王苗苗

关键词：巴勒斯坦;全民教育;国家行动

一、全民教育战略的背景

（一）外在推动——全民教育的普及化

2000年世界教育论坛上通过的《达喀尔行动纲领》（以下简称《纲领》），确认了实现全民教育的6项目标（见表1）。其中扫盲、普及初等教育、实现男女教育机会平等被列入联合国大会通过的“千年发展目标”[1]，参与此次大会的成员国承诺在2015年以前制定全民教育计划来实现这些目标，其中包括巴勒斯坦。

2015年11月4日，联合国教科文组织（UNESCO）通过并发布《教育2030行动框架》（以下简称《框架》），《框架》确立了7项目标（见表2），清晰地勾勒出全民教育的未来蓝图，鼓励各国加快发展。各国政府根据教育优先、国家发展计划、制度执行力和资源可利用性，将全球教育目标转化为可实现的国家目标。《框架》也为巴勒斯坦发展全民教育提供了长远目标，在一定程度上推动了巴勒斯坦全民教育的发展。

（二）内在诉求——巴勒斯坦的社会发展

1.低水平、低增长的经济状况

巴勒斯坦位于中东的中心地带，虽然其天然气、石油、煤铁等矿藏资源丰富，但由于以色列多年来的占领，其脆弱的经济无法满足公众的需求。尽管近年来经济指标有所提高——2012年巴勒斯坦国内生产总值（GDP）比2011年增长5.9%，其人均GDP（1679美元）比2011年增长了2.7%——但巴勒斯坦人民的失业率和贫困率仍然较高，15岁及以上的个体失业率在2012年达到了23%。而教育领域的财政支出增加，2012-2013年达到1904万美元，比2011-2012年增长了10.5%。这意味着巴勒斯坦认识到普及全民教育对于经济增长的重要性。

2.复杂的政治环境

当今的巴勒斯坦地区有两个政治实体，以色列政权和非独立的巴勒斯坦权力机构。巴勒斯坦作为被占领国，长期受到以色列军队压迫、设置隔离墙等歧视性措施的影响，其民众的基本权利得不到保障。自2005年以色列重新部署战略以来，约旦河西岸和加沙地带都处于一片混乱：某些地区拥有自治权，某些地区则处于以色列的占领之下。这让加沙地带的政治情形变得尤为复杂，给巴勒斯坦全民教育的实施增添了阻力，需被迫调整教育结构，同时针对约旦河西岸和加沙地带实际情况开展全民教育国家行动。

3.人口总量上升背景下的低比例劳工问题

巴勒斯坦中央统计局预测，2016年巴勒斯坦的人口总数已达到1060万，较1948年记录的140万增加了900多万，其中居住在以色列和巴勒斯坦地区的巴勒斯坦人约有510万，而居住在该地区的犹太人口预计约有560万[4]。这表明以色列和巴勒斯坦地区内的巴勒斯坦人口将与犹太人口数量大致持平，但是在2014年的第一季度中，巴勒斯坦的劳工人数却仅占巴勒斯坦总人数的22.9%。从中可以看出，总体人口数量的增加和低比例的劳工给教育和经济的发展都带来巨大的影响和压力，普及全民教育成为巴勒斯坦的当务之急。

4.深厚的文化积淀

巴勒斯坦文化与邻近的东方文化、特别是黎巴嫩、叙利亚和约旦等国的文化密切相关，而且在艺术、文学、音乐、时尚、烹饪等领域的发展又有其独特的贡献。尽管巴勒斯坦长期处于分裂状态，但其文化依然蓬勃发展。根据巴勒斯坦中央统计局的数据，2013年巴勒斯坦建造了656个文化中心、15个博物馆、9个剧院和2725个清真寺，并且每天有32.1%的巴勒斯坦家庭可以收到报纸、55.9%的家庭在收听广播、61%的人（10岁及以上）阅读书籍等，这样的文化氛围为巴勒斯坦全民教育的发展奠定了基础。

二、全民教育战略的实施现状

（一）基础教育快速发展

1.基础教育毛入学率上升

毛入学率一定程度上反映了学校教育发展的规模和相应年龄段人口的受教育机会情况。由表3可见，巴勒斯坦基础教育的毛入学率呈上升趋势，其中学前教育毛入学率增幅较大，从2004-2005学年的30.9%上升到2017-2018学年的54.4%，且男性和女性的毛入学率在2004-2005学年后都很接近，得益于巴勒斯坦幼儿园的入学政策逐渐有利于女童。虽然这几年巴勒斯坦儿童早期教育在毛入学率上取得一定的进步，但相較于阿拉伯国家72%的平均水平来说仍然较低，特别是偏远地区儿童享受不到相应入学机会。

