闫夏

摘 要：发展农村基层民主，实现农民当家做主的民主权利，是整个中国特色民主政治建设的重大问题。从党的十一届三中全会到1987年党的十三大期间，中国共产党通过确立农村自治组织地位、将权力下放调动农民积极性、让农民在实践中提高民主能力等渠道，逐步探索出以村民自治为核心的农村基层民主。

关键词：农村;基层民主;民主建设

中图分类号：D63   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2019）04-0035-03

发展农村基层民主，实现农民当家做主的民主权利，是整个中国特色民主政治建设的重大问题。改革开放以来，农村基层民主政治建设在党的带领下取得了令人瞩目的成就。农村基层民主体现了我国人民直接当家做主的基本权利，是中国特色社会主义制度下的民主制度和广泛实践。1978年至1987年间我党对农村基层民主建设的探索奠定了扎实的思想动力、组织保障和制度基础。

一、村民自治制度的创设

村民自治是农村基层民主建设的主要方式。村民自治是广大农民直接行使民主权利，依法办理自己的事情，实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本制度。民主选举、民主决策、民主管理和民主监督是村民自治的主要内容。从党的十一届三中全会到1987年党的十三大期间，中国共产党在吸取历史教训和总结群众创造性实践的基础上，创立了村民自治制度，由此开始了关于农村基层民主建设思想的理论探索。

（一）村民自治组织的萌芽

改革开放后，随着农村经济体制的改革，在政治和社会领域也相应地出现了变化。延续多年的人民公社“政社合一”的管理体制被废除，这一方面有助于解除对农业生产力发展的束缚，另一方面，农村的公共事务由谁管理、怎样管理也成为一个迫切需要解决的问题摆在人们面前。尤其是在一些落后的地区，偷盗赌博等现象屡见不鲜。面对这种局面，在广西宜山（现宜州区）、罗城一带的村民自发地组织起来，摸索出一种适应家庭生产的新组织，这样，中国第一个村民委员会悄然诞生。

当时的合寨村原为合寨生产大队，有11个自然村，41个生产大队，如此大的规模，再加上地处三县交界之初，管理自然成了大问题。随着“分田到户”的兴起，打破了原有的利益格局，迅速弱化了人民公社原有的组织力和凝聚力，新的秩序难以建立，一时间造成社会动荡不安。而且，20世纪六七十年代以后，大多基层干部为避免再遭批判，干脆放任不管。因此，获得自由的农民自发组织起来，积极寻求出路，摆脱困境。最早组织起来的是果地和果作这两个自然村。由八个生产队组成的果地村，由群众推选出治安带头人，随后又通过召开全村户主会议选出治安带头人，并在1980年1月20日的全村会议上，订立了村规民约。相比之下，果作村的做法规范了许多。果作村成立了一个新的组织——村民委，由正、副队长，会计，出纳等6人组成。由群众无记名方式选举产生，并在1980年7月14日召开全村大会，通过了村规民约和封山公约。这些村民自我管理的章程，使村内秩序很快好轉。而且村民委（后更名为村委会）还为大家办了不少实事，例如造林筑路，兴修水利，解决照明用电等。

这种自发的组织得到了中央，尤其是主持政法工作的彭真的重视，在他的指导下，全国人大常委会和民政部分别进行调查研究。民政部专门到村委会的发源地广西合寨村进行调研并提交了报告。中央总结推广，在许多地方建立村委会试点。1981年，中共十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》中提出，要“在基层政权和基层社会生活中逐步实现人民的直接民主，特别要着重努力发展各城乡企业中劳动群众对于企业事务的民主管理。”[1]村民自治这一伟大的尝试，以及在实践中建立起来的民主规则，对我国基层民主的建设意义深远。

