浅析检察机关公益诉讼制度

2019-06-17孔昕曈

法制与社会 2019年15期

摘要检察机关提起公益诉讼，是由国家法律授权的检察机关作为公共利益的代表者，开展法律监督工作的新职能，是检察机关充分发挥法律监督作用，运用司法手段保护公共利益的重大突破，是推进依法治国，建设法治政府的重要举措。但是，检察公益诉讼毕竟是检察机关的新职能，立法规定比较原则，制度还不够完备，还需要进一步完善，本文通过对检察公益诉讼制度的分析，指出了其存在的问题，并尝试提出一些完善的建议。

关键词公益诉讼检察机关法律监督

作者简介：孔昕曈，华中师范大学法学院本科生，研究方向：法学。

中图分类号：D925 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.05.271

一、公益诉讼制度的概念

检察机关提起公益诉讼制度是由国家法律授权的检察机关，为维护公共利益，依法对已经侵犯公共利益或对公共利益可能造成现实危险的行为，向人民法院提起诉讼，通过诉讼手段以制止或防止侵权行为，以保障公共利益实现的诉讼制度。

十二届全国人大常委会第二十八次会议于2017年6月27日，通过了修改民事和行政两部诉讼法的决定，对《民事诉讼法》和《行政诉讼法》作了部分修改，分别在《民事诉讼法》第55条、《行政诉讼法》第25条，增加规定人民检察院提起公益诉讼的范围和诉前程序。在立法中明确规定了检察机关的公益诉讼职能，检察机关提起公益诉讼制度正式确立。

检察机关是国家的法律监督机关，是国家公共利益的代表，当社会公共利益遭受侵害时，由检察机关提起公诉予以救济，是世界上多数国家的通行做法。我国检察机关的公益诉讼分为民事公益诉讼和行政公益诉讼两种类型。我国的民事公益诉讼是指检察机关，对于违反民事法律规定，给社会公共利益造成损害或对其具有现实危险的民事侵权行为，依法向人民法院提起诉讼，要求法院追究被告民事责任的诉讼活动。行政公益诉讼是指检察机关对行政主体侵害公共利益或有侵害之危险之时，为维护公共利益而向法院提起行政诉讼的制度。

检察机关提起公益诉讼，是检察机关作为公共利益的维护者开展法律监督工作的新职能，是充分发挥法律监督作用，运用司法手段保护公共利益的重大突破，是推进依法治国，建设法治政府的重要举措。

二、检察机关公益诉讼制度目的及意义

随着我国经济水平和法治水平的提高，人民群众的权利保障意识逐渐增强，越来越多的人逐渐意识到公共利益与个人利益休戚相关，加强对公共利益的保护成了人民群众的强烈要求。特别是近年来，由于我国经济的快速发展，为追求经济利益而侵害环境，危害食品药品安全、侵吞国有资产等危害公共利益的现象多有发生，严重影响了人民群众的安全感和幸福感。而传统的诉讼制度无法对国家利益和社会利益进行有效的保护，因此检察机关公益诉讼制度的建立势在必行。

最高人民法院和最高人民检察院在对公益诉讼适用法律的解释中，明确规定了检察机关办理公益诉讼案件的主要任务就是：维护国家利益和社会公共利益，维护社会公平正义。

从最高法和最高检的司法解释，可以看出，公益诉讼制度的目的就是通过公权力，保护国家利益和公共利益，维护社会的公平正义。它是通过司法治理的方式，为社会群体利益失衡而导致的矛盾冲突提供的有效的协调和解决机制，恢复和和矫正受损的公共利益，推动公共利益的实现。一方面的功能是通过民事公益诉讼，制止或防止损害公共利益的民事侵权行为，维护公共利益;另一方面是通过行政公益诉讼，促进行政主体依法行政、严格执法，对行政权予以必要的监督和制约，以达到维护公共利益的目的。检察机关提起的公益诉讼是由诉前程序和提起诉讼两部分组成，“诉讼非目的，公益为根本”，检察机关通过强化法律监督，加强与有关组织或行政机关的沟通与协调，促进其自我纠错，通过诉前程序实现维护公共利益的目的，以最少的司法资源获得最佳的办案效果。同时，对整改期限内没有纠正或没有尽责的有关个人、组织或行政机关，提起公益诉讼，保障公益诉讼目的的实现。

