林立泉

(福建省住房和城乡建设厅 福建福州 350001)

0 引言

建筑施工安全生产是关系人民群众生命财产安全的大事，是建筑业协调健康发展的标志。建筑业安全事故严重危害了人们的生命财产安全，并造成了巨大的经济损失。国务院安委办通报2018年上半年全国建筑业安全生产形势显示，建筑业事故总量持续保持在高位。上半年全国建筑业共发生生产安全事故1732起、死亡1752人，同比分别上升7.8%和1.4%，事故总量已连续9年排在工矿商贸事故第一位，事故起数和死亡人数自2016年起连续“双上升”[1]。 通报分析，企业主体责任不落实导致作业人员缺乏安全意识和安全操作知识，违章作业造成安全事故，是事故发生的主要原因。建筑施工安全培训是提高建筑施工从业人员安全意识和生产技能的根本途径，能够有效减少建筑施工安全事故发生，保障建筑行业健康发展。因此，我国在建筑施工安全培训方面出台了许多相关法律法规文件和规章制度，但是在执行过程中却遇到很多困难和问题，安全培训教育流于形式的现象仍较普遍。基此，本文拟通过查找建筑施工安全培训政策法规的不足，探寻安全培训教育不落实的原因，推动相关政策法规改进完善，有利于促进建筑施工安全培训落实，预防和减少生产安全事故发生。

1 建筑施工安全生产法规政策和有关安全培训规定

1998年3月1日起施行的《建筑法》是我国第一部关于工程建设的大法，规范了我国建筑市场管理、建筑安全、建筑质量。《安全生产法》是我国安全生产领域的综合性基本法，标志着我国安全生产监督与管理正式纳入法制化管理轨道。《建设工程安全生产管理条例》、国务院安委会《关于进一步加强安全培训工作的决定》和国家安监总局修订的《生产经营单位安全培训规定》等法规文件，都对从业人员的安全培训作了专门规定，构建了安全生产培训体系，把培训工作纳入了法制化、规范化轨道。中共中央、国务院于2016年12月9日印发《关于推进安全生产领域改革发展的意见》，是我国解放后第一次以中共中央、国务院名义印发的安全生产方面的文件，标志着安全生产领域的改革发展进入新阶段。福建省按照国家和部委法规、文件的精神并结合本地实际情况执行，福建省委、省政府印发了《关于推进安全生产领域改革发展的实施意见的通知》和福建省人民政府安委会办公室印发了《关于进一步加强企业安全培训工作的通知》，都对规范和推动福建省安全生产培训发挥了重要作用。本文对系列法规有关安全培训规定作了梳理，如表1所示。

表1 建筑施工安全法规有关安全培训规定

2 建筑施工安全培训政策落实存在问题

2.1 安全培训监管检查评判标准体系尚未建立

系列建筑施工安全生产法规分别对安全培训教育都作了具体规定，但在发挥了重要作用的同时，仍存在着一定局限。当前，建筑施工安全培训未制定统一实施标准和评价方法，培训的成效缺乏评判标准或评判标准过于简单。安全生产法规中对建筑施工企业开展安全培训情况如何检查督促落实规定还不够详细，可操作性不够，一些标准的制定过于简单，以“有或无”开展安全培训作为评判标准，不能真实评判建筑施工企业安全培训实施情况。如《建筑施工安全检查标准》[2]附安全管理检查评分表中“安全教育扣分标准”就是以未建立制度、未开展教育制定扣分标准。在建筑施工的实施过程中，政府安全监督部门因监管检查规定不够详细，往往在对施工企业进行监管时重生产、轻教育，在监管过程只注重建筑企业的安全生产许可证审查，对企业安全教育工作监管力度不够，导致一些企业为追求经济效益忽视法律法规和自身安全教育的责任，从业人员的安全教育工作往往为经济利益让步。由于缺少科学评判标准作为检查依据，安全监管部门在检查建筑施工企业从业人员安全教育情况时，一般是查看安全教育记录情况，对相关被培训人员发放调查问卷、安全知识试卷或简单访谈。这些检查多数浮于表面形式，导致对企业开展安全教育工作的真实情况若明若暗，效果甚微。

2.2 安全培训保障机制刚性不足

《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》[3](国发〔2002〕16号)要求，企业应按职工工资总额的1.5%～2.5%足额提取教育培训经费，专项用于职工的教育和培训。大量建筑安全法律法规颁布实施并经建筑主管部门宣传与监督，建筑施工企业大都能意识到安全培训教育的重要性，但也有部分建筑施工企业因种种原因存在建筑工人安全教育资金投入不足的现象。从国务院安委会、应急管理部、住建部通报的多起生产安全事故情况分析来看，安全培训教育不落实是其中重要原因，而资金投入不足又是安全培训不足的重要原因。之所以出现这种现象，一部分和建筑施工企业现行的用工方式有关，认为农民工不是企业正式员工且流动性大，投入过多资金开展安全教育工作会增加企业的生产成本；另一部分和建筑施工安全培训保障机制政策不够完善有关，如未规定企业不按规定或不足额缴纳教育培训经费的具体处罚措施，导致一些企业即使不按规定缴纳安全培训费用也未必需要承担因此造成的后果，无视安全培训。

