张仁杰

（华东师范大学 职业与成人教育研究所，上海，200062）

人口老龄化是当今世界很多国家和地区面对的共同问题。我国于1999年正式迈入老年社会。截至2016年底，我国60岁以上人口已达2.3亿，占总人口的16.7%，预计2020年老年人口将达到2.43亿[1]。应对老龄化的重要手段之一就是开展老年教育。日本在20世纪70年代就进入老龄化社会，这促使其高度重视高龄者的教育问题。值得一提的是，日本政府发布了一系列的政策、法规来保障和促进老年教育的发展，形成其颇具特色的政策法规体系。本文通过梳理中日老年教育政策法规，以期对我国老年教育政策法规制定有所启示和借鉴。

一、日本老年教育政策法规发展历程

从1970年迈入老龄社会之后，日本面对的老龄化形势就很严峻，政府一直把老年教育作为应对老龄社会的重要手段。反映在教育政策方面，从战后到现在，日本政府都非常尊重和保护高龄者的受教育权利，制定了各种政策保障老年教育的进行。从时间上看，日本的老年教育的相关政策、法律的发展经历了以下阶段：

（一）二战后到1965年：福祉视角下的老年教育

二战后，日本老人丧失以前的权威和地位，在家庭和社会中受排斥的现象日渐严重。为了救济弱势老人，帮助高龄体弱者，日本政府制定了一系列针对高龄者的福祉政策，高龄者教育是其福祉政策中重要的一部分。

1951年，中央社会福祉协议会组建“老年俱乐部”，俱乐部是以娱乐、学习、运动、做义工等活动为主要内容的高龄者自主活动组织。1955年，厚生省通过了“社会保障五年规划”，提出了“老年人年金制度”，用来支持老年俱乐部的发展。紧接着出台的《老年俱乐部助成事业纲要》明确规定国家、都道府县和市町村要对老年俱乐部发展提供财政补助，该规定促进了老年俱乐部在全国的快速推广。1963年，日本政府制定了《老人福祉法》，该法保障老年人参与工作的权利，旨在为老年人创造更多的就业机会，并对地方政府在保障老年福祉的权利和职责等方面作出明确规定。在《老人福祉法》指导下，厚生省成立了老年事业专门管理机构——老人福祉课[2]。

（二）1965～1980年：教育视角下的老年教育

1965年后，老年人平均寿命延长，劳动时间减少，使得老年人对教育的需求不断提高。这一时期，文部省作为推动老年教育的主力，发布了一系列政策，这些政策侧重于用教育的手段满足老年人学习需求，帮助他们幸福地生活。

1965年，文部省首次推动老年教育，在各市町村设置“高龄者教室”。高龄者教室以60岁以上的高龄者为对象，开展了一系列讲座，学习的形式和内容都十分多样。1970年，文部省提出“社会教育应对之道”。第二年召开的日本社会教育审议会上通过报告《关于社会结构巨变下社会教育的存在方式》。报告指出：面对人口结构、家庭生活等方面的巨变，今后的社会教育必须从生涯教育的理念出发重新构建，并首次将高龄者的学习定义为社会教育事业的一环。1971～1972年，文部省委托市町村围绕高龄者学习活动的政策方案进行了实证考察，研究了高龄者学习活动的各种形式，提出了对老年教育工作的改进意见，并依照调查的结果从1973年开始在市町村开展“高龄者教室”[3]。1972年，文部省在全国选取了两所高龄者的模范学校，并于1973年制作完成记录电影《改变老年生活——某高龄者的记录》，无偿发送到各国都道府县的教育委员会。1973年，开始为“高龄者教室”提供国库补助。1978年，鼓励各地区推展“高龄者人才活用事业”编列专款预算。

这一时期，日本逐渐用“高龄者”这一称谓来代替“老年人”。老年人有陈旧、无法适应社会巨变的意味，而高龄者则较为中立，这一称谓的转变体现了对高龄者的尊重和教育理念的革新。同时，成立了旨在帮助老年通过就业，实现自身价值的“高龄者事业团”、“银发人才中心”等机构。

（三）1980～1990年：终身教育体系下的老年教育

1980年后，联合国教科文组织大力提倡终身教育。在此影响下，日本政府开始以终身教育的思想来指导教育改革，作为终身教育体系的重要组成部分，老年教育被纳入到整体改革中。

