任莺　徐倩

关键词：日本;非洲;职业教育与培训;援助

一、日本对非洲职业教育援助的概况

从1954年起，日本官方发展援助机构（Official Development Assistance，ODA）以对东南亚国家的战争赔偿为主，以受援国与援助国的双重身份开始了对外合作与援助活动。1965年，日元贷款超过战争赔款，由此完全转变为对外援助。在非洲，日本是最早提供援助的国家之一，其在职业教育和培训（Technical and Vocational Education and Training，TVET）领域的援助已积累了丰富的经验。

20世纪60年代，日本在乌干达和肯尼亚建立了职业教育中心;70～80年代，TVET援助项目的数量一直处于增长状态;到90年代，TVET成为日本国际协力机构（Japan International Cooperation Agency，JICA）教育领域事业支出的最大部分，例如1995-1998年，TVET占教育领域支出的31%～34%[1]。21世纪以来，随着日本对非洲投资力度的加大，TVET援助在规模和数量上均成倍增长，以中长期项目为主，有些项目甚至延伸到2020年以后。据JICA 2018年对教育协力成绩的统计，2006-2016年，日本官方对非洲的职业教育援助一共有16个项目，分布在安哥拉、乌干达、加纳、刚果（金）、苏丹、塞内加尔、卢旺达、南非8个国家，一般持续3～5年，投入资金从几亿到几百亿日元不等[2]。除了JICA的技术合作项目之外，日本政府的TVET援助还包括外务省、日本国际合作银行的无偿资金援助，日本海外技术研修协会（Association for Overseas Technical Scholarship，AOTS）的研修生培训项目，海外贸易开发协会（Japan Overseas Development Corporation，JODO）向企业派遣日本专家，以及厚生劳动省旗下的海外职业培训协会（Overseas Vocational Training Association，OVTA）的教材開发、海外训练、海外人才培养信息提供等。[3]

人力资源培养是日本对非援助的重头戏。日本二战后通过发展工业人力资源实现经济发展，在东南亚国家开展经济发展援助的经验，树立起“通过教育培养人力资源以发展工业”的信条，并把这一信条在对非援助中进行推广。在2013年第五届东京非洲发展国际会议（TICAD）上，日本许诺要培养3万名工商业技术人才，要在非洲的25个国家建立10个工商业人力资源发展中心，培养懂技术、懂管理、能把握生产质量、符合市场需求的劳动力资源。同时还启动了“非洲青年精英人才教育计划”，打算在2014-2019 年接收1000名非洲青年在日本高校攻读硕士学位并在日本企业实习[4]。2016年，在第六届TICAD会议上，日本更是许诺在2016-2019年投入约300亿美元的援助资金，利用日本企业的技术优势开展人力资源培训，促进非洲青年就业;并提出日本企业不仅要提供高质量产品，而且要通过职业技能培训开发非洲的高技能人力资源。[5]

二、日本对非洲职业教育援助的特色

60多年的援助历史，日本从以促进贸易、投资和资源保障为主要目标的“经济开发型”援助模式，正在向以实现政治、安全利益，确立及巩固在全球体系中的战略地位为主要目标的“战略支持型”援助模式转型[6]。为了给非洲国家留下深刻的印象，在众多援助国中脱颖而出，日本基于自身的技术和经验，注重打造“日本品牌”的官方发展援助[7]。2015年的《发展合作章程》自始至终强调“日本特色”“日本相对优势”，推出“日本品牌”已然成为日本援助力争在国际社会中获取领导地位的主要策略。日本对非洲职教援助的特点主要包括以下五个方面。

（一）根据具体国情制定援助策略

随着国际援助环境的变化，日本的援助目标从20世纪90年代的“发展人力资源”变为“以人类安全为主旨”[8]。“自主”“自助”是日本援助的核心原则，尊重受援国的自主权，支持受援国的自助和自立发展是日本援助的口号[9]。在援助国逐渐增多的国际环境下，为赢得竞争，日本提出“积极主动”（proactive）原则，改变以往等待受援国求助的模式，转而采取更主动的态度与非洲国家接触[10]。基于为“人类安全”的总体目标，坚持“自助”“自主”“积极主动”的原则进行人力资源开发，通过职业教育与培训援助提高劳动力水平，增加就业机会，就成了日本TVET援助的整体思路。

