王震江

2018年中央一号文件对实施乡村振兴战略做了全面部署，明确要求健全适合农业农村特点的农村金融体系，更好满足乡村振兴多样化金融需求。建立完善土地银行制度是许多国家和地区农业农村现代化的共同经验和有效手段。土地银行制度源于欧洲，并在西方发达国家得到长足发展、取得巨大成功。目前国内“类土地银行”大量涌现，中国人民银行也在积极推进农村“两权抵押”贷款试点，深入研究西方发达国家土地银行制度对建立专业化、规范化的中国农村土地银行制度有重要意义。

土地银行是从事土地抵押（再）融资服务的专业化的准公益性金融机构。世界上第一个真正意义上专门的土地银行是1770年成立的普鲁士土地抵押信用合作社，它对欧洲乃至世界土地银行的发展产生了深远影响。1853年，法兰西土地银行成立;1896年，日本劝业银行成立，发放的农地抵押贷款期限最长达50年;1916年，美国成立联邦土地银行;1953年，日本成立农林渔业金融公库，主要用于支持农地改良等基础设施和公共设施建设。由于各国具体国情不同，在发起成立方式上，既有如德国自下而上自发成立的，也有如日本自上而下推动建立的，还有如法国、美国自上而下与自下而上相结合的形式。在业务范围上，大多专营农地抵押信贷业务，也有个别兼营其他业务。在性质上，又分为国有公营、官民合营、合作社制、股份公司等多种形态（表1）。

土地银行在农业现代化不同阶段的角色和作用

土地银行制度是适应农业特点的一种特殊信用制度安排。由于土地生产商品和提供劳务都需要一个很长的时间，这就需要在投资者得到收入前，通过农地抵押方式获得长期信用支持。不同历史时期土地银行的角色和作用有所不同。在农业现代化前期，主要是缓解高利贷盘剥，解决融资难和融资贵的问题;在农业现代化中期，主要是为农业机械化、科技化提供长期信用支持;农业现代化后期，土地银行的服务领域和业务范围进一步拓展到农业农村相关的非农领域，并注重加大对生态环保等领域的支持。

美国联邦土地银行百年历史变迁就是一个生动的例子。1930年以前，主要围绕农场主购买土地开展规模化经营提供金融服务。20世纪30～60年代，主要为农业机械化、专业化、科技化提供长期低息贷款支持。1971年后，美国农业已经实现现代化机械化，联邦土地银行业务范围拓展到农村住房贷款和农业相关商业贷款，1985年后，进一步增加了对青年农民、创业者、小农场主的贷款支持。今天的農场信贷系统（由联邦土地银行发展而来）参与了大量政府农业项目，不仅可以提供短期、中期和长期信贷服务，而且可提供投资、保险等各类综合金融服务。

西方发达国家土地银行制度发展路径

欧洲国家土地银行制度总体上是一种自我实施的非正式制度安排，即这种土地银行制度不是通过外部强制力实施，而主要是通过内部契约安排（如土地信用合作社章程等）自我执行的。欧洲是资本主义的发源地，也是合作社的发源地，资本主义制度的确立加速了土地资本化进程，发达的合作经济组织则为形成非正式的土地银行制度打下良好基础。

英国土地金融出现最早，在1640年英国资产阶级革命前农地抵押贷款已经相当普遍，只是没有发展为专业的土地银行。英国最早的专业化的土地银行是1925年成立的土地抵押公司，这是由英国10家大银行共同投资组建的一家私营股份制公司，主要发放农业和土地改良抵押贷款，期限最长60年，抵押率2/3，分半年或一年摊还本息。英国早期的土地银行制度是纯粹的市场化模式，这一种是内生的自发的制度变迁。

相比地广人稀、资本市场早熟的英国，以小农经济为主的大陆国家的土地银行制度对中国可能更有借鉴意义。由于法国、日本均是借鉴德国的模式，美国虽然也借鉴德、法模式，但有自己明显的特征，所以下面主要以德国、美国的土地银行制度为主进行介绍分析。