1981年，中央教育审议会咨询报告首次提出“终身教育”的概念，认为终身教育以每个国民度过充实人生为目标。1984年，在临时教育审议会提出的四次咨询报告中，涉及到老年教育的主要内容有：（1）尊重个人尊严和个性；（2）因生活方式的变化，要求考虑闲暇生活、文化、体育、职业能力开发、继续教育等多种多样的学习和教育；（3）日本已步入长寿化社会；（4）吸纳联合国教科文组织“学习权宣言的理念”[4]。

1988年，文部省废“社会教育局”，改设“终身教育局”，增设“终身学习振兴课”。1989年创办了“长寿学园”，定位为培养社区的领导者，课程和教学的质量和水平大大提升。此外，在学园中还实行了学分互认制度。1990年，日本颁布了《终身学习振兴法》，标志着“终身学习”成为日本政府的一项基本国策。其中涉及到老年教育的内容有：在国家层面设置“长寿社会开发中心”；促进高等教育机构的开放；建设光明长寿社会的推进机构等。

（四）1990年至今：《高龄社会对策大纲》指导下的老年教育

90年代后，日本进入“超老龄化社会”。1995年，政府通过了《高龄社会对策基本法》，该法作为日本高龄社会政策措施的法律基础，意义深远。1996年制定颁布《高龄社会对策大纲》，每五年修订一次。在2012年大纲中提出重新认识“高龄者”，“高龄者”有根据自己意愿发挥自己能力的权力和要求。在此之前，“高龄者”往往被认为是需要帮助的人。大纲还提出了促进高龄者参与社会活动、促进老年人与青年一代的交流、推动学校在内的教育机构以及民间组织等社会团体之间的合作等。2000年，日本政府重新制定《今后五年的高龄者保健福利政策方向》，又称“黄金计划21”，主要内容包括：重建高龄者形象；建设维护高龄者尊严的社会；构建互助的地区社会；对高龄者自立行为提供资助等。

进入21世纪，以“融合时代”为背景，日本文部省提倡学校教育与社会教育互相融合，开展学校与社会密切合作，共同实施教育学习活动。“学校开放”逐渐成为老年教育的重要形式[5]。

二、中国老年教育政策法规发展历程

我国老年教育起步较晚，正规老年教育开始的标志是于济南创办的老年大学。改革开放以来，老年教育蓬勃发展，政策法规发展大致分为三个时期：

（一）1994～2000年：萌芽阶段

改革开放以后，政治经济逐渐恢复秩序，人们开始关注老龄化问题。1982年在维也纳召开了世界老龄问题大会。国务院批准同意成立“老龄问题世界大会中国委员会”并派代表出席本次会议，这标志着老龄工作开始纳入党和国家的议事日程。同时，终身教育思潮的涌入，也引发了学界的讨论和政府的关注。

表1 1993～2000年主要政策文本

表1统计了1994～2000年间，主要涉及老年教育的相关政策。除一部法律外，其余大部分为意见、决定，纲要。可以看到这一时期还没有出台专门的老年教育政策文件，相关政策规定散落在老龄工作的文件中。这些文件仅提到了老年教育，或做了简单概述，没有对老年教育的具体形式、内容、机制等做出明确规定[6]。

（二）2001～2010年：发展阶段

迈入新世纪后，我国人民生活水平大大提高。老年人平均年龄延长，空闲时间增多。这些都对老年教育提出了巨大的挑战。这一时期，老年教育政策法规处于蓬勃发展的阶段。

表2 2001～2010年主要政策文本

通过表2的统计，我们可以看到，老年教育工作已作为国家中长期发展的重点工作。政策内容上更加注重长期发展和规划，政策制定参与的部门越来越多，政策制定部门的级别也开始上升至中共中央、国务院，充分显示老年教育工作日益受到决策部门的重视。

（三）2011年至今：系统化阶段

表3 2011年至今主要政策文本

十三五规划之初的2016年，国务院办公厅发布《老年教育发展规划（2016-2020年）》（以下简称《规划》）。这是国家第一次专门就老年教育事业制定的详细发展规划，《规划》提出了五大主要任务和五项重点推进计划。其内容更加细化，有利于老年教育工作的开展。同时，政策也更加重视农村老年人的学习活动，《规划》明确指出老年教育的增量重点应放在基层和农村。在2019年印发的《教育现代化2035》中，把构建服务全民的终身学习体系作为教育现代化的十大战略任务之一，城乡社区老年教育上升到战略高度。2011年之后，相关政策更加完善，日趋系统化（表3）。

