监管真空。当然，鉴于兴奋剂滥用危害性以及查处方式、查处难度等方面的不同，在具体处罚力度上，可以在社会体育、学校体育与专业性体育活动、职业性体育活动之间做适当区分，体现过责罚相适应原则。

2．《体育法》应增加有关兴奋剂社会问题的行政执法力度。《世界反兴奋剂条例》以及我国《反兴奋剂条例》《反兴奋剂管理办法》《体育运动中兴奋剂管制通则》等规范性文件从不同层面规定了对运动员及其辅助人员、管理单位以及相关生产、销售主体的兴奋剂检查、监管和检测制度。这些规定对查处运动员身体内是否含有兴奋剂禁用物质具有成效。但受到检查权行使方式和行使范围的限制，反兴奋剂机构、食品药品监督管理部门等对于社会上广泛存在的尚未进入运动员身体内的兴奋剂控制问题则力所不逮。因此，《体育法》修改时应增加有关兴奋剂社会问题的行政执法力度。具体做法是：借鉴《中华人民共和国治安管理处罚法》关于毒品管理的立法经验，将非法买卖、运输、携带、持有兴奋剂，组织、强迫、欺骗、教唆、协助使用兴奋剂等行为定性为妨碍社会管理的治安违法行为，从而将公安机关的行政检查权、行政处罚权导入反兴奋剂领域，以有效落实反兴奋剂“三严”方针。

3．《体育法》涉兴奋剂条款的设计应体现原则性与操作性相结合。现行《体育法》仅有“在体育运动中使用禁用的药物和方法”的抽象描述，而就其具体内容，尚缺少类型化规定。这不利于《体育法》作为体育基本法在反兴奋实践中的有效实施。建议修改《体育法》时，充分吸纳《公约》等国际文件以及国务院《反兴奋剂条例》等下位法中有关兴奋剂违法行为的内容，提炼、归纳出具有可操作性、可指引性的具体类型，典型列举诸如“在运动员体内采集的样品中发现禁用物质或其代谢物、标记物”“无正当理由拒绝或变相拒绝样品采集”“非法生产、销售、进出口禁用物质”等为使用禁用药物和方法的兴奋剂违法行为。另外，考虑到现行《体育法》对兴奋剂违法行为犯罪与刑事责任问题的规定付之阙如。为便于援引衔接刑法相关规定，建议在修改《体育法》时原则性规定：从事兴奋剂违法行为，构成犯罪的，依法追究刑事责任。这里的构成犯罪，并非是要创设独立的兴奋剂犯罪罪名。虽然，近年来国内有关设立新的兴奋剂犯罪罪名呼声日高，但综合考虑国内刑事立法与司法实际，我国毕竟与已经设立独立兴奋剂犯罪罪名的意大利、丹麦、法国等国有别。以上国家刑法“严而不厉”，罪名多但处罚轻缓。我国刑法厉而不严，罪名少但处罚重（王桢,2018）。动辄增加罪名，罚如不当其过，不利人权保障与社会正义。因此，比较可行的办法是在《体育法》中进行原则性规定，同时以司法解释方式将若干既有罪名如危害药品安全犯罪等适用于相对应的具有严重社会危害性的兴奋剂违法行为。

3 修改《体育法》竞技体育部分的基本举措

3.1 坚持统合立法，确保规范协调一致

《体育法》是仅次于《宪法》的调整各类体育社会关系的体育基本法。其中有关竞技体育的条款应通盘筹划，统合立法，整合为内容全面、协调一致，具有统领作用的竞技体育法律规范体系。为此，我们建议修改后《体育法》中的竞技体育法律规范在整体结构上采用“总则—高水平竞技体育—法律责任”的基本架构。在总则部分，统一规定体现竞技体育一般规律、具有普遍适用性的条款，如公平竞争、真实比赛、反兴奋剂规则等。在专门章节，明确规定具有竞技体育特殊性、专门适用性的条款，主要是与高水平竞技运动相关的体育行政管理体制、体育单项协会管理权、专业运动员权利保障等事宜。在法律责任部分，则全面设定违反竞技体育义务性规范和禁止性规范所产生的法律后果，体现《体育法》的刚性和实操性。

3.2 坚持民主立法，广泛吸纳社情民意

竞技体育法律条款的修改，涉及多元主体的利益和意志。既要促进国家和社会公共利益的实现，又要考虑运动员和教练员个体权利的保障；既要维护国家法治的统一，又要尊重体育行业自治权的运行。其实质是各种利益关系的再分配、再协调，是对现有利益格局的突破和新的利益格局的重塑。在类如《体育法》这样的领域法修改过程中，要特别防止两种极端情形：一是“国家权力部门化、部门权力利益化、部门利益法制化”现象（高凛,2013）；二是社会弱势群体的声音难以顺畅表达问题。因此，修法应多方征求竞技体育系统内外人士的意见建议，广泛吸纳社情民意，通过民主商谈、沟通博弈，增进基本共识，寻找最大公约数。我国《立法法》规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与立法活动。”这是新时代民主立法的基本要求。修改《体育法》，应在各个环节贯彻民主立法原则，确保立法为民。