2.3 安全培训配套机制不够成熟

从现有行业管理体制看，建筑施工安全培训政策与其他相关规定之间的联系比较松散，其配套落实的机制仍不够成熟。如建筑行业从业人员就业准入机制并未真正构建和落实。尽管在20世纪90年代中期我国的就业准入制度已经开始起步，并先后出台一系列有关就业准入机制的政策法规，形成了就业准入制度的基本框架。但从建筑行业实践来看，就业准入机制仍未得到完全落实。不论何种行业的就业准入机制，培训教育均为其中的重要环节。但在实践中，建筑施工安全培训并未发挥其应有作用，建筑工人是否参加安全教育培训，既不影响其就业准入，也不影响其工资收入，导致他们参加安全教育培训的积极性不足。

3 建筑施工安全培训政策完善对策

3.1 细化安全培训监管规则，增强可操作性

针对目前建筑施工安全培训政策中安全培训评价标准过于简单和评价方法不够科学的情况，建筑业政府主管部门尤其是省级主管部门应从研究制定科学有效的建筑施工安全培训评价方法入手，审查建筑施工安全培训工作落实情况，提升建筑施工安全培训效果检查的可操作性。完善培训教育的管理制度，完善安全培训效果评估体系，通过笔试、微机(手机)测试、现场实践操作等方法考察人员掌握培训内容情况。如此，建筑施工安全管理部门在检查时方可有法可依、有据可循，通过检查建筑施工项目安全培训的落实情况，及时发现建筑施工中的薄弱环节，排查安全隐患和事故苗头，防止重大施工安全事故发生，有效保障从业人员人身安全。

3.2 强化安全培训机制，增强制度刚性

强化建筑施工安全培训政策保障机制，完善配套机制。可考虑由建筑业政府主管部门按规定比例向建筑施工企业发放安全教育资金，同时通过设立相关安全培训的奖励基金，对安全生产和施工过程中监理、建设、施工等方面工作突出的人员和部门进行适当奖励，提升从业人员参加安全培训教育的积极性[4]。建立建筑工人工资水平与职业培训等级相挂钩机制，调动建筑工人参加职业培训、获得相应等级证书的主观积极性，吸引工人主动参与安全培训，提升接受教育的自觉性。建立并落实建筑业从业人员就业准入机制，未获得培训合格证书的人员一律不得进入行业从业，对违规使用培训未合格人员的建筑施工企业予以重罚。

3.3 规范安全培训制度，引导培育安全文化

依据建筑施工项目安全生产法规内容，进一步规范和完善建筑施工安全培训教育制度，重点解决建筑工人安全意识不强和安全操作不规范的问题，切实将安全教育落到实处。建立安全培训教育的管理目标和制度，协同建筑企业各个部门，构建起完善的安全生产教育支撑体系，培育良好的企业安全生产文化，为提升安全生产培训教育质量提供保障。通过建立制度使安全培训成绩与绩效考核挂钩，通过精神奖励和物质奖励相结合的方式，激发人员参训的积极性。建立和完善安全培训的反馈机制，发挥群众智慧，认真听取施工项目一线作业人员的安全生产心得和对开展安全培训的意见，及时总结经验和教训，改进教育手段，提升安全培训水平。建筑业政府主管部门应通过细化政策规定鼓励建筑施工企业发挥主观能动性，进一步创新安全培训手段，提升安全培训针对性，加强安全培训信息化建设，充分利用互联网创建微课等平台，运用虚拟现实技术，促进从业人员安全意识提升。

4 结语

综上所述，建筑施工安全培训是建筑施工安全生产的重要环节，开展建筑施工安全培训教育，有利于增强从业人员安全意识和提升安全操作技能，减少违章作业的行为，从而有效减少施工安全事故。现有建筑施工安全法律法规对安全培训作了相关的规定，但在实施中存在着以下问题：一是因缺乏统一的检查标准体系导致安全培训的效果不能作出有效评判；二是因培训保障机制刚性不足导致安全培训的经费、时间缺乏保证；三是因就业准入配套机制未建立完善导致本应作为就业基础的安全培训没有发挥应有作用。针对这些不足，一是要通过细化安全培训检查评判标准；二是要通过加强相应处罚措施内容强化安全培训制度刚性；三是要规范安全培训实施、反馈、信息化建设、奖励补助、处罚等一系列制度培育安全文化，进一步规范和完善建筑施工安全生产法规，为建筑业政府主管部门和建筑施工企业及从业者提供有效完善的安全培训政策，进而推动安全培训贯穿建筑施工的始终，有效提升建筑施工的安全系数，确保建筑施工生产安全。