黄锡生　何江

摘要 能源开发、生态保护与经济发展的内在张力，使新一轮能源革命蓄势待发。《电力法》作为电力建设、生产、输送和使用的基础性法律，其系统性修改有望成为撬动此次能源革命的“阿基米德支点”。从制度变迁的角度看，电力市场可以分为垄断、购买代理、批发竞争和零售竞争四种运行模式。我国现行《电力法》确立的电力市场属于第二阶段的购买代理模式，而新一轮电力体制改革使我国的电力市场实践挣脱法律的束缚，迈入到第三阶段的批发竞争模式。唯有对《电力法》进行修改才能契合“重大改革于法有据”的法治要求。能源革命背景下的《电力法》应当以电力效率与环境保护作为其修改的核心功能取向，前者对应电力监管中的经济性监管，旨在借助竞争性市场的培育来保障中国能源“量”上的安全;后者对应电力监管中的社会性监管，旨在通过环保型电力的打造来保障中国能源“质”上的安全。《电力法》可以从体例结构调整、立法目的重塑和具体制度建构三个方面，将此次电力革命的核心功能取向予以整合、嵌套和消纳。具体而言，培育竞争性市场需要拆分电力产业的非自然垄断业务，并开展电价市场化改革和落实能源普遍服务义务;打造环保型电力需要完善电力发展规划环评制度，同时辅之以清洁能源优先并网和使用制度，并建立清洁能源补贴的适时退出机制;终端用户的参与是此次能源革命的重要内容，应当建立公众参与电力产业自由化与清洁能源开发使用的体制机制;最后，对于《电力法》中与功能取向无关且与其他部门法交叉或冲突的条款，应当予以删除。

关键词 能源革命;《电力法》;电力体制改革;能源普遍服务;清洁能源

中图分类号 D922. 67

文献标识码A

文章编号1002 - 2104（2019） 01-0118-08

D01：10.12062/cpre.20180713

能源领域正在酝酿一场新的革命。在影响人类历史进程的三次工业革命中，两次都与能源技术和原料的更替相关联：“蒸汽机+煤炭”替代“人工+柴薪”开启了第一次工业革命;“内燃机+石油”替代“蒸汽机+煤炭”引发了第二次工业革命。前两次能源革命及其伴随着的工业革命以史无前例的规模和速度，推动着人类社会的发展升级。然而，两次能源革命塑造的以化石能源为主的能源结构，一方面滋生出环境污染、气候变化等负面效应，另一方面，“资源消耗上限”及其附带的“增长的极限”，让世界各国普遍面临着能源耗尽可能诱发的经济停滞风险。能源、生态与经济的内在张力，已然将我们推到了第二次能源革命的最后阶段，亟待一场变革打破桎梏，带来能源开发、生态保护和经济发展新的平衡。

1 《电力法》：撬动能源革命的“阿基米德支点”

中国作为全球最大的能源生产和消费国，正积极投身到这场能源革命。根据《能源发展“十三五”规划》的表述，总括性的能源革命一共包含“四个革命”，分别是能源供给革命、能源消费革命、能源技术革命和能源体制革命。其中，能源供给革命是从供给侧角度阐发的，核心是“多元供给”和“清洁供给”，前者旨在保障能源“量”上的安全，后者旨在保障能源“质”上的安全;能源消费革命是从需求側角度阐发的，其核心是通过需求侧的观念和消费模式转换，响应并进一步倒逼能源供给侧的竞争和技术创新;能源技术革命是能源革命的引擎和基础，其要旨是通过能源生产、输送、交易和消费环节的技术升级，推动能源革命从情景走向现实。上述三项革命的实现，最终落脚到或依赖于能源体制革命。这是因为，能源的“多元供给”和“清洁供给”有赖于破除能源领域的行政垄断，从而还原能源的商品属性;能源消费模式转型有赖于建设能源领域的竞争市场，丰富用户的能源选择集;能源技术革命从维持性创新走向熊彼特意义上的“破坏性创新”，则依赖于能源产业自由化培育出技术型企业家，这三项任务的启动和实现最终落脚到能源体制革命。然而，中国能源领域长期是计划经济的重灾区，政府主导的垄断型管理体制长期是能源产业的生存和发展之道，这就与本次能源革命的要旨存在较大落差。因此，以产业自由化为核心的能源体制革命成为此次能源革命的目标和突破口。