3.3 坚持科学立法，认真研究竞技规律

竞技体育既遵循一般社会活动的共性规则，又具有自身独特的运行机理和与时俱进的特点。修改相关法律条款，应充分理解和尊重这些规律和特点，如高科技时代背景下运动员成材规律、体育训练竞赛一般规律等。这就要求修法时首先要深入运动训练和体育竞赛场景进行实地调研，发现修法要解决的焦点问题和关键环节。习近平总书记曾明确指出:“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题。”其次，要针对现实问题精选修法事项。立法资源总是有限的，以法治方式解决体育发展改革问题也有轻重缓急之别，不可能一蹴而就。修改《体育法》，应根据经济社会发展改革进程、竞技体育时代需要、立法条件成熟状况等要素权衡比较，做出科学优选与合理摒除。最后，还要对选定的立法项目进行充分的前期论证和评估。避免经验立法、工程立法、政绩立法、封闭立法和主观立法的侵扰（关保英, 2007），保障立法质量。

3.4 坚持开放立法，全面接轨国际趋势

经济的全球化发展带动了世界各领域的广泛交流与合作，催生了对全球治理和法律全球化的内在诉求。竞技体育本身就具有浓厚的全球化特点，国际奥委会、国际单项体育协会制定的章程、规则及其价值理念，随着运动项目的全球推广波及世界。在这样的背景下，我们一定站在这样一个时代和历史的高度上，以更加充分的开放心态和国际视野，深入研究当前世界体育法治的发展动态，认真吸收借鉴各国和全球化浪潮中体育法治的创新经验，切实使我们所修改的《体育法》能够适应和协调与国际体育法治发展趋势的关系，融入并体现现代法治的先进理念和丰富成果（于善旭,2011）。当前我国竞技体育，需要在管理体制、运动员培养选拔机制、体育竞赛规制等方面做出符合体育国际化发展态势的变革。修改《体育法》，应体现这一时代要求，放眼域外，接轨国际。

4 结语

竞技体育是当代体育的核心部分，它以比赛为基本形式，具有多种社会功能，与社会有广泛的结合面，从而产生多方面的效益。建设体育强国，全面建成小康社会，需要竞技体育进一步深化改革、加快发展。新时代改革与发展，离不开法治的有力保障。《中华人民共和国体育法》作为全面调整我国体育社会关系的基本法，在依法治体、依法推进竞技体育改革发展中发挥着无以代之的作用。“世易时移，变法宜矣”。全面修改包括竞技体育部分在内的《体育法》，是在体育领域贯彻落实全面深化改革、全面依法治国战略举措的时代强音。“法令行则国治，法令弛则国乱。”一部匠心修改、与时俱进的《体育法》定能成为实现体育善治、再续竞技运动新篇章的国之重器。

陈伯礼,2000.授权立法研究[M].北京:法律出版社.

关保英,2007.科学立法科学性之解读[J].社会科学,(3):75-91.

高凛,2013.论“部门利益法制化”的遏制[J].政法论丛,(2):67-74.

国务院,2014.国务院关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见[EB/ OL]．[2014-10-20]．http://www.gov.cn/zhengce/content/2014-10/20/content_9152.htm.

甘忠荣,2010.信鸽竞翔非竞技体育活动—驳成都市中院信鸽竞翔属竞技体育活动说[EB/OL].[2010-03-31]．http://gb.saigew.com/welcome/article?data_id=1500351535885.

姜世波,2015.《中华人民共和国体育法》的司法适用探究[J].天津体育学院学报,30(3):221-227.

刘贵祥,2016.中国体育反垄断第一案[J].法制与经济,(4):20-22.

刘晓红,2016.改革于法有据法治引领改革[N].文汇报,2016-10-16 (8).

刘作翔,2018.论重大改革于法有据:改革与法治的良性互动——以相关数据和案例为切入点[J].东方法学,(1):14-21.

戚建刚,2003.论公益机构行为的司法审查范围[J].法学,(7):25-33.

任海,2011.“竞技运动”还是“精英运动”?——对我国“竞技运动”概念的质疑[J].南京体育学院学报(社会科学版),25(6):1-6.

任海,张佃波,单涛,等,2018.体育改革的总体思路和顶层设计研究[J].体育学研究,(1):1-12.