初等教育毛入学率呈波动上升趋势，但是增幅较小，从2004-2005学年的88.5%上升到2017-2018学年的95.2%。中等教育呈现出先下降后上升趋势。另外，在中等教育阶段，女性的毛入学率均高于男性。一个原因是巴勒斯坦重新调整学校结构及入学年龄。这些情况表明巴勒斯坦有能力满足官方年龄人口的入学要求，但这并不意味着“全民教育”计划的实现。

2.辍学率小幅下降

辍学率指在特定年份的某一班级注册过，而在下一年没有注册的学生占全体学生的百分比。巴勒斯坦中小学生辍学率稳步下降，2017-2018学年的总体辍学率为12.3%，与2011-2012学年（15.1%）相比下降了2.8%，而且女性的辍学率一直低于男性（见表4）。

巴勒斯坦中小学生辍学率降幅较小，且没有达到预期。造成这一现象的原因，一方面是巴勒斯坦处于被占领地区，学生和教师受到一定影响;另一方面是学校和家庭之间的距离使通勤费用上升。但是总体来说，巴勒斯坦中小学生的辍学率较低，这与其重视中小学教育有关。

3.教师学历水平有所提升

受过培训并具备教学资格的教师是提高初等教育的关键因素，这也是落实《纲领》对提高初等教育质量建议的关键因素。在2004-2005学年至2012-2013学年间，对于男教师，持有中等文凭的教师在全体教师中的占比从30.2%下降到了16.3%，持有学士学位的教师占比从65.0%增加到74.8%，持有較高文凭①的教师占比略有波动，变化不大，持有硕士及以上学位的男教师占比从3.9%增加到8%;而对于女教师，持有中等文凭的教师在全体教师中的占比从36.7%下降到了17.5%，持有学士学位教师的占比从61.4%增加到77.3%，持有较高文凭的教师占比变化不大，略有波动，只增加了0.3%，持有硕士及以上学位的女教师占比从1.4%增加到4.5%（见表5）。

这些表明巴勒斯坦教师水平有所提高：一方面是巴勒斯坦实施教师教育战略，培训机构有所增加;另一方面是巴勒斯坦规定任教教师必须具备教学资格证书和相应水平。

（二）职业教育有待进一步发展

巴勒斯坦职业教育毕业生占工作总人口的比例较低，低于15%，且性别差异大（见表6），女性在职业教育中处于劣势。因此巴勒斯坦逐渐完善了其职业教育培训机构，并呈现出以公立为主、多方负责的现象。职业培训的主体有很多，包括公立部门、联合国难民救助及工程局、私营机构等，但大部分的职业教育培训是由政府部门实施，例如高等教育部（开设了职业学校）、劳工部（创建了14所职业中心）、社会事务部（创办了16所青年健康中心）和其他公共部门。联合国难民救助及工程局为3所职业中心提供服务。而民间私营机构则帮助多所职业学校和中心开展培训活动。

（三）保障教育领域性别平等

巴勒斯坦全民教育战略要求保障教育中的性别平等，因此这几年在初等和中等教育阶段，巴勒斯坦女性入学的比例显著提高。在2004-2005学年，初等教育阶段的女性入学人数占总入学人数的49.3%，中等教育阶段女性入学人数为51.8%;而在2013-2014学年，初等教育阶段女性入学占比上涨到49.6%，中等教育阶段为55.7%（见表7）。这证明在中等教育阶段，男性与女性入学人数明显趋于平衡。

另外，无论是在初等教育阶段，还是在中等教育阶段，女性教师占教师总数的比例和女性校长占校长总数的比例都在不断上升，且逐渐趋于平衡。2004-2005学年女性教师在初等教育阶段和中等教育阶段的占比分别为55.4%和50.8%，到2013-2014学年两项数据上涨至67.4%和56.1%;2004-2005学年女性校长在初等教育阶段和中等教育阶段的占比分别为50.4%和46.7%，到2013-2014学年两项数据上涨至55.2%和50.5%（见表8、表9）。各项指标都显示巴勒斯坦在初等教育阶段和中等教育阶段已经实现性别平等。