能源领域关涉众多，横向可分为煤炭、石油、风能、水能、电力等不同的能源形态，纵向可分为生产、储存、运输、交易、使用等不同的能源处置环节。能源体制革命是一项复杂的系统性工程。理论上讲，如果将改革的目光限缩于能源的某一方面或某一环节，势必因缺乏全局视野而使能源革命不够全面;相反，如果将视野拓展至能源领域的方方面面，又可能因为能源形态及其对应管理模式的差异，而使笼统的研究失去针对性。本文认为，《电力法》作为电力建设、生产、输送和使用的基础性法律，其系统性修改有望成为撬动我国能源革命的“阿基米德支点”。原因在于：其一，能源革命的核心任务是电力革命。一方面，能源虽然表现形态多样，但是化石能源、水能、风能、太阳能等一次能源与人类利用之间往往存在着一座“绕不过去的桥”，即电力。这就使电力成为能源世界中的“一般等价物”，对电力的规制势必引发能源供给和需求侧的连锁反应。因此，将电力革命作为推动能源革命的抓手，就成为符合成本收益分析的理性选择。另一方面，电力正成为整个能源结构中占主导性的能源形态。据统计，在美国的能源经济中，石油和电力大约各占一半。根据《能源发展“十三五”规划》，我国的能源革命正在推动“两个替代”，即“清洁替代”与“电能替代”，前者是从供给的角度而言，要求在能源开发上，以清洁能源替代化石能源，走低碳绿色发展道路;后者是从需求的角度而言，要求在能源消费上，以电能替代化石能源的直接消费，提高电能在终端能源消费中的比重。实践中的京津冀供暖“煤改电”、铁路电气化、汽车“以电代油”等都是“电能替代”的突出表征。电能和石油二分天下的格局，将随着“电能替代”的推行，电能将成为主导性的能源形态。因此，电力革命就成为能源革命的重要组成和核心任务。

其二，电力革命的切入点是《电力法》的修改。有观点认为，电力革命尚无成熟的、可移植的样板，即使是欧美，也不敢谓其电力改革已告完成，“摸着石头过河”自然无法预知应当制定什么样的法律。纵使根据当下的实践修改了《电力法》，一旦将来的改革脱离了法定的改革目标，法律就成了改革的阻碍，频繁修改刚刚通过的法律，既耗费社会成本又有损法律尊严。例如，我国在2002年第一次电力体制改革中成立电力监管委员会负责电力监管。改革是一个“试错”的过程，实践证明，电力监管委员会并不能产生预期的监管效果。2013年，电力监管委员会被整合到新组建的国家能源局，机构设置又重回改革前的原点。《电力法》未及时对电力监管委员会的职责进行法律肯认，反而适应了这一从“建立”到“撤销”的“试错”过程。但是，这一“先破后立”的理论仅适用于不重视法治的年代里。在依法治国的语境下，要求一切重大改革服膺法治。十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》就明确指出：“做到重大改革于法有据”。中国先后开展的两轮电力体制改革已经突破现行《电力法》所构建的规则框架，使其不仅难担电力行业基础性法律的重任，其关于电力垄断经营、电价行政干预的法律规定甚至使当下的电力体制改革面临违法之虞。因此，对《电力法》进行即刻修改就成为电力革命全面展开之前提。2效率与环保：《电力法》修改的功能取向

《电力法》修改的首要任务是明确修改的功能取向。《电力法》的修改是一个老生常谈的问题，经笔者统计，2003-2007年，以及2015、2016、2018年，国务院或全国人大常委会均将《电力法》修改列入年度《立法工作计划》。熟悉中国电力体制改革的学者会发现，这两次立法任务的启动，刚好契合中央政府开展的两次电力体制改革。即2002年国务院发布的《电力体制改革方案》，促成了第一次《电力法》修改议程的形成，2015年中共中央、國务院发布的《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》，引发了第二次《电力法》修改议程的形成。需要说明的是，2015年全国人大常委会曾对《电力法》进行过修改，之所以在2016年将《电力法》再次纳入修改议程，是因为2015年修改《电力法》主要是为契合国务院开展的先办理营业执照后取得行政许可的“先照后证”改革，此次修改与公众关切的电力体制改革实际上并无关联。《电力法》修改屡进立法议程的行动与其一再难产的现实形成悖逆，其根本原因在于，电力体制改革方向不明，进而使《电力法》的修改失去了根基和方向。本文认为，功能取向决定着法律的体系安排和制度建构，通过考察国内外电力体制改革的理论和实践，可以通过求取“最大公约数”的方式，得出此次能源革命的核心要旨，进而明确我国《电力法》修改的基本方向。

