周昱衡

近年来，村镇银行发展迅速，已成为农村金融的一支重要力量。据银保监会统计，截至2018年6月末，全国共组建村镇银行1605家，县市覆盖率67%，覆盖了415个国定贫困县和连片特困地区县。与此同时，村镇银行逐步发展壮大的过程中也暴露出诸多问题，一些村镇银行逐渐偏离其创设初衷，将来之不易的信贷资源抽离农村，输送至城市工商业甚至房地产等明令禁止领域，不仅削弱了其服务农村的能力，还极大地增加了其运行风险，甚至存在诱发区域性金融风险的可能。2018年，银保监会对村镇银行开出多张罚单，案由包括信贷资金违规流入股市和楼市、贷款三查严重不尽职、办理无真实贸易背景银行承兑汇票业务，等等。为此，本文首先对村镇银行的定位进行了探讨，在此基础上分析了村镇银行偏离定位的表现、影响及成因，并从村镇银行自身与外部环境出发，剖析了村镇银行定位困局，结合各方的实践经验，探讨了村镇银行定位困局的破解之道。

村镇银行应如何定位

支农支小是村镇银行的本源初心

从村镇银行的设立背景来看，村镇银行创设之初，国有大行正处在股份制改革之中，逐渐减少对农村网点的布局。股份制银行并未将农村地区作为重心，为迅速占领市场，将其资源向城市工商业倾斜，从成本与收益的角度看，也缺乏深耕农村金融市场的动力。农信社是农村金融的一支重要力量，但由于自身治理机制不完善，需要通过改革解决其规范性问题。农村金融供给缺失和规范性不足制约着农村经济的发展。因此，在着手对农信社进行改革的同时，还需要通过新型农村金融机构增加农村金融供给。在此背景下，村镇银行应运而生。可以说，自诞生之初，村镇银行便定位于增加广大金融支持薄弱农村地区的金融供给。

支农支小是村镇银行健康发展的必然选择

自2018年以来，村镇银行改革的步伐加速。2018年1月13日，为进一步解决中西部金融服务薄弱地区银行业金融机构网点覆盖率低、金融供给不足问题，银监会印发了《中国银监会关于开展投资管理型村镇银行和“多县一行”制村镇银行试点工作的通知》，引导更多金融资源配置到农村地区。9月，银保监会同意河北、山西、内蒙古、黑龙江等省份开展首批“多县一行”制村镇银行试点。综合来看，改革的目的是确保村镇银行以商业可持续方式坚守支农支小的定位。

随着农村改革的逐步深入，村镇银行支农支小和商业可持续性两个目标完全能够实现统一。2018年9月26日，中共中央、国务院印发了《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》，从夯实农业生产能力基础、加快农业转型升级、建立现代农业经营体系、推动农村产业深度融合等角度对乡村振兴进行了具体布局。乡村振兴离不开金融的支持，规划同样对金融支持乡村振兴进行了部署，提出健全适合农业农村特点的农村金融体系，更好满足乡村振兴多样化金融需求，继续通过奖励、补贴、税收优惠等政策工具支持三农金融服务。未来，随着农村改革的逐步深入，根植于农村大地，村镇银行大有可为。因此，支农支小不僅是村镇银行的本源，也是村镇银行健康发展的必由之路。

村镇银行的定位困局及成因剖析

村镇银行的定位困局

尽管支农支小是村镇银行设立的本源初心，且通过一系列改革为其商业可持续性创造了环境，但近年来，随着经济下行、金融业竞争日益激烈、利率市场化逐步加深，一些村镇银行偏离了支农支小的道路，渐行渐远。

从贷款投向上看，一些村镇银行在支农支小的定位上出现偏移。满足农村经济发展的融资需求是村镇银行发放贷款的首要目标，但一些村镇银行脱离支农支小的本心，将资金抽离农村;还有一些村镇银行企图“抄近路”，将资金挪用至房地产等限制、禁止领域，不仅无助于解决三农、小微融资问题，还大大增加了运行风险，甚至存在诱发区域性金融风险的可能性。

从地域分布上看，一些主发起行将村镇银行视作机构扩张的手段，倾向于东部地区，而对于西部金融资源更加缺乏的地区有所忽视，广大西部地区仍然存在诸多金融服务空白点，亟待填补。

村镇银行定位困局的成因探析

其一，缺乏适应农村金融特点的产品体系和服务模式。近年来，不同地区纷纷立足自身禀赋和优势，探索出了形态各异的特色化发展路径，形成了各具特色的农业产业集群，如特色农产品、少数民族特色村寨、特色景观旅游等，朝着“一乡一业、一村一品”的发展格局迈进。与此同时，随着乡村产业发展步伐的逐步加快，涌现了一大批农业产融结合的新形态，如农业科技园区、农产品加工园等。村镇银行所服务的群体其需求日益多样化，不同地区、不同类型、不同生产环节的客户有着不同的金融需求。一些村镇银行的产品和服务创新速度跟不上农村发展的步伐，缺乏服务三农群体的手段和能力，这是其偏离支农支小定位的重要原因。

