郑珊

当前，随着我国城镇化水平的提升，农用土地转非农用土地的进程也随之加速，由此引发农地发展权利益分配不公、农民上访、暴力强拆等社会问题频出，笔者结合时代背景，对当下的特殊农民群体——失地农民的失地现象进行探讨，从农地发展权的角度分析其中的利益博弈。

一、农地发展权的定义及归属问题

关于农地发展权这一概念，我国相关法律法规中并没有一个明确的规定，但归纳其性质则不难发现，农地发展权其实是对农地利用进行再发展的权利，即变更农地用途或改变农地利用强度的权利，实质上包括农地发展所有权和收益权。

农地发展权属问题一直是学术界争论的焦点，主要观点有两种：一是应归国家所有，理由主要包括两方面：一方面，国家主权包括土地权利，农地发展权的国有化有利于国家进行宏观调控，防止土地流失;另一方面，农地发展权益收归国有后，国家可以通过财政支出反哺于社会公众，有利于国家基础设施建设和经济发展等公共利益。且农地发展权是由于农地的用途由农用地变更为建设用地而获得的一种收益权，是国家调整社会经济的行为后果，因而其权属当属国家。二是认为农地发展权应属于集体所有，这主要是考虑到农地发展权的权利来源.认为农地发展权是从农地所有权和使用权中分离出的一种物权，农村集体经济组织作为农地所有者，农民作为农地使用者应当是农地发展权的主体。还考虑到农民的弱势地位，应对其进行倾斜保护，避免失地农民因为生存、发展等问题而引发社会动荡。除此之外，还强调市场对农地的资源配置作用，在尊重市场规律的前提下，实现对耕地的保护以及刺激农地所有者对农地价值的深度挖掘。

二、农地发展权利益所涉相关主体

我国长期实施农村土地集体所有制与非农土地国有制的土地双轨制，国家将农村集体所有土地收归国有后，再通过拍卖的方式将土地出让，出让的价格以建设用地标准计算，在此就完成了农用土地的非农化转变，产生了农地发展权。农地发展权的利益相关者包括农地所有者的农村集体经济组织、农地承包经营者的农民以及同一区域范围内未被开发农地的村民。虽然农村集体土地的所有者是农村集体经济组织，但是真正的使用权在农民，而统一区域内未被开发农地的村民的相关利益所涉不深且相较于失地农民来说并不迫切，加之现实生活中农地发展权利益争议主要发生在失地农民和政府之间，对此，在协调各方利益时，应重点解决失地农民与政府的利益纠纷，兼顾农村集体经济组织和统一区域内未被开发农地的村民的利益。

三、产生农地发展权利益纠纷的原因

首先，农地发展权所涉利益重大，失地农民所获补偿少。其次，农地发展权利益归属问题一直没有定论，加之各地的补偿标准不一，不患寡而患不均。最后，失地农民在失去土地后，连附属于农地上的就业、医疗等相关收益也一并失去，生活没有后续保障，导致他们非常重视眼前利益。

四、农地发展权利益的协调分配

（一）以立法形式确立农地发展权并界定权属

以立法的形式明确农地发展权，不仅可以将农地非农用的增值利益以权利的形式进入市场，还可以完善土地管理制度。如果一项权利长期处于一种不确定的状态，势必会使得各方利益也一直处于变化、不平衡的状态，致使利益分配机制无法明确，农地发展权的权属问题究其本质就是增值收益的分配问题。当今社会最为典型的两种模式就是英国模式和美国模式。农地发展权是由土地所有权中派生出来的财产权，具有支配性、独立性、排他性等特征。农地发展权作为一种独立的经济权益，其效力不管是在英国还是在美国都是一种排他性物权，其主要区别在于，英国农地发展权受国家严格管控，农地发展权行使的前提是要符合政府规划;而美国农地发展权的实现则是在国家提供交易平台的基础上更加放开交易的自由，国家想要对农地发展权进行权利的实现也需要权利人进行公平自由的交易。英国农地发展权制度是基于保护耕地、保护环境、防止城市过度扩张的基本考量，采取了国家严格管控的模式;而美国农地发展权制度则是以公平正义、保护交易为前提，尊重权利人个人意愿，保护权利人私有权利的最大实现。

农地发展权的产生是国家宏观调控政策所导致的，没有政府的征地行为，农民持续拥有的也仅仅是农地的使用权，不能简单地以所有权、使用权来确定土地增值的归属。而且如果农地发展权私有，根据我国一贯的“国家不与公民争利”观念，政府势必在农地发展权利益上作出让步，而目前我国政府的主要财政来源就是土地增值，让步不具有现实可能性。但是考虑到失地农民的后续生活保障和其对城市化、环境资源保护所作出的贡献以及维护社会稳定的需要，在农地发展权归属国家的前提下，应允许失地农民多方参与分享农地发展权利益。

（二）将农地发展权利益股份化

有的学者提出在不改变权利所属的情况下，创新补偿机制，将农地发展权利益股份化，农民通过持股的方式获得持续性的收入保障;政府通过控股获得收益;商家无需一次性支付给政府巨额的土地使用费，也经由股权获取利益;同时还将三方利益进行捆绑，风险共同分担。这种方式的好处在于：解决了失地农民的后续安置、补偿事宜，在短期内减少了利益纠纷。

但笔者认为这种设想的弊端也很多：首先，将农地发展权利益股份化，在涉及到股份分配时，也避免不了各方为利益分配进行角力。其次，商家对农地的非农用开发存在商业风险，在遭受风险后，农民失去股份利益，势必会成为“无地、无业、无保障”的“三无”农民，进而影响社会稳定。

（三）为失地农民置换土地

并不是全部的农地都转变为建设用地，加之近年来国家推出“加强耕地保護”“严格落实占补平衡制度，严守耕地红线”等政策，使得全国耕地总量减少速度有所放缓，一部分地区甚至出现了耕地数量增长的情况。在集体经济组织发包的农地尚有留余情况下，可以将一部分的农地发展权利益用于置换本集体经济组织发包的农村土地，让失地农民重操旧业，获取生活来源。但考虑到各地城市的耕地总量以及地理位置不同，参考采用这种方式应因地制宜。

（四）为失地农民缴纳社会保险

预留一部分农地发展权利益为失地农民缴纳养老、医疗、生育、就业等社会保险。农民在失去土地后，往往连附属于土地上的医疗、就业、养老保障等相关收益也一并失去，总体而言，补偿金远远低于土地在转化为非农用地后的价值。因此，基于公平原则，对失地农民的补偿应考虑到他们可持续性的生活保障，利用土地转化后的升值金额，为失地农民缴纳各种社会保险，保障失地农民的后续生活。

五、结语

综上所述，随着我国城市化进程的推进，当前农地发展权缺失、利益协调失衡带来的土地征收、农地保护、失地农民可持续性生活保障等问题客观存在。笔者提出的对农地发展权权属的确定、利用增值金额为失地农民置换集体经济组织发包的农村土地和缴纳各项社会保险等建议或许不能根除问题，在现实操作中还会出现诸多问题需要进一步分析，但希望能对完善农地发展权理论和制度有参考价值。