2.1 效率取向：培育竞争性市场保障能源供给

拆分电力产业的自然垄断与非自然垄断业务，是激发电力效率的有效策略。传统理论认为，电力产业具有自然垄断属性。其依据在于：首先，电力并非一般的商品，而是政府应当提供的一项公共服务;其次，电力产业具有成本弱增性，政府垄断经营可以产生规模经济。基于上述因素的考虑，我国早期的电力产业与多数国家一般，采国有资本垄断经营。然而，电力产业的垄断经营也附带了诸多的弊端。具体表现在，由于缺乏竞争压力，且政府顾及电力产业在国民经济中的基础地位而给予的巨额补贴，使电力产业丧失追求成本最小化、利润最大化的动机，最终造成电力产业生产效率低下、服务水平低劣、缺乏技术创新激励等负面效应。随着经济学理论的更新和电气科技的进步，传统支持电力产业自然垄断并整体豁免适用《反垄断法》的学说开始遭受质疑。理论层面，学界逐渐认识到，电力实际上是一个自然垄断与竞争交织存在的产业，真正具有自然垄断属性的是输送公共产品的“管网产业”，而管网两端的生产和销售环节实际上属于自由竞争的非自然垄断业务。技术层面，电力产业作为一种商品的制造和消费过程，可以根据流程的不同拆分为“发电一输电一配电一售电”四个环节。电气科技进步一方面减少了电力产业对资本密集的需求，另一方面使上述四个环节单独运维和计价成为可能。在“管网产业”的垄断理论和电气科技的推动下，发电、配电和售电逐渐从垂直一体化垄断的电力产业中剥离，享有自然垄断特权的仅剩下承担输电功能、收取“过路费”的输电业。鉴于此，世界各国纷纷对传统的垂直整合的电力事业，根据自然垄断业务和非自然垄断业务的不同属性进行拆分，根本目的则在于通过激励管网两端的竞争从而产生效率。学者不禁感慨：“‘电力是公共事业，这个曾被不假思索地加以接受并贯穿20世纪全球范围内电力系统演变过程的前提，如今突然不再适用了。”

《电力法》修改的首要价值取向正是适时反映电力产业自由化动向。但是，正如垄断会附带效率低下、服务低劣等弊端，竞争同样会衍生出诸多问题。其一，基于“管网产业”的特性，构建电力竞争性市场不得不“容忍”输电环节的垄断经营。但是，输电公司的自然垄断属性只及于对其垄断的市场结构实行豁免，而对其基于垄断地位实行的限制竞争行为，仍应进行严格规制。为此，《电力法》应当对输电公司采取“结构豁免和行为规制”的反垄断范式。其二，垄断其实并非全无好处，在非市场模式下，电力公司输配售一体化的自然垄断模式使其成为极具风险防范意识和风险治理能力的责任主体。然而，随着电力产业“发配售”业务的拆分，仅有输电职能的电力公司将极大地丧失电力风险防范的能力和动力。此时，就需要《电力法》通过赋予电力调度机构、电力交易平台和电力监管部门更加明确、具体的职权和责任，用以规避市场化带来的电力供给风险。其三，在输配售一体化的模式下，电力公司承担着电力普遍服务的职责，往往以不计成本的方式将电力输送网络延伸到老少边穷地区。在电力市场模式下，电力公司基于利润的限缩，将失去输电网络扩建、电网升级改造、智能电网建设等造价高昂的正外部性行为的动机。此外，为了防止电力竞争市场衍生出“嫌贫爱富”的差别供电问题，还需要赋予享有自然垄断权力的输电公司以保底供电责任，从而确保无议价能力的用户获得价格合理、供应充足的电力服务。