2018年全国各级检察机关，在人民群众热切关注的食品药品安全、生态环境和资源保护、国有土地使用权出让等重要领域办理了一大批公益诉讼案件，全年共立案超过11万，办理诉前程序案件超过10万件，取得明显成效，有效地保护了人民群众的合法权益，维护了国家利益和社会公共利益。

三、检察机关提起公益诉讼的困境

人民检察院虽然加大了办案力度，办案规模不断扩大，公益诉讼工作取得了明显成效，但由于法律制度尚待进一步完善，导致检察公益诉讼仍面臨一些困境，在一定程度上影响了检察公益诉讼案件的办理。

1.检察机关的公益诉讼工作是检察机关的新职能，公众的认知度、参与度、关注度较低，法律监督的途径较为狭窄，在一定程度上抑制了公益诉讼案件的办理。

《民事诉讼法》第55条、《行政诉讼法》第25条规定了人民检察院提起公益诉讼的案件，线索来源仅规定了是在“检察机关履行职责中发现”，线索来源较为单一，在一定程度上制约了检察机关获取案源的渠道，导致检察机关监督的途径狭窄，线索发现较难。

从了解的情况来看，虽然检察公益诉讼职能在不断地拓展，但有关部门配合的积极性不高，群众对检察公益诉讼的认可度不高，检察机关在公益诉讼职能的宣传力度虽然不断加大，但还没有形成规模化，大部分群众对于检察机关的公益诉讼职能知之甚少，在遇到侵害国家利益和社会公共利益的情况时，不知道向检察机关反映或举报，没有发挥人民群众的积极作用，检察机关对于侵害国家利益和社会利益的现象不能及时发现，在一定程度上限制了案件的来源，没有足够的线索来源，就难以保障其充分履行法律监督职能。

2.关于公益诉讼案件管辖权的问题，最高人民法院和最高人民检察院在其司法解释的第五条作了规定。行政公益诉讼案件的起诉权设在了基层检察院，民事公益诉讼案件的一审起诉权设在了市一级检察院，基层检察院没有起诉权，此规定使基层检察机关办理民事公益诉讼案件受到了限制和制约。导致民事诉讼公益案件办案率比行政公益诉讼案件占比较低，没有充分发挥基层检察机关的积极作用，影响了办案的效率。

《中华人民共和国民事诉讼法》第17条和18条，规定了民事案件的管辖权，基层人民法院管辖第一审民事案件，只有重大或有影响的案件才有中级人民法院管辖。与此相对应，民事公益诉讼案件的管辖权也理应由基层检察机关管辖更为适宜。

3.检察机关的调查取证权限不足，导致调查取证困难，办案工作开展受限。最高法和最高检在司法解释中规定了检察机关有调查收集证据的权力。检察机关在办理公益诉讼案件过程中，可以向有关单位、组织、公民调查收集证据，有关单位、组织、公民应当予以配合;在办理案件过程中，需要采取证据保全措施的，依照《民事诉讼法》《行政诉讼法》的有关规定办理。

从司法解释的规定可以看出，检察机关在办理公益诉讼案件中，法律虽然赋予了其调查收集证据的权力，但是没有采取强制性措施的规定，对于取证中遇到困难，不予配合，甚至毁灭证据的情况如何处理没有规定，检察机关调查取证的效果达不到。甚至还规定需要采取诉讼保全措施的，依照民事、行政诉讼法的相关规定办理。检察机关代表的是国家利益和公共利益，不能等同于民事诉讼、行政诉讼中的普通原告，这条规定使检察机关等同于普通当事人。检察机关是法律监督机关，是维护公共利益和国家利益的代表，在调查过程中，需要取得重要证据的情况时，没有赋予其相应的职权，导致检察机关对违法行为无法及时处理，不利于其充分、有效地履行其职责，所以检察机关的调查取证权限不足，调查工作受到制约，在一定程度上限制了工作的开展。