（四）提高教育质量

提升教育质量是全民教育战略的目标之一，表现在生师比趋于合理、学习成绩稳步提高等方面。

1.生师比趋于合理

生师比下降将减轻教师的压力，能够让教师尽可能关注到每一名学生。由表10可见，巴勒斯坦学前教育生师比呈下降趋势，产生这种现象的原因：一方面是巴勒斯坦加强宣传，提高了社会各界对学前教育重要性的认识;另一方面是教育部严把幼儿园标准和开发针对性教材。这表明巴勒斯坦逐渐考虑到较低的生师比是提升教学质量的重要因素。

初等教育和中等教育阶段的生师比稳步降低：从2004-2005学年初等教育阶段是28.6∶1，中等教育阶段是21.6∶1;到2013-2014学年初等教育降低到22.8∶1，中等教育降低到17.0∶1。但按照国际标准，标准的生师比应为11∶1，这表明巴勒斯坦生师比远还没有达到国际标准。

2.学生成绩稳步提高

包括测试在内的教育评估活动被认为是巴勒斯坦教育系统的质量控制参数之一，也是衡量系统输出的重要指标之一。巴勒斯坦通过标准化测试、国际数学和科学研究等方法来检验教学成果。数据表明巴勒斯坦学生成绩在稳步提高，且女生成绩优于男生。但九年级学生的科学成绩整体下降，由2009-2010学年的平均47.8分降低到2012-2013学年的平均35.0分（见表11）。虽然巴勒斯坦学生成绩总体提高，但相比较于其他国家，成绩仍然保持在较低水平。

三、全民教育发展的挑战

（一）教育平等还未实现

《纲领》要求到2005年，在初等教育阶段和中等教育阶段消除性别差距，实现教育性别平等。尽管全球范围内教育性别差距已经缩小，但许多国家仍没有为女性提供平等的教育机会。

巴勒斯坦也還没有实现这一目标，具体表现在以下3方面。第一，职业教育中性别不平等。缺乏适合女性的技能课程，导致在职业教育中男女比例差别较大。例如，巴勒斯坦接受过职业技术教育与培训并持有中等文凭的男性毕业生占总人口的11.5%，而女性毕业生只占6.6%。第二，巴勒斯坦教育政策对有特殊需要的学生关注不够，需要填补为边缘化和弱势群体提供优质教育的缺口。生活在农村和偏远地区的儿童、被迫参与武装冲突的儿童、被强制工作的儿童以及面临歧视的移民和少数族裔都属于边缘化和弱势群体，他们无法接受良好的教育。据估计，未入小学的适龄儿童中有20%是残障儿童。第三，学校中的性别不平等损害了女性受教育的权利。这是教育中实现性别平等的一个重大挑战，因为它对女性的入学和受教育的连续性产生了负面影响，事实证明女性比男性更容易辍学。

（二）教育质量有待提高

当前巴勒斯坦教育政策的实施主要集中在教育入学方面，一定程度上忽视了学习成果的质量。对入学的关注和对完成目标的追求使巴勒斯坦忽略了评定学生是否真正学到了东西，正如当前世界上有2.5亿四年级学生仍不能读写。并且巴勒斯坦对青少年、儿童的学习成果评估有限，难以跟上全球水平，具体体现在以下3个方面。第一，学生离开学校时没有获得足够的阅读、写作、数学知识或其他相关技能。数以百万计的儿童和年轻人因此无法进入更高的教育阶段，难以获得高收入的就业机会。第二，教育和培训不能完全满足所有年轻人全面参与社会和实现社会繁荣的需要。人们越来越关注可迁移技能的发展，但大量的成年人（尤其是女性）无法根据工作中飞速变化的要求而进一步学习技能和知识。改变这一状况需要适当的职业技术教育和培训体系为成年人提供必要的技能，让他们找到体面的工作。第三，在金融资源、人力资本和基础设施方面的缺陷对实现教育目标和提供优质教育构成了相当大的障碍。数据显示，巴勒斯坦生师比相对于其他国家仍较高。没有足够的高质量教师为不同教育阶段学生提供优质教育，并且学校设施陈旧、大量学校被摧毁、卫生条件差等问题仍然存在。