2.2 环保取向：兼顾能源“质”与“量”的安全

随着生态环境和气候问题的凸显，《电力法》日益呈现出生态化趋势。电力环保取向的生成主要源于以下因素：一来，现行《电力法》缺乏对环境的关照。现行《电力法》颁布于1995年，在制定之初，中国经济与社会发展的一个瓶颈是电力供应严重短缺。为了因应普遍存在的缺电现象，《电力法》的制度安排集中在开发电力资源和振兴电力产业方面。在这一背景下生成的《电力法》，实际上是“电源开发法”或“电力振兴法”。然而20年后，中国电力改革的初衷已经从“有电用”过渡到“用好电”。据《2017-2018年度全国电力供需形势分析预测报告》显示，2017年中国电力供应能力总体富余，火电设备利用仅4209 h，水电设备利用小时同比下降40h，全年弃风电量419亿kW·h，弃光电量73亿kW·h。可见，先前的电力供应不足正在成为历史，现在的电力供给过剩尤其是清洁能源浪费才是亟待解决的问题。二来，电力竞争性市场的培育不必然带来生态效益。培育电力竞争性市场固然可以削减电价、释放改革红利，但形式公平的竞争可能造成严重的生态环境问题。我国“十二五”时期，以燃煤为主的火力发电占到全国发电装机容量的65%。煤炭有着“肮脏燃料”的名声，是二氧化碳、二氧化硫和PM2.5的主要排放源。但由于其成本低廉，使其在竞争性市场中极具竞争力。为此，电力竞争性市场的培育就必须配套强有力的环境规制，才能让清洁能源的发展不至于被火电为主的竞争市场所压制。三来，我国部委供给制度的特征使立法居中统筹成为必要。《电力法》虽然由全国人大常委会审议和批准，但起草、修改多由国家能源局统筹。国家能源局与生态环境部分别享有电力监管和环保监管职权，任何一方的努力都不足以实现电力效率和环保取向的双赢。为此，由《电力法》居中统筹，整合电力体制改革中的效率与环保取向就成为现实所需。

可见，效率取向无法满足气候变化和环境保护对电力生产和消费提出的新的要求，《电力法》需要兼顾环保取向，方能适应能源革命对电力“质”与“量”的整全需求。《电力法》环保取向的实现需要从以下方面着力：①可再生能源与化石能源同步规划，防止可再生能源投资不足或投资过度;②促进化石能源清洁利用，削减高碳能源的碳排放;③规范可再生能源电价补贴与电量收购;④通过《绿色电力证书》、诱致性电价等手段促进绿色电力消费。

在《電力法》的目标谱系中，效率取向和环保取向的分立具有内在逻辑。监管一般分为经济性监管和社会性监管，前者主要针对具有自然垄断属性或公共物品属性的企业或行业，以保证市场在资源配置中起决定性作用为主旨，手段包括市场准入监管、价格监管、竞争和交易监管。后者主要针对环境、健康、安全等社会公共性问题，以规制市场负外部性、保障社会整体利益为主旨，手段包括环保监管、劳动者权益保护、消费者权益保护。效率取向基本对应电力监管中的经济性监管，环保取向基本对应电力监管中的社会性监管。可见，能源革命不仅需要通过经济性监管在“量”上保障能源安全，也需要通过社会性监管在“质”上保障能源安全。二者互相推进，互为依托，才能实现能源革命的要旨。