其二，风险控制能力不足。从村镇银行的服务对象来看，村镇银行服务于三农、小微等长尾客群。相较于资金雄厚、实力强大的大型企业，小微企业普遍规模较小、主体抗风险能力弱;农民一般缺少有效抵押物，一旦出现经营困难，可能无力偿还银行债务，增加村镇银行运行的风险。与此同时，相较于大型银行，村镇银行体量偏小，抵御风险的能力较差，加之一些村镇银行发展时间不长，风控技术和风控制度不健全，缺乏有效防控风险的经验。防控风险的能力决定了村镇银行服务的下沉程度，由于缺乏与服务群体的风险相匹配的风控模式和风控能力，一些村镇银行虽有心服务三农小微，却不具备相应的能力，只能绕道而行。

其三，缺乏有效的公司治理机制与管理模式。公司治理是村镇银行固本强基的关键一环。如何通过有效的制度安排，既确保村镇银行支农支小的战略定位，又赋予村镇银行足够的独立性，以及如何完善公司治理架构，解决村镇银行运行过程中的激励问题和委托代理问题，是村镇银行完善公司治理亟待解决的问题。在实践中，部分村镇银行一行三会设置流于形式，主发起行一股独大，对其日常经营过度干预，极大地降低了村镇银行运营的灵活性，难以建立适应农村金融特点和需求的产品服务模式和风控体系，只好走上脱离农村的道路。此外，由于内部控制不健全、信息披露不完善，一些股东通过关联持股等方式增加持股比例，极易引发道德风险。2018年以来，一些村镇银行对贸易背景的真实性审查不力，办理了部分无真实贸易背景的票据业务，还有一些村镇银行信贷资金违规流入股市和楼市，脱实向虚。究其原因，公司治理的缺席难辞其咎。

村镇银行坚守支农支小定位须练好三项内功

因地制宜创新产品服务模式。适合农村发展需求的产品和服务是村镇银行服务三农、小微的重要抓手，村镇银行应因地制宜创新产品和服务。一是丰富产品体系，根据所在地区的资源禀赋、生产模式和地域特点，进行针对性产品创新，因地制宜开发土地承包经营权贷款、宅基地使用权贷款等贷款产品。二是加快金融产品担保方式创新。农民普遍缺乏合格抵押物，如何通过担保方式创新破解农村担保抵押瓶颈，是破解三农融资难问题的关键。三是疏通农村金融支付结算渠道，解决农村金融服务最后一公里问题。借助网上银行、手机银行、二维码支付等手段，将金融服务送达农户身边。

防患未然把好风险防控闸门。首先，应加强对贷款全生命周期的风险管理。对贷款人资信状况、经营情况、申请贷款用途进行详尽审查，按规定履行审批手续，防止贷款违规发放，同时强化贷后管理，确保贷款不被挪作他用。其次，积极探索金融科技，结合发起行的科技基础，根据农村金融的特点进行改造，运用大数据等手段为风险防控赋能。最后，加强风险制度与文化建设，定期开展风险防范教育，增强员工合规意识。

固本强基完善公司治理结构。其一，完善顶层设计，一方面确保发起行对村镇银行发展战略方向的把控，另一方面使村镇银行与主发起行在业务、系统和人员上相对隔离，保障其日常经营决策的独立性。其二，加强村镇银行股权管理。2018年1月5日，银监会出台了《商业银行股权管理办法》，4月下旬，银保监会召开中小银行及保险公司公司治理培训座谈会，进一步强调加强中小银行股权管理。为此，村镇银行应按照监管要求，加强股权关系披露的透明性和规范性，加大对股东资质、关联交易的排查力度，确保村镇银行的资源真正投向亟待金融支持的农村薄弱环节，而非违规向关联企业输血。

多方联动助力村镇银行回归本源

從财政支持层面看，应加强对三农、小微群体的配套支持力度;在一些欠发达地区，可以采取税收减免或财政补贴的方式，为村镇银行的商业可持续性创造环境;完善担保体系，降低村镇银行支农支小的成本。以赣州市“小微信贷通”为例，市财政与县（市）财政按1∶1比例安排一定数额的资金，作为县（市）域范围内小微企业贷款风险保证金。财政以保证金为限承担有限责任，贷款企业无需提供抵押和担保。合作银行按不低于财政保证金8倍放大贷款额度向县（市）域范围内小微企业提供贷款。5年来，通过“小微信贷通”，赣州银座村镇银行发放20.36亿元，惠及的小微企业达千余户。

从监管层面看，应加强对村镇银行信贷资金流入违规领域的监管力度，加大对违法违规行为的监管力度;引导和鼓励村镇银行根据地域特点，探索个性化、本地化的产品和服务模式;拓宽村镇银行支农支小的资金来源，引导更多的资源向三农和小微群体倾斜。此外，落实《商业银行股权管理办法》，加强股权管理力度，结合当地实际情况制定配套细则，加大对违规行为的排查力度。

（作者单位：中信证券股份有限公司）