德国（早期为普鲁士王国）土地银行产生发展过程。18世纪中期，普鲁士受英国工业革命对谷物需求增加的刺激，农业资本主义经营得到发展，农地抵押长期生产性融资需求增加。1750年普鲁士颁布《抵押权法令》强化抵押权公示制度，为农地安全抵押奠定法律基础。但受欧洲七年战争影响，德国农村凋敝，即使原来富有的大地主也负债沉重，无力投资发展农业生产，而农民更是大多逃亡。为恢复和发展农业生产，普鲁士国王接受一个柏林商人皮林的建议，让需要借款的地主联合起来组成土地抵押信用合作社（Landschaften），国王授权合作社可以拿联合的土地作担保向社会发行债券筹集资金。为给此类债券增加担保信用，政府规定本省贵族地主无论是否需要借款，只要土地达到一定数额，均须用作本省土地抵押信用合作社发债的担保，并规定土地债券可以作为财产销售，像货币一样在市场流通，收益免于纳税，因此这种债券流动性比较好，地主降低了融资成本，逐步走出困境。到1769年，这种合作组织已经遍布全国，几乎所有的地主都成了社员。社员贷款的期限通常在10～60年不等，一般每年偿还一次，即社员向合作社缴纳的常年金，每年摊还数额约为借款额的5%。包括本金、相当于借款额4%的利息、0.25%的服务费和0.25%的公积金，首期摊还的本金约为借款额的0.5%，以后逐年提高比例。

19世纪初，伴随着封建制度向资本主义制度转变，普鲁士进行了农地改革，农民可以赎买份地和村社公有土地归自己所有，自耕农逐渐增多。1849年起，农民拥有价值在1500马克以上的土地也可以加入土地抵押信用合作社，通过合作社融资购买耕地等，合作社日益平民化。普鲁士东北部的这类合作社还组成了若干联合银行，代合作社发行债券、给投资人兑付本息等。到19世纪中期，土地抵押信用合作社已经在普鲁士普遍建立。为进一步加强互助和业务规范，1873年，普鲁士8个省的土地抵押信用合作社和一家公营的农地信贷机构在柏林联合组建了中央土地抵押合作社。到19世纪后期，德国抵押权制度进一步健全，1872年颁布的《不动产物权的取得及物上负担的法律》，1894年颁布的《普鲁士土地法》和1896年颁布的德国民法典确立了不动产抵押的公示原则、特定原则和独立原则，有效保护了抵押权人的利益，为农地金融发展打下稳固基础。为弥补土地抵押信用合作社在土地开发融资等方面不足，德国政府还组建了以土地信贷银行为代表的公营土地信贷机构，1832年，德国第一家公营的土地信贷银行在卡赛尔成立，此后又有多个省或地区成立。但直到今天，土地抵押信用合作社仍是德国农地金融的主要形式。

德国土地银行制度产生发展过程演绎了一个典型的自我执行的制度变迁过程，主要分为两个阶段。第一个阶段，局部地区的地主为获得生产资金、摆脱高利贷盘剥，自发联合成立土地抵押信用合作社，这种小范围的联合发生在熟人之间，交易成本很低，而潜在收益很高，因而地主有推动制度变迁的足够动力。第二阶段，是局部零散的土地抵押信用社走向联合的阶段，推动这一制度变迁的主要动因是农业生产发展，需要更多更长期的资金，小范围合作社所能提供的资金难以满足生产发展的需要。于是，先出现了一省的联合社，尔后出现多省联合社，最后是形成全国的中央联合社。