3 期待与偏离：现行《电力法》的问题检视

培育竞争性市场以激发能源效率，以及打造环保型电力以保障生态安全是此次能源革命的核心功能取向。以功能实现为目标检视现行《电力法》，可以得出有待修改的如下问题。

3.1 培育竞争性市场的法律障碍

3.1.1 非自然垄断业务剥离不足

西方学者从制度变迁的角度归纳了电力市场的四种运行模式，即垄断、购买代理、批发竞争、零售竞争。垄断模式是指发、输.配电一体化，电力用户从唯一的供应方购买电力;购买代理模式是指多个发电商向单一的输电公司售电，再由唯一的输电公司向电力用户售电;批发竞争模式是指配电商或规模极大的用户直接向发电企业购买电力，输电企业只收取电力通过其输电网络的“过路费”;零售竞争模式是指所有的电力用户均可选择自己的供应商。现行《电力法》第3条构建了我国发电环节的竞争机制，输、配、售则由国家电网垄断经营。可以看出，现行《电力法》确立的电力市场属于上文中所说的第二种运行模式，即“购买代理模式”，电网经营企业以上网电价和销售电价的价差作为其收入来源，成为发电企业与最终用户之间的唯一“中间商”。这种“独买独卖”市场模式的问题在于：对于终端用户而言，意味着存在只有电网经营企业一个卖方的卖方垄断;对于发电企业而言，意味着只有电网经营企业一个买方的买方垄断。此时的市场结构就是畸形的，因为其割裂了卖方和买方的关联，使市场信号无法传递至终端用户，市场机制就因售电侧的垄断而存在根本缺陷。我国正在开展的新一轮电力体制改革的核心是“管住中间，放开两头”，实质是从“购买代理模式”向“批发竞争模式”过渡，即输电业由国有资本垄断经营，配电业适度放开，发电与售电业则交由市场调节。《电力法》修改的首要任务，就是完整、妥帖地表达这一动向，使输电公司仅根据政府核定的输配电价收取类似于高速公路的“过路费”，进而使政府的角色功能从电力市场的领导者和参与者，变更为市场竞争机制的设计者和防止妨碍市场机能发挥的监督者，根本目的则在于使市场在电力资源配置中起决定性作用，进而通过还原电力的商品属性以释放改革红利。

3.1.2 政府指导电价制度有待调整

放开竞争领域价格管制、保障公益性用电价格稳定是构建电力竞争性市场的核心要素。现行《电力法》第五章对“电价与电费”进行了专章规定。其核心是，电力竞价上网，销售电价根据政府审批，实行“同网同质同价”。这样的“半市场、半行政”格局，直接导致电价失真、煤电不联动的问题。修改《电力法》第五章关于电价的行政干预已经成为培育电力竞争性市场的关键。其一，放开销售环节的电价管制是电力产业自由化的前提。需要强调的是，在竞争性市场尚未有效运行前，《电力法》第36条确立的“核定成本加合理利润”的定价模式不宜快速转换为彻底的市场定价模式。因为倘若电力市场缺乏有效竞争，市场定价方案势必落人权贵资本主义的陷阱。当这些垄断的发电者从价格主管部门接过电力定价权，而且没有“核定成本加合理利润”的定价规则约束，自然可以肆无忌惮地订立高价赚取垄断利润，损害公共利益。2017年8月，山西省23家火电企业串通达成并实施直供电价格垄断协议，被国家和陕西省发改委依法查处的事例就表明，由政府定价向市场定价的过渡，仍然离不开公权力的监管和制约。其二，现行《电力法》第37条规定的“上网电价实行同网同质同价”与《可再生能源法》第五章关于可再生能源电价可以高于常规电价的规定相冲突，有待调整。其三，《电力法》第42条规定的用户用电增容收费，因减轻用户负担的需要，已由国家计委（今国家发改委）、国家经贸委（今商务部）于2002年下发《关于停止收取供（配）电工程贴费有关问题的通知》，取消了用电增容费，《电力法》应当进行相应删除。其四，政府价格主管部门应当保障公益性或普通居民用电的价格稳定，防止因市场波动造成电价极速上涨而引发的经济或社会动荡。总之，《电力法》的电价形成机制应当是无形之手（市场调节）与有形之手（政府调控）的交替组合，才能在释放电力市场竞争潜力的同时，保障社会用电的相对稳定。

3.2 打造环保型电力的法律障碍

3.2.1 现行电力规划制度有待完善

电力发展规划是政府调控电力供需关系的行动纲领，其约束性指标是政府指导和管理能源的得力抓手。现行《电力法》第10条规定了电力发展规划制度。但是，基于信息的不对称以及缺乏监督的规划制定权，政府制定的电力发展规划难以充分考虑市场消纳能力，难以做到与电源建设、电网建设和市场需求有效衔接的通盘考虑。由此导致中国电力开发处于无序状态，可再生能源盲目扩张，火电利用小时数逐年下滑，水电、风电、光伏并网争议频发，说明当前的电力发展规划制度并未起到保障能源供需均衡、抑制投资过热的目的。究其根源，在于作为电力监管部门的国家能源局同时充当了电力产业的主管部门，一方面要控制电力行业滥用垄断权，一方面又要促进电力产业的繁荣，相互冲突的职责赋予势必带来不尽理想的调控效果。因此，对电力监管部门制定的电力发展规划，应当根据能源政策、环境保护、电能供需等因素，构建第三方主导的科学评估制度。以期形成规划制定的权力制衡，进而从源头规避电力行业的产能过剩、资源浪费和环境破坏。

