共生理论视域下的海洋环境治理研究

2019-05-23曹丽娇

绿色科技 2019年8期

曹丽娇

(中国海洋大学国际事务与公共管理学院，山东青岛 266100)

1 研究背景

随着海洋经济不断发展，海洋环境问题已经成为公共治理的重要议题。海洋环境治理逐渐由政府单一主体向多元化转变，治理理论也逐渐由政府管理向协同治理与整体性理论进化。多元主体治理下利益诉求与冲突不断，而经济发展与环境治理相冲突的解决机制还未成体系，难以达成多元主体间的互惠共生局面[1]。多元主体不对称性共生的局面必然阻碍我国海洋环境治理与保护，进而阻碍经济的可持续发展，因此，引入新的概念和构建新的分析框架，重新审视各主体间关系，成为治理体系和能力现代化建设的必要选择。

2 共生理论与海洋环境治理的契合性分析

共生理论是起源于共生这一生物学名词并由之发展而来的，德国学者德贝里最先提出共生一词并做出正式阐释。袁纯清认为“共生的本质就是不同生物密切生活在一起”，提出了共生的三要素——共生单元、共生模式、共生环境。共生关系的过程在于共生关系主体物质、信息和能量的有效产生、交换和配置，共生理论的核心内涵强调生态系统从非对称性向互惠共生的演变发展过程，旨在强调通过合作互补、平等公正、共同发展的思路，达成对称性互惠共生格局。

基于各类主体间资源交换的客观事实，并借鉴共生及共生理论核心观点的基础上，我国学者尝试将分析对象从生物学的种间关系和经济学的经济组织间关系拓展到公共管理领域内的各类组织及相关主体中来。海洋环境治理是公共管理的重要领域，对进入海洋强国战略发展阶段，实现海洋环境的有效治理有重要作用，与共生理论的学术意蕴具有天然的契合性。在海洋环境治理模式中，治理理论从管理向治理变迁，治理主体由单一向多元优化，说明海洋环境治理在结构与行动层面都与共生理论相契合。

3 共生视角下的海洋环境治理的共生模式分析

3.1 海洋环境治理的共生组织模式

海洋环境作为生态系统重要组成部分，解决其治理难题与共生理论的运用不谋而合，共生理论强调共生单元在一定的共生环境下向着互惠共生的模式进化，将海洋环境视为一个共生系统，其治理的过程就是实现多元治理主体向着互惠共生模式发展，达成治理目标。涉及主体主要有四大类：政府、市场、公众、社会组织，可视为共生单元。将其细分为：中央政府、地方政府、海洋监管部门、企业、社会组织和公众。

3.2 海洋环境治理的共生行为模式及分析框架

环境治理属于公共管理领域，公共管理领域组织间资源交换和能量产生与分配由于组织的特殊性难以像经济组织间关系以利润、效率、效益等来衡量，且资源流向不存在着绝对的单向，单一维度还不能完全反映出组织间关系的互动，因此将资源依赖性作为衡量共生关系的一个维度[2]。生物之间资源流向所形成的不同依赖关系并不会影响到生物体的自主性，依照资源依赖理论形成了资源依赖强弱控制进而影响组织自主性[3]。因此，将资源依赖性和组织自主性视为共生关系两维度，构建“资源相互依赖性——组织自主性”分析框架(图1)。

图1 “资源相互依赖性——组织自主性”分析框架

根据图1将其分为：寄生、偏利共生、非对称性共生和对称性互惠共生4种共生关系。寄生是非对称性共生关系的极端形式，该模式中利益分配和资源流动是单向度的。在非对称性共生模式中，资源流向的单向性有所改变，增强了主体间互动程度，但利益分配是非对称性进行的，双发的组织自主性不对称。对称性互惠共生是指具有共生关系的共生单元间处于平等地位，资源相互依赖程度高，各自的自主性高，不存在过度依赖与管控情况。共生单元间以资源双向流动为主，具有资源交互和利益分配的多维网络共生关系。