美国土地银行成立于1916年。当时美国正经历一场严重的农业经济危机，大批中小农场主破产;同时美国农业已开始进入规模化、机械化生产阶段，亟需大量长期低息资金支持。为稳定农业发展，美国国会该年通过《联邦农场贷款法》（以下简称“1916年法”），将全国分为12个信贷区，每个区设一个联邦土地银行，各行通过独立发行农地抵押债券筹集资金，为农场主提供中长期农地抵押贷款。联邦土地银行采取“银行+协会”的双层组织结构。各信贷区的联邦土地银行通过国家农场贷款协会向农场主发放贷款，协会是土地银行的股东，在职能上相当于土地银行的基层组织，但它是独立的经营实体，并不隶属于土地银行。按照1916年法，每个信贷区10个以上的农场主（贷款人）就可以申请组建一个国家农场贷款协会，条件是有公司章程，成员是土地的所有人并以土地作抵押申请贷款、认购不少于贷款额5%的土地银行股份。这是一个纯粹的合作社组织，实行一人一票民主管理，会员按照与协会的交易额（贷款数量）参与分红。协会主要负责接受农场主贷款申请、经初始审核后将相关材料报送土地银行、接收土地银行预付贷款并转交给会员、对会员按期偿还贷款承担背书人责任等。

美国联邦土地银行的产生是典型的强制性制度变迁的过程，但由于其独特的结构设计，在制度执行中又表现出自我实施的制度特征（农场主通过购买银行的股份逐渐成为银行的所有者和管理参与者）。联邦土地银行在借鉴总结德、法经验的基础上，由社会精英进行缜密的制度设计，然后通过立法在全国12个信贷区推动制度实施。由于这种缜密的设计，它实现了德国民间土地银行和公立土地银行的双重目的：既达到了引导农场主走向联合自助以解决农业生产资金不足的目标，又实现了贯彻政府农业政策，保障农业经济稳定发展的目标，可谓一箭双雕。后来随着政府资金的逐步退出，联邦土地银行走向自我发展的道路，之后的制度变迁，呈现出内生的渐进的制度变迁的特征。这种变迁表现在四个方面：第一，债券发行方式变化，由各区银行独立发行走向联合发行，这出于降低交易成本的考虑。第二，组织结构变革，先是在30年代由三家银行合并成统一的联邦农场信贷系统，以增强抵御市场风险的能力;后来在80年代重组后进行一系列的机构整合，以降低运行成本，提高运营效率。第三，筹资手段更加专业化，1988年后专门成立金融公司负责债券发行管理及资产证券化业务，并成立联邦农业抵押公司（Farmer Mac）负责债券二级市场买卖服务，确保资金来源并防范流动性风险。第四，风险防控手段变化，成立专门的保险子公司——农场信贷系统保险公司（FCSIC）。可以说，后期的制度变革均是适应市场环境变化自发做出的调整，其目标是提高效率，争取利润最大化。联邦农场信贷系统现在已经成为全球性的高度市场化、专业化的以合作制为主的股份公司，它在全球发债，投资人来自多个国家。

西方发达国家土地银行制度的共同特征

尽管西方发达国家土地银行制度产生发展的具体路径不同，但有一些共同特征：

从创立的初衷看，多是为抑制农村高利贷盘剥，解决农村融资难融资贵问题。因为农民处于社会最底层，生活贫困，缺乏资金只能拿地典当，地主趁火打劫，压低典价并趁机掠夺，这一方面会加剧社会矛盾，另一方面不利于劳动力和土地资源的有效结合，破坏农业生产力。而通过土地银行制度的建立，使得农民的地价能得到公正的评估，并能以地抵押解决资金问题，从而有效破解了這一困局，提高了农民生产积极性，稳定了农业生产。

