梅丽红

党的十八大以后，随着纪检体制改革的不断深入，改变党内监督和国家监督“一条腿长一条腿短”的局面，着力解决纪律与法律衔接不畅、国家监察范围和职能过窄、反腐败力量分散等问题，建立党统一领导下的国家反腐败工作机构，开始提上议事日程。2016年1月12日，习近平在十八届中央纪委六次全会上指出，“要坚持党对党风廉政建设和反腐败工作的统一领导，扩大监察范围，整合监察力量，健全国家监察组织架构，形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系”，并强调要“做好监督体系顶层设计，既加强党的自我监督，又加强对国家机器的监督”。会上，王岐山在工作报告中进一步要求研究修改《中华人民共和国行政监察法》，使党内监督和国家监察相互配套。这样，党的十八届六中全会审议通过的《中国共产党党内监督条例》规定，“各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督”。这是监察机关首次列在人大、政府之后，司法机关之前，表明监察机关是与政府机关平行且相对独立的机构。此后，国家监察体制改革作为事关全局的重大政治改革开始步入快车道。

一、从试点到推开

2016年11月7日，中共中央办公厅印发了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，部署在3省（市）设立各级监察委员会，从体制机制、制度建设上，先行先试、探索实践，为在全国推开积累经验。按照方案要求，11月8日、9日、13日，山西、浙江、北京先后宣布成立省（市）深化监察体制改革试点工作领导小组，分别由3省（市）党委书记担任组长。11月25日，王岐山首次以“中央深化国家监察体制改革试点工作领导小组组长”身份到北京、山西、浙江三地调研，表明中央从全局层面把控、协调试点改革。

鉴于监察体制改革涉及我国宪制结构的变革，必须经我国最高权力机关的授权才能启动。为此，十二届全国人大常委会第二十五次会议于12月25日通过了《关于在北京市、山西省、浙江省开展监察体制改革试点工作的决定》，规定“在北京市、山西省、浙江省及所辖县、市、市辖区设立监察委员会，行使监察职权”。明确了此次试点改革的目的、机制整合、职责权限及相关法律的暂时调整或暂时停止适用等问题，为国家监察体制改革绘制了初步的制度蓝图。2017年1月6日，十八届中央纪委七次全会工作报告要求：“抓紧筹备组建国家监察委员会，编制‘三定规定，为十三届全国人大一次会议审议通过国家监察法、设立国家监察委员会、产生国家监察委员会组成人员，做好组织机构、干部人事、法律法规准备。”并要求试点地区确保“3月底完成省级监察委员会组建工作，6月底完成市、县两级监察委员会组建工作”。1月9日，十二届全国人大常委会党组召开会议强调，要把国家监察体制改革相关立法作为常委会工作的重中之重。1月18日、20日，山西、北京、浙江3省（市）人大先后选举产生了监察委员会主任。然后，3省（市）人大常委会分别召开会议，任命了由监察委员会主任提请任免的监察委员会其他组成人员。3省（市）监察委员会的正式成立，标志着国家监察体制改革试点工作取得阶段性成果。为了按时并高质量地完成改革试点，3省（市）还围

绕转隶组建、全面融合、市（区）级监察体制改革试点等工作作出部署。6月23日，全国人大常委会首次审议了国家监察法草案。

10月23日，在总结北京、山西、浙江开展国家监察体制改革试点工作经验的基础上，中共中央办公厅印发了《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点方案》，明确要求

“加强党对试点工作的集中统一领导”，试点地区各级党组织要担负起主体责任，成立深化监察体制改革试点工作小组，由党委书记担任组长。11月4日，十二届全国人大常委会第三十次会议也作出了《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》，明确在各省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区设立监察委员会，行使监察职权。截至2018年2月25日，全国31个省、自治区、直辖市和新疆生产建设兵团各级监察委员会全部组建完成。3月18日，十三届全国人大一次会议第六次全体会议选举杨晓渡为首任国家监察委员会主任。3月20日，十三届全国人大一次会议闭幕会表决通过了《中华人民共和国监察法》。3月21日，十三届全国人大常委会第一次会议分别经表决，任命国家监察委员会副主任和委员。3月23日，中华人民共和国国家监察委员会在北京揭牌，举行新任国家监察委员会副主任、委员宪法宣誓仪式。至此，国家、省、市、县四级监察委员会全部组建产生。而根据十九届三中全会关于深化党和国家机构改革的决策部署，监察部、国家预防腐败局、最高人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等反腐败相关职责整合进新成立的国家监察委员会，国家监察委员会同党的纪检机关合署办公，实行一套工作机制、两个机关名称，履行纪检、监察两项职能，对党中央或地方党委全面负责。