由此，JICA根据受援国情况把援助分为三类：对于特别贫穷的国家，以技能培训为主;对于情况尚好的国家，则与当地政府和企业合作，通过职业技术培训学校进行系统的产业人才培养;对战后国家，日本给退伍军人做职业培训，以促进社会安定。同时，针对非洲国家中小企业占主流，且不同企业的差距大的现实，JICA把TVET援助的定位分为产业人才培养和提高生活技能两种类型。其一，产业人才培养主要是培养企业雇用的正式员工，提高产业的国际竞争力。产业人才分为具有单一技能的工人，具有中等技能的技工，具有多样及高级技能的高级技工、专业工程师4种类型，日本在非洲主要是培训具有中等技能的技工。大部分撒哈拉以南非洲国家都处在工业发展初级阶段，通过培养中等技能的技工、扶植支柱性工业，可以成功吸引外资，使经济得以发展。产业人才的培养方式既有通过职业技术培训学校进行的职前教育;也有以企业内研修，公共教育机构长、短期培训和实训为主的职后教育。根据非洲中小型非正规企业占主体的情况，JICA把培训和扶植对象集中于中小型企业，尤其注重对管理者的培养。其二，提高生活技能主要针对贫困和弱势群体，通过学习基础技能获得谋生手段，从而实现减贫。在制定援助策略时，JICA会根据受援国的劳动人口特征及产业结构来选择不同的援助定位，如此也促使日本援助易于得到当地政府和人民的肯定和支持。

（二）基于本国经验打造特色援助

日本认为，非洲要实现工业发展就需要设计一套有效的发展策略，尤其要注重对人力资源和人力资源管理的投资[11]。持续改善管理方法（Kaizen）和培训、基础设施与财务（Training Infrastructure Finance，TIF）作为最鲜明的“日本品牌”，在对非援助中扮演了重要角色。作为一项管理哲学，Kaizen管理方法已成为一个综合性的知识体系，包括关注质量和产量，提倡自立、努力、团队精神、创新性，注重沟通等管理理念。TIF是日本为撒哈拉以南非洲国家设计的工业发展策略，主题即对企业家进行人力资本投资。TIF的最终战略目标是吸引外国投资，通过培训企业家、投资工业园区、提供金融支持、创造有利的生产环境来吸引外国直接投资，并通过外资投入促进学习，进而提高企业生产力。[12]

日本实行TIF模式，结合Kaizen管理方法，配套推行日本特色援助。日本分析撒哈拉以南国家的经济特点是小型企业多、生产力低下，主要原因是资金短缺和管理不善。因此，一方面需要培训企业家，增强其管理能力;另一方面要吸引外资。在TIF模式下，小企业要发展，必须吸引外资投入;要吸引外资，必须成为有前景的成长型企业;要成为成长型企业，必须提高企业主的管理能力;提高管理者能力，则需参加日本Kaizen管理培训。TIF的下一步就是吸引投资和贷款。日本的跨國公司对非投资主要集中在制造业，日本提出，让跨国企业从一开始就参与为中小企业设计的培训，这样更有益于及时发现有潜力的企业并进行投资[13]。这一整套的设计，使得日本培训和日本企业均得到了推广。

Kaizen管理方法作为具有代表性的“日本品牌”援助在非洲收到了良好的效果。JICA建立了Kaizen 促进组织，并在8个非洲国家实行Kaizen培训项目，为25个国家提供了培训机会。具体而言，JICA通过职业技术学院、培训中心等培训Kaizen的理念和操作方式，扩大日本援助的影响;在埃塞俄比亚和赞比亚设立了Kaizen学院，埃塞俄比亚政府接受了Kaizen管理理念，并在2009-2014年开展了两期Kaizen培训项目，前后有200个团体及小企业接受了JICA的培训，受训人数达5.2万人次。[14]

除了对非洲推出有竞争优势的企业文化和管理方法，日本也潜移默化地在援助中渗透日本价值观。“日本品牌”援助不仅强调手把手地教授技术，而且注重传递日本人的工作态度和精神。一方面，JICA每年向非洲派遣技术专家和志愿者，在传播技术的同时树立日本形象，传递日本价值观;另一方面，JICA在日本国内开展“知识共同创造计划”，每年在日本培训一万多名来自受援国政府部门的决策者、技术顾问和有关战略的制定人员[15]，期间安排与会者接触日本文化和人民，加深对日本的理解，增进对日本价值观的认同。

（三）选择重点精耕细作，保证持续性建设

在项目具体实施的过程中，日本善于发挥工匠精神，采取精耕细作的方式，进行长远的持续性建设，从而有助于在受援国做出实效、赢得信誉，巩固其援助地位。

1971年，乌干达职业训练中心在日本的援助下正式成立，期间因政治和经济混乱中断了20年，但从1994年重新启动后就以连续性的项目形式一直持续建设，目前已成为乌干达第一职业培训中心，其良好的教学效果也使其不断吸引周边国家，发展成为一个南南合作的区域职教中心。