3.2.2 可再生能源开发有待规范

可再生能源对于保护环境、延缓气候变化具有重要的社会价值。然而，可再生能源在发展初期成本高昂，特别是在化石能源发电所产生的环境污染外部成本没有内部化的情况下，可再生能源缺乏市场竞争力。因此需要政府积极实施产业优惠政策，对可再生能源进行必要的扶持。《电力法》除总则第5条对可再生能源进行了概括性规定外，在第六章“农村电力建设和农业用电”第48条规定，国家鼓励和支持农村利用可再生能源，增加农村电力供应。从这一规定可以看出，《电力法》中的可再生能源规定延续了“电力振兴法”的思路，其主要功能是解决农村电力的供给不足，这与我们当前倡导的为了低碳和环保发展可再生能源的初衷不尽相同。此外，《电力法》第22条要求，具有“独立法人资格”的电力生产企业有权要求并网。然而，《可再生能源法》第14条规定，电网经营企业应当“全额收购电网覆盖范围内的可再生能源电量”，此处并未规定可再生能源发电主体须为“独立法人”。此时，《电力法》的“独立法人”要求就与越来越多的家庭光伏提供可再生能源电力的现状不符。理论上讲，电网企业有义务收购符合国家规划和标准的清洁电力。为此，《电力法》应当将发展可再生能源作为我国能源革命的核心手段，在能源发展规划中，将其与其他能源一并规划、全额收购、优先上网和财政补贴。考虑到补贴会扭曲价格，造成市场失灵，《电力法》应当明确补贴的适时退出机制。同时，为了实现环境保护的目的，实践中开展了碳排放权交易制度、用能权交易制度、绿色电力证书制度、碳捕获与封存制度、环境保护税等制度，这些制度亦应适时纳入《电力法》的规则体系。

4 反思与超越：未来《电力法》的应然面向

以功能实现为目标，《电力法》可以从体例结构调整、立法目的重塑和具体制度建构三个方面，将此次电力革命的核心功能取向予以整合、嵌套和消纳，从而实现立法指导改革、改革于法有据的依法治国宗旨。

4.1 《电力法》体例结构的调整

根据《电力法》施行二十余年的情况，并结合我国电力体制改革方向与环境可持续发展的需要，建议调整《电力法》的篇章结构（见表1），以更具逻辑和指导意义的新体例涵射能源革命的精髓。具体而言：①基于电力规划对于防止投资过热，避免资源浪费，保障电力安全稳定供应方面具有的重要意义，有必要提升电力规划制度的地位。考虑到规划指导建设，建设落实规划，可以将《电力法》第二章“电力建设”修改为“电力规划与建设”。②第三章主要解决电力生产和输送问题，原标题是“电力生产与电网管理”，“管理”一词的行政干预色彩与当前的电力产业自由化理念相悖。“调度”一词更为中性，且与电力调度机构的职责和称谓相符，故建议将第三章的标题修改为“电力生产与电网调度”。③原第四章是“电力供应与使用”，这一标题无法反映售电环节的市场化改革动向。为此，建议将此章的标题修改为“电力经营”。④此次电力体制改革的核心议题是放开售电侧竞争，此处之所以保留极具计划意味的第五章“电价与电费”，原因在于，售电侧市场化改革具有特定的适用空间，如《关于推进售电侧改革的实施意见》规定“符合市场准入条件的电力用户”才可以直接与发电公司交易或者自主选择售电公司交易。由于普通公众、公益事业等主体缺乏较之于用电大户的议价能力，因此对于此部分用户，电价仍然应当基于公共利益需要而受到政府的合法干涉。因此，建议保留“电价与电费”一章。⑤现阶段，对城市居民及老少边穷地区供电的公共服务，日益被“能源普遍服务”这一概念所取代。《能源发展“十三五”规划》就将城市居民、农村农业等用电保障，纳入到“提高能源普遍服务，实现全民共享能源福利”的章节下进行规定。然而，法律具有价值宣示功能，在《电力法》中将农村和农业用电予以特别规定，无疑具有极强的政治和社会意义。因此，可以保留“农村电力建设和农业用电”一章。⑥此次能源革命对电力行业提出的要求，除了推动市场化改革，另一方面是促进清洁电力的生产和使用。为了凸显这一目的，建议增加“清洁能源开发与使用”一章，专门规定清洁能源的补贴、全额收购、税费减免、绿证等内容。