二、构建法治保障

为了贯彻和体现深化国家监察体制改革的精神，为成立监察委员会提供宪法依据，十三届全国人大一次会议于3月11日表决通过了《中华人民共和国宪法修正案》，对我国现行宪法作出了21条修改，其中11条同设立监察委员会有关。具体内容包括：在宪法第三章《国家机构》第六节后增加一节，作为第七节“监察委员会”，就国家监察委员会和地方各级监察委员会的性质、地位、名称、人员组成、任期任届、领导体制、工作机制等作出规定。与此相适应，还作了如下修改：（1）将宪法第一章《总纲》第三条第三款中“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生”修改为“国家行政机关、监察機关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生”。（2）将宪法第三章《国家机构》第六十五

条第四款：“全国人民代表大会常务委员会的组成人员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务。”修改为：“全国人民代表大会常务委员会的组成人员不得担任国家行政机关、监察机关、审判机关和检察机关的职务。”（3）将宪法第三章《国家机构》第一百零三条第三款：“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会的组成人员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务。”修改为：“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会的组成人员不得担任国家行政机关、监察机关、审判机关和检察机关的职务。”（4）在宪法第三章《国家机构》第六十二条第六项后增加一项，内容为“选举国家监察委员会主任”；在宪法第六十三条第三项后增加一项，内容为“国家监察委员会主任”；在宪法第六十七条第六项中增加“国家监察委员会”；在第十项后增加一项，内容为“根据国家监察委员会主任的提请，任免国家监察委员会副主任、委员”。（5）将宪法第三章《国家机构》第一百零一条第二款中“县级以上的地方各级人民代表大会选举并且有权罢免本级人民法院院长和本级人民检察院检察长”修改为“县级以上的地方各级人民代表大会选举并且有权罢免本级监察委员会主任、本级人民法院院长和本级人民检察院检察长”；将宪法第一百零四条中“监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作”修改为“监督本级人民政府、监察委员会、人民法院和人民检察院的工作”。（6）删去宪法第三章《国家机构》第八十九条第八项“领导和管理民政、公安、司法行政和监察等工作”中的“和监察”。删去宪法第一百零七条第一款“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作”中的“监察”。这些修改，反映了党的十八大以来深化国家监察体制改革的成果，贯彻了党的十九大关于健全党和国家监督体系的部署，也反映了设立国家监察委员会和地方各级监察委员会后，全国人大及其常委会和地方各级人大及其常委会、国务院和地方各级人民政府职权的新变化以及工作的新要求。

而十三届全国人大一次会议表决通过的《中华人民共和国监察

法》，对监察机关及其职责、监察范围和管辖、监察权限和程序、反腐败国际合作、对监察机关和监察人员的监督、法律责任等，作出了更为明确的法律规定。主要内容是：（1） 明确监察工作的领导体制，即“坚持中国共产党对国家监察工作的领导”，国家监察委员会负责全国监察工作，统一领导地方各级监察机关工作。这一规定有助于构建集中统一、权威高效的国家监察体制，也有利于地方各级监察委员会在实际工作中减少或排除各种干扰、依法行使职权。（2）明确监察工作的原则和方针，即严格遵照宪法和法律，以事实为根据，以法律为准绳；在适用法律上一律平等，保障当事人的合法权益；权责对等，严格监督；惩戒与教育相结合，宽严相济。这条规定既可保证监察机关以法治思维和法治方式开展工作，又严格贯彻了“惩前毖后、治病救人”等党的政策和策略。（3）明确监察机关的性质、产生和职责。规定各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关。这就确立了国家监察委员会的最高监察机关的地位，也与党章关于“党的各级纪律检查委员会是党内监督专责机关”相呼应。规定国家监察委员会由全国人大产生，对全国人大及其常委会负责，并接受其监督；地方各级监察委员会由本级人大产生，对本级人大及其常委会和上一级监察委员会负责，并接受其监督。这就强化了人大作为国家权力机关的监督职能。规定监察委员会依法履行监督、调查、处置职责。这一规定使监察委员会履职尽责于法有据。（4）明确监察对象的范围。具体包括：国家公务员法所规定的国家公职人员；由法律授权或由政府委托来行使公共事务职权的公务人员；国有企业的管理人员；公办的教育、科研、文化、医疗、体育事业单位的管理人員；基层群众自治组织中的管理人员；其他依法履行公职的人员。这就用法律的形式把对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖固定下来。（5）明确监察权限和程序。监察权限基本与监察机关承担的职责任务相匹配，这有利于监察工作规范化、法治化。为保证监察机关正确行使权力，监察法从审批权限、操作规范、调查时限和请示报告等方面，对监督、调查、处置工作程序也作出了严格规定。（6）明确对监察机关和监察人员的监督。按照“打铁必须自身硬”的要求，监察法专列两章，从接受人大监督，强化自我监督，监察机关与审判机关、检察机关、执法部门互相配合、互相制约机制，监察机关及其工作人员法律责任等方面，作出了一系列细化规定，体现了权责对等、监督制约的法治精神。