从创立的前置条件看，大多农地产权清晰、农业市场化水平较高，且拥有较为发达的金融市场和稳定的外部环境。一是农地产权清晰，有良好的土地登记、抵押和地籍管理制度。这使得农地权益能够拿出来进行抵押，一旦贷款违约，因为债权关系清楚，能够顺利处置。二是农业市场化发展到一定水平，有规模化经营和土地资本化的需要。这是因为购买或租赁土地，进行土地改良、购买农业机械等需要有大量资金投入，因而农地金融需要会很迫切。三是金融市场尤其是债券市场比较发达，这样土地银行才能顺利通过发行农地抵押（贷款）债券筹集资金，从而顺利开展农地抵押贷款业务。四是政治经济环境比较稳定。只有在一个相对稳定的政治经济环境下，农业投资才能有较稳定的预期收益，农民才愿意投资，因而才有旺盛的金融需求。同时，也只有在稳定的政治经济环境下，金融市场才比较稳定，剩余资金持有者才愿意投资，从而农地抵押债券才能顺利发行。五是有完善的法制环境作保障。德、法、美、日四国创建土地银行时均出台了专门的法律，对土地银行资金来源及使用、贷款对象、用途、利率，组织机构、监管机构等都做了明确规定。另外，这些国家农地产权、农地流转法律制度也比较完善。

从资金来源看，主要通过发债筹资。第一，因为土地银行发放的基本都是大额长期贷款，通过存款吸纳的资金难以满足放款的需要，也存在期限严重不匹配的问题。第二，土地银行的基本运作原理就是土地债券化，债券化是盘活农地资产的主要手段，没有土地债券化，也就没有土地银行。第三，债券可以跨越地域界限、市场界限，进行广泛的融资，从而可以聚集更多的社会闲散资金推动农业农村发展。第四，债券发行均得到政府特许的，且得到政府担保支持。德国、法国、日本政府在法律中明确了对土地银行的担保责任，美国政府虽然在法律文件中称不对联邦土地银行债券偿还承担责任，但因联邦土地银行是政府支持企业，市场还是认为它背后有政府的担保，因而它发行的债券市场认购率高、发行利率较低。

从机构设置看，多以专营银行为主。因为农地远不及市地价值高、流动性好，而且农业本身经营风险大、收益率低，商业银行通常不愿介入农地抵押长期贷款业务。因此让商业银行兼营土地银行业务不可行，而让一个银行同时兼营市地金融和农地金融也有明显弊端，如法国土地信贷银行兼营市地金融，导致银行倾向将市场筹集的资金更多投向城市地产，不利于全力支持农业发展。所以，不论德国的土地抵押信用合作社、美国联邦土地银行，还是日本的劝业银行，建立初期都是专门经营农地抵押贷款的长期信贷银行。

从政府的角色看，在土地银行创立和发展中都给予了大量支持。因为土地银行有很强的社会公益性和外部正效应，政府扶持既是份内职责也是为了巩固自己的统治地位。首先，初创时均有政府引导和财政支持。因为银行的关键是信用，而一个初创的银行机构，人们对其并不了解，甚至不知道它能否存在下去、能存在多久，因而不会相信它，更不会有投资的积极性。这也是联邦土地银行初创时股金认购率非常低的主要原因。这时没有政府的支持推动是很难生存下去的。美、日、法政府在土地银行创立时都有政府出资，普鲁士土地抵押信用合作社成立时没有政府出资，但政府通过法令要求地主的土地达到一定规模，无论是否贷款，均要作为合作社的担保品，这本身就是对土地信贷机构的最大支持。其次，土地银行因经济危机陷入困境时政府出手救助。任何企业，在经济危机冲击都难独善其身，联邦土地银行就是如此，虽然它经营状况良好，但在20世纪30年代大萧条和80年代严重的农业危机时也难逃厄运，债台高筑，联邦政府先后援助1.25亿和40亿美元才使它起死回生。德国地产抵押银行信贷机构也是因为“二战”影响而债务累累，联邦政府出手接管并整合才有了后来的德国农业地产抵押银行。其三，财政资金支持和税收减免优惠。因为土地银行所经营的长期信贷业务本身风险较高，而放贷利率又比较低，因而发达国家普遍通过贴息、减免营业税等降低其运营成本，提高其财务可持续能力。此外，为丰富其资金来源，各国通常要求一定规模的财政资金存入土地银行，甚至像法国一样每年定期由财政拨付资金。