另一个较有影响力的区域中心是日本在塞内加尔的职业技术培训中心。该中心始于1982年，日本投入430万美元的非偿还资金用于基础设备和设施。1984年继续投入614万美元。1984-1994年，日本举办了13个短期培训和18个长期培训。在该中心，JICA注意根据受援国劳动力市场变化调整培训目标：20世纪90年代前期致力于培养中等职业人才;1997年后，由于塞内加尔工业发展，开始培训高级技工;1999年起开始招收高中毕业生，进行为期两年的职教课程;2006年增设企业家培训项目。在培训中心，学生注册三年的培训课程和一个月的公司实习，所有课程结束则授予国家承认的技师证书。中心注意加强培训中心和工商业部门的联系，形成稳定持久的伙伴关系，从而使课程更加符合实际需求。为帮助中心健康运转，日本政府提供资助和监管，加强在校人员的技术和管理能力，同时鼓励中心自主开设短期培训，增加课程收入，实现资金流的健康运转。同时，该中心以长期和短期培训相结合的方式，既有专家前往塞内加尔教学，也有在日本本土进行的培训和实训，不仅致力于教授职业技术，而且积极传播日本企业价值观。[16]

此外，为确保援助成效，JICA组织专家学者对援助项目进行严格的计划评估、执行监管、执行后评估、结果反馈（Plan，Do，Check，Action）模式四步评估，从而总结经验，及时改进，保证项目效果。综合来看，日本在非培训中心的建设基本依照这样一个循环：投资建设基础设施，派遣专家前往，培养本土管理者和培训教师，依据需要增加设备。项目结束后再派遣专家前往评估并给出建议，形成可持续性发展。

（四）参与顶层设计，构建伙伴关系

日本的对非援助非常注重与政府政策保持一致，如此不仅增加了援助的效力和执行力度，而且可以从政策层面影响受援国。

日本发现单纯的项目对话仅限于和主管部门打交道，并不能了解一个项目在国家整体发展战略中的情况，只有加强与政府高层的政策对话，才能高屋建瓴地进行援助的整体策划和布局。这一思路在日本教育协力政策中有充分陈述：“首先，积极参与受援国教育政策的协商、制订过程，把项目支援实践中获得的认知和经验反映到政策内容和制度改革中，同时也要参与实现政策的具体措施，通过方向性的干预，为提高援助效果作出贡献。其次，加强培养能够参与政策协议的专业知识人才。最后，根据各国教育部门的政策和计划，有针对性地实施中长期援助。”[17]

日本对加纳职业教育的援助充分体现了日本力图参与政府决策，形成伙伴关系的策略。2000年，日本外务省启动加纳援助项目（Ghana Aid Project，CAP）。CAP目标的陈述明显表现了日本的援助策略：在尊重加纳国家主权的基础上形成与加纳政府发展政策一致的援助策略;在加纳自主的前提下实施援助;实施以结果为导向的、目标长远的援助。从2002年起，JICA为加纳开展《加强技术教育发展总体规划》，引入能力本位培训（Competence-based Training，CBT）体系，在技术院校设立CBT模块，并参与加纳全国TVET政策协商论坛的讨论。在日本的影响下，加纳对职业教育进行改革。2006年9月，加纳共和国议会通过《职业教育和培训委员会法》（COTVET Act），成立教育部直属的职业教育和培训委员会（Council for Technical and Vocational Education and Training），规定CBT证书由国家承认。由于2006年减贫政策改变了加纳的援助发展方式，影响了援助资金的引入，日本与加纳政府协商，修订了新的援助计划和策略，以“加快农村发展”和“促进工业发展”为首要减贫任务，在战略目标和合作模式上与加纳政府保持一致，在核心领域的援助项目上达成共识，不仅顺利推动了计划的进行，而且使日本在加纳得到了政府的高度认可，项目推行畅通无阻。[18]

（五）公私合作，鼓励多方力量参与

日本对外援助不仅有政府专门机构组织管理，搭建平台，还注重官民合作，发动社会力量加入援助。日本教育协力政策之一就是在教育援助领域加强全日本合作，让非政府组织、企业、国际机构、志愿者、大学、研究机构等各方都参与进来，形成服务链，利用各自的相对优势，把援助效益发挥到最大。

日本每年组织的本土培训项目往往与高校、科研院所、私营企业、公益组织、非政府组织及中央和地方政府开展合作，如此不仅能达到多方共赢，私营部门和公共组织可以获取有关发展中国家的直接信息，而且可以建立扩大其海外业务和能力的关系。大学生和研究者可以通过参与互动获得更广阔的全球视野。同时也可以培养国民的全球态度和意识。[19]