总之，宪法修改和监察法的颁布，对于确保监察体制改革在法治轨道上运行，实现反腐败工作法治化，具有重要意义。

三、改革的意义

1.提升了监察权威

原有的行政监察机关是政府系统内行使监察职能的机关，实行本级政府和上级监察机关双重领导，行政监察权隶属于行政权，监察权限不足、权威性不强、威慑力有限，而这种同体监督的模式也极易导致“灯下黑”现象。相比之下，监察委员会的独立性和权威性明显增强，由于监察委员会是由人大选举产生、接受人大监督、行使国家监察权的专责机关，不再是政府内设的行政监察机关，监察权属于与行政权、司法权并行的权力形式，由此形成了“一府一委两院”的权力格局。从“行政监察权”到“国家监察权”变迁，从纪律监察体系向国家权力体系过渡，从同体监督到异体监督转变，既提高了监察委员会的地位，破解了“同体监督”的难题，又事实上拓展了人大代表行使权力的领域和审议监督的内容，是对人民民主专政国体的内涵式优化。

2.扩大了监察范围

随着党内监督的加强，党纪已经实现了对所有的国家机关、社会团体及企事业单位党员监督的全覆盖，但原有的行政监察对象只限于行政机关公务员和行政机关任命的其他人员，而对于人大、政协、审判、检察、民主党派等机关工作人员，以及虽然不在公职队伍内、但从事政府授权行为的工作人员则无法全面覆盖，存在监督的盲区和死角。改革之后，监察委员会要对所有行使公权力的公职人员实现监察的全覆盖。监察对象范围的扩大，并与纪委监督相衔接，可以实现“用纪律管全党”“用法律管全体”，杜绝权力监督的真空地带。由于监察委员会超脱于行政权力体系的束缚，也可对政府“一把手”进行监督，从而压缩了权力主体任性的空间。

3.整合了监察职能和反腐败资源

改革之前，我国反腐败职能机构和资源分布在纪检机关、监察机关、检察机关中的反贪和反渎以及预防职务犯罪等部门，力量分散、职能重叠、多头管理、边界不清、权力分配不合理，难以形成反腐败合力。改革之后，散布在不同部门的反腐败资源力量可以整合成高效且协调衔接的国家监察体系，履行监督、调查、处置职责，有助于国家监察权力发挥最大的效能。

4.丰富了监察手段

原行政监察机关作为政府执法部门其监察手段主要是行使行政执法权，不具有刑事侦查权及强制措施，由于监察手段有限且偏重于事后监督，导致一些方式方法在实践中形同虚设、难以落实。监察委员会成立后，因性质、职能发生重大变化，其监察手段也随之改变，《监察法》赋予了监察委员会谈话、讯问、询问、查询、冻结、搜查、调取、查封、扣押、勘验检查、鉴定、技术调查、留置、通缉、限制出境等权限，这使监察委员会拥有了检察机关原职务犯罪侦查部门依据《刑事诉讼法》所享有的刑事侦查手段，从而为监察权安装上了“锋利的牙齿”，而“留置”措施作为监察委员会一项新的强制手段，又为饱受质疑和诟病的“双规”“双指”实践，找到规范化和法定化的完善路径，避免了执法、执纪边界不清的质疑和争议，使之在法治轨道上更好地发挥反腐败的作用。

5.加强了党对反腐败工作的统一领导

由于我国的制度属性，纪律检查和行政监察在对象上存在很大的重合性，因此合署办公可以精简机构、统筹人力资源、降低监督成本、提高党纪和政纪的执行效率。但这种模式也存在纪委遮蔽 、弱化、僭越行政监察机关职能，造成政策性太强、法治性不足的现象。而国家监察体制改革从“党—行政监察”模式向“党—国家监察”模式过渡，就使纪律和法律的同步执行成为可能，也从法理上重新理顺了国家权力配置，为依规治党和依法治国齐头并进增添了新动能，也有利于把全面从严治党和反腐败工作纳入国家治理体系，加强和改进党的领导，厚植党执政的政治基础。

（作者系中共上海市委党校教育长、教授）

（责任编辑 周 巍）