4.2 《电力法》立法目的的重塑

现行《电力法》的立法目的有三：①保障和促进电力事业发展;②维护电力投资者、经营者和使用者的合法权益;③保障电力安全运行。可以看出，其与当下《电力法》的功能定位已经出现难以衔接之处。表现在：其一，“电力振兴”背景下的《电力法》以促进电力事业发展为根本目的，基于传统的自然垄断理论，其手段是通过“厂网分离”实现发电侧的竞争，而对当前电力革命所偏好的售电侧竞争缺乏正面规定。其二，电力产业作为引起大气污染、气候变化的主要来源，理应承担起环境规制责任。2017年12月，国家发改委印发的《全国碳排放权交易市场建设方案（发电行业）》，就将电力作为碳减排的首期适用对象。在“生态文明建设”陆续写入宪法和《党章》的背景下，《电力法》有必要在立法目的部分体现其环保面向。为此，修改后的《电力法》可以将立法目的界定为：为了保障和促进电力事业发展，推动能源转型，保护生态环境，实现电力行业市场化经营，并维护电力投资者、经营者和使用者合法权益，制定本法。其中，“保障和促进电力事业发展”是总括性目的，“推动能源转型，保护生态环境”和“实现电力行业市场化经营，并维护电力投资者、经营者和使用者合法权益”是工具性目的，分别对应此次电力改革的环保取向和效率取向。

4.3 《电力法》具体制度的构建

4.3.1 培育竞争性市场的法律路径

电力竞争性市场机制构建的核心任务是对输電业垄断结构的认可与输电业反竞争行为的规制。同时，为了消除市场机制所附带的地区歧视倾向，需要赋予电力供应方以强制缔约义务，即在电力需求方要求缔约时，电力供应方负有普遍服务义务。为此，可以在《电力法》第三章“电力生产与电网调度”中构造如下法条：①输电业由国有资本垄断经营，电网经营企业应当规划、兴建与维护全国电力网络。②电网经营企业不得兼营发电业或售电业，且与发电业或售电业不得交叉持股。③电网经营企业保障电网公平无歧视开放，对于符合国家规划和标准的发电业者要求与其电力网互联时，不得拒绝。④电网经营企业应当履行普遍服务义务，保障公民获得无歧视的电力供应服务。政府对因承担普遍服务义务造成亏损的企业予以合理补偿或政策优惠。

根据电力使用性质的不同，可以将电力的使用分为生存型用电和发展型用电。前者是指以普通居民和公用事业为主的以生活、生存和公共服务为主旨的用电需求，后者是指以工业企业为主的以盈利为目标的用电需求。虽然电价市场化改革是此次电力革命的核心议题，但是生存型用电的电价仍然应当由政府定价。原因在于：在必要性方面，电力首先是一种公共服务，其次才是一种商品17。电力供给不仅关系到个人基本生活，而且事关社会的稳定运行。市场定价所附带的电价波动可能造成社会动荡。为此，保障电价的相对稳定就成为政府应当承担的公共服务职责。在可行性方面，据《中国统计年鉴2017》的数据，中国生活能源消费共50099万tCE，仅占全国能源消费总量436 000万tCE的11%。理论上讲，政府承担针对生存型用电的保底供电责任并无太大的执行难度。有鉴于此，可以在《电力法》第五章“电价与电费”中设置如下法条：①电力市场的价格实行市场定价和政府定价相结合的原则，政府定价实行分时电价和阶梯电价;②符合国家规定的电力用户可以向发电企业直接购电或者通过售电市场根据公平竞争原则购买电力;③供给普通居民与公益用电，电价应当由国务院物价行政主管部门根据成本加合理收益原则进行确定。