3.3 海洋环境治理非对称性共生表现及问题

3.3.1 央地关系

将央地政府互动移植到共生系统中，地方执法队伍执法受制经济发展等多重压力而呈现地方保护主义和政企合谋状态。中央通过联合执法向地方以行政命令方式下达任务，迅速查获多项问题项目和违规违法行为。结束后，地方政府领导表态，中央提出整改建议，地方出台整改方案，执行行动结束[4]。在运动式执法结束后，由于监管不善，地方政府对违法违规行为将会持续放纵，两共生单元之间也恢复到相互对抗的局面，海洋环境问题持续恶化。因此呈现出：信息、资源、能量从中央向地方单向流动，中央花费人力物力财力通过强制手段进行联合执法，中央对地方是资源依赖性较低、自主性较强的一方，而地方的回应性和治理效果可视为是地方向中央的信息和能量输送，属于资源依赖较高、自主性较低的一方，呈现的是一种偏利非对称性的共生模式。

3.3.2 政府与企业间关系

从资源依赖视角分析，政府需要通过企业解决社会就业、税收等问题；企业受到政府出台的产业政策、地方法令法规影响。政府拥有着制度、政策的制定权，企业需要从政府手中获取合法性和政治资源，形成非对称性共生模式。从自主性角度分析，地方监管部门可选择监管与不监管，企业可选择污染与不污染。政府原本目标为社会福利最大化，但在分级行政体制和绩效、晋升等压力下迫使其借助监管体制漏洞，选择以环境为代价实现经济增长[5]。在常规的监管执法下，政府与企业主动性较低，“酝酿”出政企合谋现象。

总体看来，政府与企业相较于其他组织是发展较成熟的组织，已不可分割，但地方政府财政过度依赖于龙头企业税收，导致污染与治理的悖论，形成二者间的非对称性共生关系。

3.3.3 政府与社会组织间关系

社会组织作为新兴主体对推进海洋环境保护起着重要作用，在共生系统中，政府与社会组织作为共生单元，由于社会组织的发展不成熟，政社二者还处于非对称性共生模式。从资源依赖性角度看，海洋环境治理中政府与社会组织存在高度的资源相互依赖关系。其一，表现为政府对社会组织服务的依赖。从组织自主性视角来看，政社间地位不平等，资源流动未实现双向交流。社会组织自主性强弱不均，总体成自主性弱化态势。被政府视为一种政策工具，通过“权力控制”和“资源引导”牢牢控制其发展的主动权。

4 海洋环境治理优化路径

4.1 优化共生单元

首先，推动政府与企业共生共治。优化当前的共生模式需要调和二者间的矛盾，可使第三方组织介入，以改变原有两共生单元的对立局面，促使政企关系朝向互惠共生发展。其次，促进政府与社会组织间共生。基于政府与社会组织各自的自主性和较高程度的相互依赖，要实现政社间互惠共生，需厘清政府与社会组织各自的疆域，使政府发挥宏观的制度供给作用，减少微观干预，社会组织注重自身组织建设，增强自主性和独立性。政府和社会组织的共生关系优化要实现权力和功能双重转变与回归，将政府集中的权力通过政社分开使其回归社会组织手中。最后，达成政府间共生，实现生态治理。中央政府加强监督机制建设，加快海洋督察制度长效化建设，激励机制和绩效考核机制的改良工作应加快进程。

4.2 提高要素共生度

实现对称性互惠共生，需要增强各治理主体间的共生度，以增加共生能量，提升治理效果。通过跨界合作提高要素的共生度，运用制度和机制改善要素间关系，减少互动阻碍。做到上下级政府间的“纵向协同”，即条块执法机制、中央监督机制发挥作用；同级政府及职能部门间“横向协调”；政府与企业、社会组织、公众的“内外协同”。压缩治理层级，减少信息失真、资源损耗，加快理顺海洋环境治理央地政府间关系及制度建设。