（三）教育目标实施不均衡

巴勒斯坦教育政策力求实现全民教育的6项目标，但在实施中仅在完成初等教育目标上有所起色，其他教育目标的进展状况不一致，且都有不同程度的落后情况。

第一，学前教育进展非常慢。来自贫困地区的孩子没有上幼儿园的机会，或者他们进入了教育资源相对匮乏的幼儿园学习，因此幼儿保育和教育质量不稳定。巴勒斯坦学前教育的入学率较低，且学前教育一般是由昂贵的私立幼儿园提供，生活困难的家庭难以负担学费。

第二，对职业教育的重视不足。社会对职业教育的态度并不积极，并且大多数家长更愿意让孩子在中等教育后接受大学教育，而不是职业教育。巴勒斯坦职业教育学生数量近几年虽然有所增加，但是学生总量上仍然较少，且增幅较小，职业教育目标进程大大低于初等和中等教育目标。

第三，学校卫生设施的改善空间仍很大。有关学校卫生间的数据显示，在巴勒斯坦每所学校平均有9.4个卫生间，包括专为男生用的小便池，平均43.7名学生使用一个卫生间[14]。但是按照教育部标准建议初等学校最多每25名学生一个卫生间，中等学校最多每30个学生一个卫生间。这表明巴勒斯坦学校卫生设施还没有达到要求。

四、开展全民教育的相关行动

为实现全民教育的目标，《纲领》涵盖了12项战略，巴勒斯坦充分考虑到本国实际情况，将12项战略运用于其全民教育改革当中（见表12）。

（一）保障所有儿童的受教育权

受教育权是儿童的一项基本人权。巴勒斯坦儿童受教育权由于分裂状况得不到应有的保障，因此巴勒斯坦根据《纲领》提出以下国家行动：关注有特殊需要的学生，并加快这类学生在学校中的融入度;继续扩大学前教育的招生范围，包括将教育部提供的服务扩展到偏远地区;鼓励女性入学，并开展适合女性的职业课程。

保护冲突地区儿童的受教育权是巴勒斯坦全民教育战略的重点内容之一，尤其是那些生活在以色列控制下的耶路撒冷和边缘化地区的儿童。巴勒斯坦为此制定了国家行动计划，以确保在紧急情况下保障儿童的受教育权，如在初等教育阶段的基本课程（阿拉伯语、英语、数学和科学）中向学生提供特殊学习单，以便其在宵禁、学校关闭和禁止入学的时候在家学习;为考生开放大厅，提前准备考试所需的材料;加强学校的建筑建设，做好准备工作以开始新学年;制定教师培训计划，为2000多名校长和教师提供课程，指导其如何在紧急情况下开展教育活动;成立专门的技术委员会，制定逐步让学生回归学校的计划;与相关各方协调并为学校提供必要支持，给予地方合并学校的权力，支持教师根据教学需要采取2次轮班制或3次轮班制。这些行动将成为巴勒斯坦实施全民教育的重要一环。

（二）制定教师教育战略

巴勒斯坦教育部与高等教育机构、UNSECO、联合国难民救济及工程局、教育公民社会组织展开合作，并于2008年推出了教师教育战略，旨在培养合格教师以提升巴勒斯坦的教育质量。对此，巴勒斯坦根据《纲领》提出并实施了以下国家行动。

第一，在2009年底教育部和高等教育机构成立了一个永久的、半独立的教师职业发展机构，为巴勒斯坦教师储备和培训战略提供建议，为幼儿园、成人教育和职业教育的教师制定标准和职业发展规划。

第二，国家教育培训协会负责成立在职教师培训的数据库，对所有教师的数据进行统计，以此加大对教师的技术支持力度。该教师数据库与教师执业许可证办理、工作申请制度密切联系，实现了对教育体制的监督，并将其纳入学校和职业中心所采用的教师评估体系中。高等教育部每年都会为新教师提供就业考试，并在2014年更新“就业考试”问题库。

第三，教育部对全体教职工进行考核。教育部根据教师职业标准制定考核方式，并于2012年底开始实行。此后，與教师考核相关的考查形式逐渐推广到其他政府部门和机构。

（三）促进各方参与并支持教育发展进程

相关团体通过参与教育和发展问题的讨论、监测和评估所取得的进展，推动相关部门确定教育的最佳做法和标准，这有效保障了全民教育的发展。在巴勒斯坦国家框架内的各相关方也充分认识到这一点，主要体现在：学校和教师需要为教育管理承担更大的责任;为保证对学校和教师的问责，家长和当地社区也应与学校有更多的互动;提高社会群众的教育参与意识;鼓励公众参与对教育的引导;促进当地非政府组织评估教育进程。因此，巴勒斯坦强化了与联合国难民救济及工程局和私立学校的关系，这减轻了巴勒斯坦为儿童提供教育的负担。