对建立中国农村土地银行的启示

目前中国农地流转活跃，农地金融需求旺盛，农地确权颁证进程加快，农村土地制度改革不断深化，建立专业化的中国农村土地银行的条件已经成熟。西方国家土地银行制度变迁路径为我国创建农村土地银行提供了宝贵的经验借鉴和重要启示。

土地银行能有效发挥农地的财产功能。土地是最可靠的财产，但土地是固定的，流动性较差，尤其是远离城市的土地，这样很难发挥其应有的价值。在这种情况下要激活其价值，就要依靠金融的手段，而土地银行制度就是最有效的手段。

信用合作是开展农地抵押的可靠依托。德、法、美的土地银行均是以合作社为基础建立的，日本劝业银行虽不是合作社，但日本有完善的合作金融体系---农业协同组合系统，后来的农林渔业金融公库主要依托农协系统发放农地抵押贷款。土地银行之所以要以合作社为基础，主要是因为农村地域广阔，农民居住相对分散，信息不对称特征明显，银行机构对农户做贷款尽职调查的成本较高，而合作社内部成员间相互比较熟悉，且要经常打交道，违约的声誉风险较高，在这里，内部规则的约束显然要强于外部制度的约束。银行通过合作社担保发放贷款，既减少甄别客户的成本，同时也提高对客户的约束力，增加了贷款的安全性。

国家信用支持是土地银行顺利运转的重要保障。银行的要义是信用，土地银行运作的关键是增信。个体农民的信用是很小的，由多个农民组成的合作社信用会高一些，但也是有限的，而国家的信用级别通常是最高的。各国土地银行无论出资人是谁，也不论建立的方式如何，成立初期无一例外都有政府的保证，不管是德国自下而上建立的土地抵押信用合作社，还是日本由政府出资建立的劝业银行，都有政府的担保。联邦土地银行虽然没有政府的明示担保，但建立时主要由政府出资，且本身就是政府支持特许经营的企业，在受到危机冲击面临困境时， 都会有政府出手援助，其实仍是有政府隐性的信用支持在里面。

要建立完善的金融风险分担机制。金融机构的健康运转离不开完善的风险管控。农业经营的特殊性决定了农业贷款风险要高于工商业，更何况土地银行所经营的主要是长期信贷业务。因而建立起完善的风险分担机制就显得尤为重要。发达国家土地银行制度是一个层层嵌套、相互支持的完整体系，土地银行的运转与信用保证、农业保险、信贷保险、信贷协助、银行基金等密切配合，从而保障了土地银行的顺利运转。日本通过农业信用保证保险制度分担了土地银行的放贷风险，并通过共济制度稳定了农民收入，保障了农民的还款能力。美国农场信贷系统通过建立联邦农业信贷银行资金公司、联邦农业抵押公司、農场信贷保险公司、农业信贷协助公司等延长和扩展了农地金融服务链条，起到了共同防范和分担风险的作用。

要正确处理好政府与市场的关系。经济学告诉我们，宏观调控中市场手段和政府手段二者各有所长各有所短，两者要有机协调配合。政府要摆正自己的位置，调控经济要顺应市场规律，在土地银行面临经济危机冲击时给予必要支持，一旦土地银行恢复正常经营，政府就及时退出干预。这是美国联邦信贷系统经营百年仍然很有活力的重要原因。相反，日本农林渔业金融公库虽然也在推动日本农业现代化方面发挥了重要作用，但由于政府干预太多，对农协系统以至整个农村金融体系产生了挤出效应，从而造成了效率上的损失。2008年10月，日本农林渔业金融公库与其他三家政策性金融机构合并成为日本政策性金融公库（JFC），贷款领域收缩，贷款结构也有所调整。

（作者单位：中国农业发展银行战略规划部）