（二）村民自治组织的宪法依据

在党中央的推动下，1982年通过的《中华人民共和国宪法》（史称“八二宪法”）。“对基层民主建设提供了明确的宪法依据。在农村基层民主建设方面，“八二宪法”规定要改变农村政社合一体制，设立乡政权，明确了村民委员会的基层群众性自治组织的地位和作用。村民委员会在宪法中的确定大大提升了其法律地位，对于农村基层民主的发展起了重要作用。

“八二宪法”中明确规定，“居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。”[1]“居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维持社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。”[1]这些规定确认了村民委员会的地位和任务，使群众自治组织得以合法化，从而形成了村民自治制度。

通过根本大法的形势科学总结村民自治制度，确认村民委员会的地位，保障村民基本权利，是党中央审时度势，推进农村基层民主建设的重要步骤。这样农村基层政权体制发生重大变化，为以后农村基层民主建设提供了必要的组织载体。

（三）村民自治的试点和推行

为了推进以村民自治为核心的农村基层民主的发展，党和政府相继出台了一系列的法规和文件。1983年10月，中共中央发出《关于实行政社分开、建立乡政府的通知》对村委会如何建立、开展，以及工作的范围、职能职责的具体的要求，表明党开始逐步探索适合中国国情，适应农村市场经济社会发展需求的农村基层民主之路。

1986年，中共中央、国务院发布《关于一九八六年农村工作的部署》对进一步推进农村基层民主做出部署，规定了“乡政”的职责范围，明确把政社分开，以符合市场经济的要求。1986年9月，中共中央、国务院发布《关于加强农村基层政权建设工作的通知》，针对部分村委会组织中存在的涣散、不健全，无人负责的现象，提出要进行思想整顿和组织整顿。通知还首次对群众自治组织进行了包括自我教育、自我管理、自我建设、自我服务的“四个自我”概括。总的来讲，这一阶段的理论和实践成果对以后农村基层民主的建设起到了奠基的作用。到1986年底，全国建立村委会866 130个[2]。

二、农村基层民主建设中的关键环节

1978年到1987年间，中国共产党对于如何实现以村民自治为核心的农村基层民主进行了初步探索，其主要思想体现在党要指导农民在实践中提高民主能力、要通过权力下放调动农民积极性等方面。

（一）提升村民民主能力，以村民自治为路径

在党和国家出台村民自治制度的过程中，彭真是关键人物。他是最早发现群众自治这一创举价值的高层领导人。他主持制定了《村民委员会组织法》，大力倡导村民自治，堪称我国农村基层民主制度的首倡者、开拓者和奠基者。

社会主义民主的本质是人民当家做主，农村基层民主的基本内涵就是农民在自己生活的农村当家做主。对于如何实现人民当家做主，彭真提出了自己的看法。1987年11月，第六届全国人大常委会第二十三次会议对《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》进行了审议。彭真明确指出：“十亿人民如何行使民主权利，当家做主，这是一个很大的根本的问题。”[3]他认为最基本的是两个方面：一方面，十亿人民通过他们选举出的代表组成全国人大和地方各级人大，行使管理国家的权利。另一方面，要在基层实行群众自治，由群众自己直接行使民主权利，群众的事情由群众自己依法去办。

针对怀疑群众民主能力的观点，彭真进行了有力地反驳。他说：群众的议政能力，这也要通过实践来锻炼、提高[4]。他认为，农民的议政能力要在实践中循序渐进地取得进步。而对于农村基层民主实践的重要性，他指出，把村民委员会办好，等于办好八亿农民的民主训练班。使之养成民主的习惯，这是发展社会主义民主的一项重要的基础工作。这种相信群众的民主能力，让群众在民主实践中不断提高民主水平的思想，成为以后党关于基层民主建设一以贯之的指导思想，极大地推动了农村基层民主的进程。

（二）激发农民活力，以权力下放为根本依托

改革开放之初，基于缺乏民主导致国家政治和社会生活缺乏活力、人民没有积极性的弊病，党中央突出强调要通过发展民主下放权力、调动基层群众的积极性。在农村基层民主建设上也是如此。1978年12月13日，邓小平在中央工作会议闭幕会上的讲话中指出：“不但应该使每个车间主任、生产队长对生产负责任、想办法，而且一定要使每个工人农民都对生产负责任、想办法。”[5]