由此，一方面，JICA鼓励中小型企业加入援助，以获得商机，促进贸易和投资。例如，在第五届东京非洲发展国际会议中，安倍许诺的320亿美元资金中有160亿属于民间投资;在肯尼亚召开的第六届东京非洲发展国际会议中，参会的日本代表中有许多为民营企业代表。另一方面，大学和研究机构是JICA智力支持的主体。日本在1989年成为全球最大的雙边捐赠者时就认识到要建立自己的专家队伍，于是在广岛大学、神户大学、名古屋大学等高校发展国际援助研究，建设援助智库。此外，志愿者也是日本对非TVET援助中一支重要的民间力量。日本的志愿者制度涵盖各个层次的人群，年龄跨度为20～69岁，形成了“国民参加型”志愿事业。每年有数百名志愿者经过选拔来到非洲，深入基层，在各个领域发挥特长。在传播日本技术的同时，也潜移默化地传递了日本价值观。

三、“日本品牌”职业教育援助对我国的启示

我国的职业教育经过几十年的发展，已经积累了丰富的经验，在规模和质量上都达到了国际水平，形成了完整的职业教育体系。当前，在“一带一路”倡议下，我国职业教育已开始“走出去”，取得了一些成果。然而，职业教育援助作为新兴事物，在如何“走出去”上还面临着诸多困难和挑战。日本多年的职业教育援助经验对我国的职业教育援助带来了有益启示。

（一）利用优势，打造中国特色

当前，我国的职业教育发展较为成熟，在教学模式和理念上都已形成自己的特点和优势。因此，可以尝试将职业教育援助与教育培训相结合——在目前援助的初期阶段，以帮助解决就业、提供岗位为主要的援助目标，鼓励非洲工人通过学习成为中资企业的合格工人;后续可将中国特色的职业教育培训发展成有一定规模的培训中心，如近年形成的“鲁班工坊”就足具中国特色。未来可以增加特色项目和专业，逐渐形成培训中心和学校，采用我国的职业教育模式和理念，通过产教协同联盟，配合高铁、有色金属、基础建设等中国特色企业一起“走出去”。

（二）从点突破，做强培训基地

日本援助注重深耕，以质量取胜，给受援国留下了深刻影响。目前，我国对非职教援助的形式大多为捐赠、投资、培训，在非洲的影响力较为有限。要形成持久的影响力，推出中国职业教育援助，应该重点建设1～2个TVET中心，集中核心优势专业，开展中长期培训教学项目，同时注意通过对项目的评估和反馈来总结经验，建立稳固的职教援助根据地。这些中心还可在中资企业设立实习基地，在企业中优先录用有中国职教培训文凭的工人。如此，一方面培养了中国企业需要的合格技工，另一方面也使我国的职教援助产生更大的社会影响。

（三）完善团队，强化人力资源后盾

一支强大的专家队伍是教育援助的坚实后盾，为正确的援助策划和高效的援助教学提供保障。我国职业院校当前面临的挑战是，不仅要提高教师的国际教学能力，而且需要用长远的眼光建设职教外援专家队伍。这不仅包括通晓外语的各个行业专家，而且包括研究人力资源援助的专家和学者，把TVET援助与对外援助学术研究结合起来，互为促进。此外，我国可招募各行各业的年轻人进行1～2年的志愿者活动，以此促进志愿者自身的成长和海外援助事业的发展。

（四）注意与受援国政府的沟通与合作

非洲国家的社会情况决定了与政府高层在职业教育合作上达成共识能更容易地得到政策支持，从而有利于援助国整体构建TVET援助计划。虽然我国对非援助以不干涉别国内政为原则，但在加强沟通和获取政策支持上仍十分重要。根据受援国的情况，通过与政府高层沟通，与官方职教体系协调一致，既益于促进当地的职教发展，也利于我国职教援助深入当地教育体系，建立整体战略规划。

（五）搭建民心桥梁，促进文化传播

民间的文化交流与传播有利于树立中国人的良好形象，增进非洲人对中国的好感，从而使援助工作有更好的民心基础。职业教育援助的过程亦是构建中国形象的过程。要在我国以仁爱、和平为特点的传统文化下，积极加强对中国形象的宣传，具体可采取与孔子学院合作开展文化交流活动、在中国举办培训和参观学习活动、派遣专家和志愿者等方式增进中非人民友谊，深化中非人文交流，搭建民心桥梁，树立良好的中国形象。

参考文献：

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[18]OECD. Country Assistance Evaluation of Ghana[EB/OL]. https：//www.oecd.org/countries/ghana/45807791.pdf，2019-01-11.