为推进教育发展进程，加强教育相关各方的联系，巴勒斯坦于2007年成立了全国全民教育联盟（National Coalition for Education for All，NCEA）。它是一个有影响力的教育政策游说团体，目的是协调巴勒斯坦各方教育力量并使之形成联系，以改善所提供的教育服务并取得高质量成果。NCEA敦促政府履行与全民教育目标有关的义务，并给其施加压力以建设安全的教育环境。此外，NCEA还建立和发展国际伙伴关系，反对以色列侵犯巴勒斯坦教育的行为，并鼓励当地社区、教师联盟、儿童团体和残障人士的加入以扩大NCEA。

（四）充分利用信息通信技术

巴勒斯坦教育部通过利用信息通信技术来完善教育机制，提高教育质量。为了实现《纲领》目标，教育部将重点放在基础设施、电子教材、能力建设等方面，并通过建立学校网络以实现信息交流。

对此巴勒斯坦根据《纲领》开展以下行动，包括：制定科技创业计划，培养九至十一年级学生的创造力，尤其是天文、工程和技术等课程;开展模范学校网络项目（Project of Model Schools Network）以改善学校的设备，提供以学生为中心的现代化教学方式，发展巴勒斯坦基础教育现代化网络，建立巴勒斯坦学者体系;鼓励教师和学生进行电子教学和学习，以便学校与教育各方力量进行更有效的交流;建立社区发展通信基金会（Communications for Community Development Foundation），为所有学校提供至少一年的网络服务;开展科技展览以培养学生的创造力和科学研究能力，并为其进入高等教育和参加社会工作做好准备。

除此之外，巴勒斯坦还通过完善教育机制来提高教育质量，包括将更多的权力下放给学校及其行政部门，使其根据当地情况开展特色教学;建立正式的评估系统，加强教育系统的问责制;根据教育体系要求重组学校结构和班级，并保证其公平分配教育资源，遵守相关教育标准等。

五、结语

为实现《框架》目标和“千年发展目标”，巴勒斯坦近年来取得了前所未有的进展：学校的入学人数比以往有所提高;学校设施也得到了改善。全民教育战略也提高了人们获得教育的机会，尽可能为儿童、青年和成年人提供所需的知识、技能和价值，让他们作为有知识、有责任感的公民可以找到一份体面的工作，这有助于巴勒斯坦实现社会的稳定和可持续性发展。

但一些领域仍然存在重大挑战。第一，巴勒斯坦全民教育与当前全球教育平均水平间存在着巨大的差距，这充分说明其还未能全面、综合地解决教育问题。第二，所提出的目标没有考虑到贫困人士和边缘化群体。第三，当前的战略实施往往集中于初等教育阶段，它侧重于提高质量而忽略了不平等问题。总体来看，巴勒斯坦要实现全民教育的目标还需做出更大的努力。

注释：

①较高文凭（Higher Oiplona），学士学位获得者接受一年的学士后课程，即可获得较高文凭。

参考文献：

[1]中华人民共和国教育部. 中国全民教育国家报告[EB/OL]. http：//www.moe.edu.cn/jyb_sjzl/moe_ 364/moe_1588/moe_1590/tnull_25632.html，2019-01-17

[2]UNESCO. The Framework for Action： Education for All—Meeting Our Collective Commitments[R].Paris：UNESCO，2000.

[3]UNESCO.Education 2030：Framework for Action—Towards Inclusive and Equitable Quality Education and Lifelong Learning for All[R].Paris：UNESCO，2015.

[4]中华人民共和国商务部. 巴勒斯坦统计局称2016年巴勒斯坦人口将与以色列犹太人口持平.[EB/OL].http：//www.mofcom.gov.cn/article/i/jyjl/k/200905/20090506253628.shtml， 2019-01-20.

[5][6]联合国教科文组织统计研究所数据库[EB/OL]. http：//data.uis.unesco.org/，2019-04-12

[7][8][9][10][11][12][13][14][15]Palestine.National Assessment for Education for All （2000-2015）（Palestine）[EB/OL].http：//planipolis.iiep.unesco.org/， 2019-01-17