4.3.2 打造环保型电力的法律路径

完善电力发展规划环境影响评价制度。作为负责任大国和碳排放大国，我国积极通过发展可再生能源来实现碳减排承诺。然而，由于可再生能源全额收购、补贴等制度的存在，各地方政府纷纷将可再生能源作为GDP竞赛的新引擎，加上电网消纳能力和社会用电需求的不足，最终造成电力供给过剩的问题。为了从源头规避电力投资过热或投资不足，应当在《电力法》第二章“电力规划与建设”中完善电力发展规划的环境影响评价制度，通过中立的第三方评估能源监管部门起草的电力发展规划，确保电力供需均衡和清洁能源的稳定供应。为此，《电力法》第10条可以修改为：电力管理部门应当根据国家能源政策、区域环境状况、电能供需等因素编制电力发展规划，在规划草案上报审批前，应当组织进行环境影响评价，并向审批电力发展规划的机关提供环保主管部门审查通过的环境影响报告书。

《电力法》可以在新设的“清洁能源开发与使用”章节构造如下法条，以推动清洁能源的供给与使用：①电网经营企业应当加强电网建设，发展和应用智能电网、储能技术，提高可再生能源的消纳能力;②电网经营企业应当负责执行电力调度业务，在确保电力系统安全稳定的情况下，应当优先并网、调度可再生能源电力。③鼓励用户自愿认购具备可再生能源绿色电力证书的电力。近年来，可再生能源并网争议不断，理论上讲，优先并网是可再生能源经营主体的一种行政法上的利益。当电网调度机构没有正当理由，违背法律确立的优先并网规则不予并网时，《电力法》应当赋予可再生能源经营主体提起复议或诉讼的权利。

近年来各国电力行业的另一个新生主题是终端用户的参与。以往，终端用户一直处于被動消费的状态，不关心、不了解、不参与电力的生产、输送和销售环节，对电价等重要事项也无发表意见的权利。当下，各国立法者都致力于为终端用户提供更多的参与机会，使其能够对清洁电力、电价等做出回应。这一变化一方面基于公民民主意识的增强，另一方面则是源于公众对气候变化和生态环境的关切。未来电力行业的发展，将离不开政府、行业和消费者之间的互动和协作。现行《电力法》鲜有公众参与的规定，为此，应当构建电力公众参与制度：①电网经营者应当建设公开透明的电网调度信息网络平台，依法披露电网信息，实现电网经营企业与相关企业、电力消费者的信息互动与咨询共享。②电力管理部门核定公益电价、审议一定规模以上的电力企业并购等事项，应当召开有专家学者、社会组织以及公众参与的听证会。

5 代结语：《电力法》的“瘦身”

《电力法》是电力建设、生产、输送和使用的基础性法律，越能维持其电力基础法的“纯洁性”，越能保障其实效性。然而，现行《电力法》一些规定僭越了这一准则，挤占到其他部门法的调整范围。更为关键的是，这些侵入其他部门法的法律规定存在设计缺陷，出现与其他部门法相冲突的情形，最终导致《电力法》的“越权”条款在实践中被“冷落”。这一现象在《电力法》法律责任部分尤为明显。《电力法》第60条规定了电力运行事故的电力企业民事责任，但是其无过错责任适用情形是“电力运行事故”，而《侵权责任法》第73条将电力运行事故分为高压触电和低压触电事故，该法规定电力企业仅对高压触电事故承担无过错责任。同时，根据民法原理，过错分为故意和过失。《民法通则》与《侵权责任法》均规定电力事故中受害人“故意”是免责事由，然而《电力法》笼统规定“过错”是免责事由，从而减轻了电力企业的担责范围。又如，《电力法》第72条规定电力管理部门是窃电的主管部门，然而《用电检查管理办法》等多规定公安机关负责查处窃电行为。实践中，电力管理部门由于受人员配备、查处权力等方面的限制，查处窃电效率低下，所以供电企业发现窃电行为，往往根据下位法规定直接向公安机关报案，导致上位法被“冷落”。笔者认为，电力侵权虽具有特殊性，但仍然属于民事纠纷，没有必要放在以构建竞争性电力市场和绿色电力为主旨的《电力法》中。同时，盗窃电力的行为在《刑法》等法律法规中已有否定性评价，而且基于电力管理部门的能力所限，《电力法》赋予电力管理部门查处窃电行为的规则设计也缺乏实效性。因此，将窃电行为的法律规制交由其他专门的部门法将更具可操作性。总之，《电力法》修改既要根据构建电力竞争性市场和促进环保型电力的功能取向创设规则，同时，对于与功能取向无关，且与其他部门法交叉或冲突的条款，《电力法》应当予以删减。