针对一些干部在工作中出现官僚主义，造成权责不明、个人凌驾于组织之上，挫伤人民的积极性等一些问题，1980年8月，邓小平在中共中央政治局扩大会议上讲道：“要有群众监督制度，让群众和党员监督干部，特别是领导干部。”[5]他指出，对这些弊端进行有计划、有步骤而又坚决彻底的改革，是我们取得人民信任的前提。1986年9月，邓小平在《关于政治体制改革问题》中谈道，“政治体制改革的目的是调动群众的积极性，提高效率，克服官僚主义。”[6]“领导层有活力，克服了官僚主义，提高了效率，调动了基层和人民的积极性，四个现代化才真正有希望。”[6]这里首次提出权力下放，让群众监督干部的制度，杜绝在实际工作中走过场的形式主义，对农村基层民主的发展起了重要作用。

1987年6月12日，邓小平会见南斯拉夫共产主义者联盟中央主席团委员科罗舍茨时谈道：“我们农村改革之所以见效，就是因为给农民更多的自主权，调动了农民的积极性，”[6]“调动积极性，权力下放是最主要的内容。”[6]1987年8月29日，邓小平会见意大利共产党领导人约蒂和赞盖里时谈道：“把权力下放给基层人民，在农村就是下放给农民，这就是最大的民主。”[6]党的十三大报告也强调：“现阶段社会主义民主政治的建设，要着眼于实效，着眼于调动基层和群众的积极性。”[7]调动农民积极性，激发农民参与政治的热情，这样有利于增强农民群众的主人翁意识，激发农民首创精神，推进农民基层民主建设有序发展。

三、农村基层民主建设的历史成就与现实展望

十一届三中全会之后，在农村基层民主建设的过程中，农民的主人翁意识被唤醒，农民参与政治的热情空前高漲，农村基层民主建设有了一个良好的开局。与改革开放前相比，这一阶段农村基层民主建设有了很大的进步和发展，回看这一阶段农村基层民主建设的发展历程，为我们提供了宝贵的经验。

（一）理论、实践跨步向前的历史回响

从党的十一届三中全会到1987年党的十三大期间，中国共产党从农村实践中吸取经验和教训，在农村基层民主建设方面取得了卓越成就。

第一，农村基层民主在实践中得到了理论创新。中华人民共和国成立初期，以村级政权为基层组织的农村政权的建立，带有比较浓重的依靠大规模的政治运动、以政治动员的方式开展工作的特定时代烙印，农民的民主意识还很淡薄。随着改革开放的推进，在原有的利益格局被打破，新的秩序还没有建立的情况下，农民自发摸索出的村民自治组织已逐渐成为我国进行政治体制改革的一个重要经验来源和理论依据。

第二，农民在实践中提高了民主能力。1958年后，“政社合一”的人民公社制度的建立，强化了党的自上而下的领导。同时，20世纪六七十年代，以阶级斗争为纲的主张，不仅违背了社会主义民主的真正本意，而且忽视民主的制度化和法律化建设。而村民自治制度的实行，其重要价值就在于尊重农民的主体地位，调动农民积极性，使农民意愿有了一个得以表达的平台，农民真正享受到了人民当家做主的权利，有序推进农村基层民主建设的发展。

第三，农村基层民主建设逐渐与经济和社会环境相适应。中华人民共和国成立初期，随着高度集中的计划经济体制的逐步建立，严重制约着农村基层民主的发展。尤其在20世纪六七十年代，在国家的民主政治建设遭到破坏的情况下，农村基层民主建设也陷入危机之中。十一届三中全会之后，中国共产党对农村经济体制进行了改革，与之相适应，政治体制改革也悄然兴起，可以说，村民自治的兴起是对农村实行家庭联产承包责任制的回应，广大农民充分享有民主权利，运用法律法规共同参与管理本村的事务，既提高了自身的民主素养，同时对缓解当时农村的社会矛盾和保持农村经济高速稳定增长也起到了重要作用。

