张荣博

摘要：实行农地所有权、承包权与经营权“三权分置”的土地制度，是继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新。现收集我国2000～2016年农村土地相关资料和数据，通过总结“三权分置”政策在我国农村实施过程中面临的包括制度性、政策性和经济性等方面难题，提出采取完善土地法律法规体系；加强政府对政策的引导；构建相应的风险防范机制等措施，为“三权分置”制度在农村的顺利实施提出合理路径，也为“三权分置”制度的完善提供一定的政策参考。

关键词：农村土地；三权分置；路径探析

中图分类号：F321.1 文献标识码：A

文章编号：1005-913X（2019）03-0033-03

An Analysis of the Realistic Dilemma and Development Path of Rural “Three Rights Separation”

Zhang Rongbo

（Chongqing Technology and Business University ，Chongqing 400067）

Abstract： The implementation of the land system of farmland ownership， contracting rights and management rights “separation of rights” is another major institutional innovation in rural reform following the household contract responsibility system. This paper collects the relevant data and data of rural land in China from 2000 to 2016. The empirical analysis shows that the system of “three rights separation”is a good system in line with China's national conditions and is of great significance for promoting the transformation of rural land relations. In addition， it also summarizes the difficulties faced by the “three rights split” policy in the implementation of rural areas in China， including institutional， policy and economic difficulties. On this basis， it proposes a reasonable path for the smooth implementation of the “three rights separation” system in rural areas， including improving the land laws and regulations system， strengthening the government's guidance to policies， and constructing corresponding risk prevention mechanisms. The improvement of the system of separation of rights provides a certain policy reference.

Key words： Rural land； separation of rights； realistic dilemma； path analysis

一、引言

随着经济的快速发展，新型城镇化与乡村振兴战略步伐加快，大量的农村劳动力涌入城市，承包户与经营主体也在不断分离，出現了农村土地无人耕种的怪现象，也显现出农村土地产权模糊与流转权限不清等问题，再加上农业生产十分细碎化，农地非农化和非粮化都与当前现代农业集约化、市场化相比更加突兀，抑制了农民生产发展的积极性，严重阻碍农村经济的进一步发展。

“三权分置”制度的实施，符合生产力发展的客观规律，维护了农民集体、承包农户、经营主体的权益。但近年来，该制度在农村落实过程中面临诸多困难，基于此，通过收集我国农村的大量相关资料与详细数据，以分析“三权分置”制度在农村实施过程中遇到的困境，并据此提出合理的发展路径。

二、面临的主要困境

“三权分置”制度是指坚持农村土地集体所有权不变，农户的承包权与土地的经营权分离开来，就是要坚持集体所有权，稳固农户承包权，搞活农地经营权。“三权分置”制度的核心在于将农地承包经营权进行合理拆分，该制度首次完整提出是在2014年，是具有中国特色的三农理论的重大制度创新。然而，新时代推进我国新农村农地“三权分置”制度改革仍面临着理论与实践双重难题，应该从农村实际情况出发进行制度创新，提出破解的路径方法，丰富土地经营制度的内涵。

（一）农地“三权分置”制度发展状况

对我国的农地产权发展运行效益进行纵向评价时，要把考虑数据的可取性为前提，准确把握效率与公平两个维度，采取定性与定量分析相结合的原则，坚持科学客观的评价标准。因此，现从农业经济性效益、农业社会性效益和农业环境性效益等三个方面对此进行动态客观的评价。相关数据资料来源于国家统计局2000～2016年各年统计年鉴中的“农业”部分。

农业经济性效益指标包括农村土地生产率、单位播种面积粮食产量、农业劳动生产率、每千公顷农业机械总动力、有效灌溉面积与农村用电量。农业社会性效益指标包括农业人均GDP、农民人均纯收入、粮食人均占有量、农民人均耕地拥有量、农民居民家庭恩格尔系数和城镇化率。农业环境性效益指标包括除涝面积、成灾面积、耕地保有量、化肥使用量、农药使用量和农用塑料薄膜使用量。

农村土地经济性效果各个指标基本呈现出波动上升的状态，尤其是在2014年左右增加趋势明显。但每千公顷农业机械总动力在2015年出现了较大幅度的下降，在查阅有关文献后发现，在耕地总面积基本不变的情况下，农业机械总动力出现了下降，说明农业机械化水平有效提高，农机化装备水平提升，农机产品整体质量和性能持续增加，农民基本实现土地集约规模化经营。这些都表明我国在实行农地“三权分置”制度后，该制度对我国农业经济的快速发展起到了积极的推动作用，解放了农民与土地，增加农业领域的经济效率，促进农村经济的稳定发展。

农村土地社会性效果各个指标基本呈现出浮动上升的状态。农村居民家庭恩格尔系数逐年递减，农民人均纯收入快速增加，城镇人口占比稳步上升。这表明我国在实行“三权分置”制度后，该制度对我国社会经济的稳定进步起到了积极的推动作用，推进了农业现代化，满足了当前农民生存与发展的多元化层次的需要，显著改善了农民的生活水平。

农村土地环境性效果各个指标基本呈现出波动上升的状态。水土流失治理面积呈现增加趋势，耕地总面积在幅度增加，基本保持在18亿亩红线以上，最低年份为2008年的18.25亿亩，最高为2009年20.31亿亩，成灾面积逐年减少，这表明“三权分置”制度实行之后，显著改善了农业生态环境，提高了耕地资源的利用效率，促进了土地资源的合理利用，实现了农业生产的可持续发展。

（二）农地“三权分置”制度发展难题

1.法律方面存在困惑

目前，在现有的关系到农村土地产权的法律中，均未对农村“三权”的权利内容进行明确界定，也未对其权能边界进行准确划分，具体涉及法律层面的有些问题还没有得以解决，也没有将制度落实到法律规范上。