三、中日老年教育政策法规发展的比较

（一）从政策制定主体上看

日本的老年教育主要由厚生劳动省和文部科学省两大中央机关推进展开。其中厚生劳动省是负责医疗卫生和社会保障的主要部门，而文部科学省则负责统筹日本国内教育、科学技术、学术、文化及体育等事务。纵观日本高龄者教育的相关政策我们可以看到，两个部门各有侧重，相互配合，共同保障了高龄者学习、社会参与的权利，推动了高龄者教育的发展。二战后到60年代，厚生省是政策制定的主要部门，出台的政策侧重老年人生存权利的保障，带有很强的福祉色彩。60年代以后，文部省开始从教育视角来关注和解决高龄者问题，逐步把高龄者教育纳入终身教育体系中。此后，在《高龄社会对策基本法》、《高龄者社会对策大纲》的指导下，两部门逐渐形成了交叉相融的政策体系，厚生劳动省主要针对高龄者的就业、健康、福利、养护等方面，保障高龄者享有发展的权利和空间。文部省主要从教育供给的方面，为高龄者提供丰富多样的课程、讲座等，推动学校教育、社会教育的融合，公共场所的开放。

在我国，老年教育政策相关发布机关主要有中共中央、国务院、全国老龄委、教育部、民政部、文化部，以及多部门联合发文等。中共中央、国务院主要从国家层面对老龄事业进行宏观上部署；全国老龄工作委员会主要负责老龄工作相关部门的协调与沟通；教育部、民政部、文化部等分别从教育、社会保障、文化发展等方面保障和推动老年教育。可以看到，从宏观战略到具体规划，层级分明，对老年教育的发展起到了很大的推进作用。但是，由于规定部门较多，缺乏统一规范的顶层设计，相关资源也很难整合，一定程度上造成了部门职责不清、资源浪费的现象。如1999年教育部门发布的相关政策制度中强调社区老年教育的目标是为了提高人的素质。而同年，老龄委发布的政策中确定由文化部全面负责老年非学历教育，指导各级各类老年大学工作，目标定位于丰富老年人的文化生活[7]。

（二）从价值理念上看

日本的老年教育相关政策背后体现了福利权利、社会参与、自我完善等价值理念。福利权利理论认为老年人受教育的权利是老年人重要的人权之一，开展各种老年教育活动是保障老年人人权、受教育权的重要手段和渠道。日本逐步把发展老年教育作为一项社会福利，纳入社会发展战略中[8]。“老年俱乐部”、《老人福祉法》等政策均体现了福利权利的价值理念。社会参与理论认为，高龄者通过参与社会活动，可以丰富与社会和他人之间的关系，发现新的生活方式[9]。通过社会参与，老年人可以实现过去没有条件和机会发展的兴趣爱好，也可以发现过去未发现的“潜在能力”[10]。“银发人才中心”、“高龄者事业团”等政策充分开发了老年人力资源，更多老年人参与到社会发展的进程中，不仅使自身获得满足感，也为社会做出了积极的贡献。自我完善理论认为个体在认识自我、愉悦自我的基础上，可以规划自我完善的目标，主动调节自身行为，积极改善自己的生理、心理和社会状况，使自我得以全面发展。“老年教育的主要目的之一是帮助老年人达到自我完善。教育能使老年人了解自身的健康状况，提高自我保健的能力，保持健康乐观的心理状态，加强对社会的了解，提高对社会的适应能力。”[11]“黄金计划21”鼓励高龄者自立，以提高生命意义和价值，充分体现了自我完善的价值理念。

我国的老年教育政策，更加重视“以人为本”、“教育公平”的价值取向。以人为本强调受教育者应当处于主体地位，教育应促进人的不断生成和和谐发展[12]。表现在文本上首先是充分认可老年群体的主体地位和价值，强调老年人是“国家和社会的宝贵财富”。其次，以人为本还体现为尊重老年人自身需求。《文化部关于加强老年文化工作的意见》提出“开展老年人文化活动，应从老年人的需要和愿望出发。”以老年群体需求为中心，改变国家主义、精英主义的价值观，真正关心老年人的生活和幸福[13]。教育公平着重体现为重视缩小城乡差距、区域差距、重点关注弱势群体。《规划》提出让不同年龄、文化程度、收入水平、健康状况的老年人均有接受教育的机会。中西部和农村老年教育发展被列为老年教育工作的重点任务，公共财政加大向经济欠发达地区老龄事业的投入等都体现了公平的价值理念。