（二）基层民主建设多元互动的历史启示

这一阶段的实践积累了具有中国特色的农村基层民主建设的经验，回顾这段历史，我们会发现这一时期农村基层民主建设的探索具有开拓性的意义，为我们留下了宝贵的财富。

首先，吸纳精英充实农村基层党组织。十一届三中全会之后，农村基层民主的悄然发展，改变了过去农村“一言堂”的局面，涌现出一批农村精英参与村务管理，为农村基层党组织注入了新的血液，使农村基层党组织有了长足发展。而且，党的十三大之后，党中央领导集体秉承了这个做法，农村基层党组织既发挥了连接政府与群众的纽带作用，又起到了群众监督政府的延伸作用，使农村基层民主建设有了重要的组织保障。

其次，推进农村基层人民民主与党内民主双向推进。改革开放后，村民自治发展的动力是由于农村经济秩序的重建，引发村民对自己的切身利益的关注。这种人民民主的发展也带动了农村基层党组织的发展，例如，1990年代湖北省随州市的“两推一选”制度和山西省河曲县的“两票制”都是为解决村务混乱，村干群关系紧张和村民上访增多等问题而产生的。可以说，人民民主的發展，改变了过去村支部书记由党员选举或由上级党委任命产生的缺乏民意的局面，将公平竞争机制纳入了党内基层民主，激发了党内民主的活力。

再次，农村基层民主建设的硬功夫——法治建设。改革开放之初，党和国家领导人就充分认识到法治对农村基层民主建设的保障作用，以根本大法的形式确立其地位。而在实践中一些群众法制观念的淡薄，对民主的认识不够，而且法制的不健全导致对一些领导缺乏监督，这都严重影响了社会主义民主的建设，为此中国共产党充分认识到法制建设是推进农村基层民主建设实现长效发展的重要条件。同时，党中央还逐步认识到仅仅加强制度建设是不够的，还要进行法制宣传，提高干部和群众的法制观念和民主意识。彭真指出，“一个社会主义国家，实行社会主义民主，如果群众不掌握法律，不能严肃依法办事，不能监督法律的实施，怎么也不行。”[7]

改革开放后，以村民自治为核心的农村基层民主建设的实践，使我们不难看出，农村基层民主的发展已经具备了一定的组织基础和制度保障。随着经济社会的继续发展，中国特色民主政治建设更是中国现代化建设的重要组成部分，尤其在当前全国人民都在为实现中华民族伟大复兴的“中国梦”而努力奋斗的时候，推进农村基层民主建设的发展，不仅是建设社会主义新农村的内在要求，更是实现社会主义现代化的必然追求。新世纪新阶段，广大人民群众的民主意识不断增强，参与政治的热情日益高涨，农村基层民主建设中会不断出现一些新问题新情况。这种情况下，我们更应该在尊重农民群众主体地位和创造精神的同时，加强和改善党的领导，进行科学规划和引导，使农村基层民主建设取得更大的成就。

参考文献：

[1]中共中央文献研究室.十二大以来重要文献选编（上）[M].北京：人民出版社，1986：841，243，246.

[2]曾峻，梅丽红.中国共产党与当代中国民主：历史与经验[M].上海：上海人民出版社，2004：146.

[3]中共中央文献编辑委员会.彭真文选[M].北京：人民出版社，1991：607—608.

[4]白益华.彭真与村民委员会组织法的制定[J].百年潮，2006（1）.

[5]邓小平文选：第2卷[M].北京：人民出版社，1983：146，333.

[6]邓小平文选：第3卷[M].北京：人民出版社，1993：177，180，

242，242，252.

[7]中共中央文献研究室.十三大以来重要文献选编（上）[M].北京：人民出版社，1991：44，73.