对农村集体定义的差异性，会导致农地所有权主体不分明。对于承包权的权能，仍存在“成员权”和“物权”两种争论。对经营权的权能与属性，也存在“债权说”和“物权说”两种观点。“承包权”与“经营权”的分离，带来了诸如两者究竟是物权、债权的何种属性和是否可抵押等新问题，引发我国学术理论界的热议，解决梳理迫在眉睫。

2.政策方面操作两难

基层农村工作人员存在专业能力较弱问题。我国部分农村的“一把手”或基层工作干部对“三权分置”制度的相关问题并没有做到完全理解，宣传程度也不高，导致政策落实难度大。随着土地的开掘利用强度不断增加，其带有的资本本性渐渐暴露出来，导致利益关系失衡，干部和农民乃至农民与农民之间存在着水火不容的纠纷，在一定程度上影响着“三权分置”制度的落实效率。

农村农民对相关政策的理解不足。部分农村的农民对土地的相关权属问题认识不清，对“三权分置”制度的相关具体内容并不了解，甚至有些农民对此漠不关心，导致出现利益冲突问题，在一定程度上增加法律纠纷的解决力度。

配套政策与机制体系仍然存在欠缺。当遇见农地纠纷矛盾时，解决纠纷的仲裁机构数量少，缺少相应的社会服务化组织为农民服务。在土地流转方面，由于缺乏专业的评估机构和人员，没有客观合理的评估标准，导致出现成本高、周期长和程序复杂等问题。承包方和第三方经营权人的利益平衡关系解决不佳，也会对“三权分置”制度的运行效果产生消极影响。

3.经济方面面临风险

由农业经营不确定性带来的经营风险。农业是受自然因素的影响波动比较大的产业，其固有的自然风险性是亘古不变的，加上工业的迅速发展所引致的生态环境污染破坏，可能造成农作物减产歉收。随着交通条件明显改善，农产品的储藏保鲜仍比较困难，具有很大的销售时节性，市场风险也在慢慢增加。如果企业经营活动不佳，出现利润亏损甚至破产倒闭等情况，承包农户无法获得租金，增加费用成本，农地的经营权再流转变现存在较大的处置风险。

由对第三方经营者诚信缺失导致信用风险。我国农村的信用征信体系不是很完善，由第三方经营者诚信缺失采取的逆向选择行为能产生信用风险。由于抵押人违约的机会成本很低，加上抵押融资管理机制不完备，监督机制力度不大，可能导致失信的抵押人将银行贷款用于非农业方面，一旦出现风险，金融机构将收不回贷款。而且，某些农业经营者打着现代农业、生态农业的噱头，在套取国家相应的政策补贴、金融机构的贷款与外来工商资本的投入后一走了之的现象时有发生。

由农地资源价值损害的成本风险。土地流转后，大多数经营者出于利益考量会选择种植经济作物，或直接改变农地用途，抑或并不进行经营活动，导致农地“非粮化”与“非农化”。我国农村绝大部分农地的化肥、农药甚至污染环境的塑料薄膜滥用成灾，久而久之，会降低耕地的质量与生产力，造成土地污染。经营方若违背合同，甚至因无法支付租金而放弃耕种，承包农户不仅面临着无法收回租金的风险，还面临着将农地恢复原貌所带来的高额修复成本风险。

三、路径探析

（一）完善土地法律法规体系

为保障“三权”各自发挥功能，需要制定出台并适时修改相关法律法规，科学合理界定三权权能。要给予农地经营权抵押担保等权能，实现其融资功能。政府还应该将各方的利益达到效用最大化，严格保护各方的权益，积极研究土地经营权保障债权实现的适当途径。允许农村进行改革试点工作，结合相关经验与实际情况，为修订法律法规提供现实范本，营造良好的法律环境。

（二）加强政府对政策的引导

政府应该加快调整现行农村补贴政策，完备补贴方式，健全补贴机制，对经营主体给予的定向性补助，以平衡各方利益关系。政府应该加强政策宣传，广泛动员农民积极参与对“三权分置”政策要点的培训，把重视农民的真实意愿作为工作的出发点对其土地进行流转，以逐渐改变农民对“三权分置”政策的知识掌握不到位和操作把握不准确性。政府还应完善农村社会保障体系，健全相应的配套机制建设与公共基础设施建设，尝试将部分纠纷的解决业务委托于第三方以促进经营权与承包权主体的利益达到帕累托最优。

（三）构建相应的风险防范机制

政府应该健全相应的风险保证金制度，建立健全农业保险，创新土地流转形式，为持续稳定的现代化农业生产提供安全保障。弥补农地产权评估系统的漏洞，需要进行多方位、多指标与多维度评价，做到客观公正。健全农地产权流转交易的平台，规范交易程序与步骤，做到依法办事，合理有据。完备相应的农地流转公共服务体系，做到全心全意为人民服务。政府应该对第三方经营者进行严格审查，提高其准入门槛，强化对其的动态监督力度。地方政府应该学习其他地方的优秀经验，帮助各方进行担保融资，方便快捷，解决其燃眉之急，并借以分散弱化风险，构建农地经营权抵押融资风险机制。

四、总结

“三权分置”制度具有新的时代特性，是实实在在为农民着想，是符合我国国情的好制度。虽然该制度在实施过程中仍面临着法律理论不健全、实践过程操作两难与经济风险不确定性较大等问题，但我们相信未来在中国共产党的领导下，通过完善法律法规体系、加强政府对政策的引导与构建风险防范机制等措施，深化農地制度改革，我国农民会充分享受到制度带来的红利，实现伟大复兴的中国梦。

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[责任编辑：王功巧]