（三）从政策内容上看

日本的老年教育相关政策规定比较具体，可操作性强。如《老年俱乐部助成事业纲要》中就明确规定国家、都道府县、市町村各补助1/3来支持老年俱乐部的发展；1996《高龄社会对策大纲》中明确规定了国家、地方、社会组织、家庭、个人等在应对高龄社会需承担的不同责任。政策贯彻以老年学习者为中心的原则，符合老年人身心规律和老年教育理念，体现了政策的科学性[14]。老年教育不应该仅仅局限在健康、娱乐等方面，对老年人参与社会、职业发展等方面也应有所推动。1994修订的《高龄者雇佣安全法》主张改善高龄者的就业环境，对已退休的高龄者开展再就业的技能与训练。目前，在各类政策的推动下，从正规机构到非正式的学习中心，日本形成了“四位一体”的老年教育模式[15]。在日本，老年人可以享受到多种形式的学习方式、丰富多元的学习内容和开放便捷的学习场所。

我国近年来颁布的老年教育政策越来越具体，从宏观走向微观，为政策落地指明了方向。在看到进步的同时，我们仍然可以发现，大部分规定没有具体的标准和细则。如关于老年教育经费的规定“政府、市场、社会组织和学习者多主体分担和筹措”，而各主体所承担的责任和义务、经费比例、相应的激励机制并没有提到，导致在政策落实时出现困难。因此，在政策专门化、细化程度上，我国仍有较大改善空间。在老年教育的形式上，主要通过授课、讲座等形式进行，学习内容主要集中在养生保健、娱乐休闲等方面，高层次教育和职业培训等内容鲜有涉及。老年教育形式、内容单一的主要原因是对老年群体、老年教育的认识不够科学。老年人属于特殊的成人，老年教育应是正规、非正规与非正式形式的结合，内容应该尊重老年人已有的经验和丰富的需求。

四、日本老年教育政策法规发展对我国的启示

（一）加快老年教育政策法规建设，促进规范发展

法律具有规范性和强制性，老年教育发展需要法律保驾护航。目前，我国出台的老年人法律只有一部《老年人权益保障法》，该法涉及老年人养老、医疗、住房、教育、权益等方面，远远不能满足老年教育蓬勃发展的形势。为此，我们应该完善政策法规体系，加快《老年教育法》或《终身教育法》的立法进程。在该法中，应对老年教育的目的和任务以及政府各部门、社会组织、老年人等相关主体的权利和义务作出明确规定。以此法为依据，各部门制定相关实施政策和保障政策，通过构建完善的老年教育政策体系，共同推进老年教育规范有序发展。

（二）加强政策法规理论研究，变革价值理念

老年教育政策涉及到社会发展的各方面。在政策制定中，如何扎根于我国的实际，建立一套中国特色的老年教育政策体系，需要详尽扎实的理论研究。加强相关理论研究，才能为制定具体政策提供科学依据。同时，我国老年人社会参与度还不高，我们要借鉴日本相关政策中体现的社会参与、自我完善等内容规定，重视开展老年人社会融入工作，为他们创造良好的参与社会的政策环境，使他们感受到参与社会的重要性和必要性。其次，要通过政策的引领和保障，提升老年人对自我的认识，加强自我认同感[16]。如通过老年学习共同体的建设，拓展人际圈，在与同伴的交流和合作中认识自己、重获自信，让学习成为真正意义上的“自己的学习”。

（三）制定具体政策法规，加强操作性和科学性

老年教育的政策既应有明确方向的总政策规划，也应有专门针对某一方面指定的具体政策[17]。如老年教育的经费机制、教师的聘任与专业化、社会机构和组织的管理等。在宏观法律和政策的方向性指引下，配合具体政策，加强了操作性，为政策实施扫清了障碍。在政策的科学性上，应“回归丰富的老年生活世界，走进缤纷的老年精神家园”[18]。创新老年教育形式，为老年人提供多种形式的教育活动。相关政策要支持发挥图书馆、博物馆、学校等场所的作用，扩大场所开放力度。在教育内容上，不仅要关注文化休闲、养生保健等，也要根据不同群体的需要，开设针对性的教育内容，如适应退休生活的教育、促进社会参与的教育、死亡和生命教育等，这些都可以通过政府的政策指引和支持达到。