华 倩

一、问题的提出

根据教育部发展规划司发布的数据，截至2017年5月31日，全国高等学校共计2914所，其中普通高等学校2631所，成人高等学校283所。[1]高校招生规模的扩大使得相当数量本科院校的办学理念、培养目标同质性比较严重，学生的实践能力、职业技术素养与社会实际需求脱节。2014年3月22日，教育部副部长鲁昕在中国发展高层论坛上指出，2000年后近700所“专升本”的地方本科院校将逐步转型，做现代职业教育，重点培养工程师、高级技工、高素质劳动者等。[2]这一背景下，中国高校将分化为三种类型：科研型、应用型、科研应用兼具型。本文提到的主要是科研型和科研应用兼具型高校，而应用型的本科高校和独立学院、私立高校则不在本文讨论之列。

2010年2月28日，教育部部长袁贵仁在答记者问时指出，行政化管理倾向有两个方面，一是政府对学校管理的行政化倾向，二是学校内部管理的行政化倾向。2013年11月12日，中国共产党十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求“推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化，创造条件，逐步取消学校、科研院所、医院等单位的行政级别”“深入推进管办分离，扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权，完善学校内部治理结构”。随后，教育部2015年5月4日发布《关于深入推进教育管办评分离，促进政府职能转变的若干意见》，表明以去行政化为主要特色的中国高校治理改革已经拉开帷幕。

1998年中国《高等教育法》第32条至第38条规定了高校享有的自主权有7项，分别是：制定招生方案，自主调节系科招生比例；依法自主设置和调整学科、专业；自主制定教学计划、选编教材、组织实施教学活动；自主开展科学研究、技术开发和社会服务；自主开展与境外高等学校的科学技术文化交流与合作；自主确定教学、科学研究、行政职能部门等内部组织机构设置和人员配备，按照国家有关规定，评聘教师和其他专业技术人员的职务，调整津贴和工资分配；自主管理和使用举办者提供的财产、国家财政性资助、受捐赠财产。但这些权利均要受到政府的干预和控制。例如高校有评聘教师职务的权利，但公办高校要在省人社厅核定的各校岗位设置结构比例范围内开展评审工作（参见《安徽省高校教师职称评审权下放工作实施方案（试行）》）；高校有制定本校招生方案的权利，但学校招生计划由政府核定，其中，教育部属高校由教育部核定招生计划，省属高校由省级招生管理部门核定招生计划；高校自主管理和使用办学资源，但政府通过生均拨款、设立各种专项资金并控制专项资金分配。[3]

出现行政权力过度干预高校自主权情况的根本原因在于行政权力和高校自主权边界不清，而高校“去行政化”是指减少行政权力对高校事务的过度干涉，赋予高校一定的办学自主权。澄清政府和高校的权力边界模糊、解决行政权力干预高校治理的问题，需要明确中国高校的法律地位并以此为基础厘清它们的治理模式。

二、中国高校的独立法人地位

2013年9月，教育部发布了《中央部委所属高等学校章程建设行动计划(2013—2015年)》，要求中央部门所属高校在2015年底前完成章程的制定工作。在此背景下，许多高校特别是公立高校加快了章程建设步伐。伴随着章程建设的加速，高校兴起了一场以提高治理能力为核心的综合改革运动。[4]很多高校在章程中都明确了自己的法人地位，例如《北京大学章程》第2条、《清华大学章程》第2条、《中国人民大学章程》第5条等。根据2017年10月1日施行的《民法总则》第57条、第87条，中国高校属于非营利法人，独立享有民事权利和承担民事义务。

高校法人治理模式和公司法人治理模式存在明显差异，依照《公司法》第98条、第108条、第118条，我国公司法人形成了股东会、董事会、监事会三个机构之间协调配合、有效制衡的治理模式，其中，股东会是最高权力机构，对公司重要事项享有决策权；董事会负责执行股东会的决议；监事会对高级管理人员和公司经营情况享有监督权。公司实际运营中，股东的所有权与董事的经营管理权分离，股东可能失去对公司的控制权，而董事可能实际形成对公司的控制权，此时，可以要求侵害股东利益的董事承担责任。股东的决策权只局限于重大事项，包括人事任免、增加或减少注册资本、公司组织形式变更以及修改公司章程等方面，除上述事项以外，股东不得干预公司的经营管理；监事会的监督权也要符合法律规定、服从行业监管。

根据《高等教育法》第39条、第41条、第42条、第43条、第44条，我国高校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制，中国共产党高等学校基层委员会对高校重大事项享有决策权，校长全面负责本学校的教学、科学研究和其他行政管理工作；学术委员会负责审议学科、专业的设置，教学、科学研究计划方案，评定教学、科学研究成果等有关学术事项；教师通过教职工代表大会参与高校的民主管理与监督；高校的办学质量，接受教育行政部门的监督和评估。由此，我国高校形式上形成了决策机构、执行机构和监督机构权力分立的法人治理模式，但和公司法人治理模式相比，我国高校法人治理模式基本按照行政级别和职能构建，实际上未能形成相互协调、有效制衡的法人治理模式。因为高校校长、党委书记由省政府任命，作为由上级政府任命的校长、党委书记必须要对上级政府负责；[5]教师通过教职工代表大会虽然享有一定的参与权和监督权，但程度非常有限。这样，学校的重大决议不可避免受到政府行政权力的干预；学术委员会与高校其他权力机构的职权界定不清，为学术委员会制度的改革和施行带来障碍。

如何解决法人治理模式中存在的问题？有的学者提出利益相关者共治理论，即赋予由内外部利益相关者组成的理事会以决策权，并增设由政府主管部门、政府审计部门、非“双肩挑”教职工代表组成的监事会，实现校党委、理事会、监事会、校长之间的分权治理与内外部利益相关者的共同治理。[6]有的学者提出完善现行法人治理结构，即在决策层面上，公办高等学校要坚持和完善党委领导下的校长负责制，健全议事规则与决策程序；在学术事务上，要充分发挥学术委员会在学科建设、学术计划拟定、学术结果评价方面的重要作用；在监督制约环节上，要加强教职工代表大会、学生代表大会制度建设。[7]但以上建议和对策仍然存在对高校法人治理模式界定不清、提出的对策针对性不足的问题。基于以上问题，首先需要明确构建高校法人治理模式，并针对该模式存在的具体问题提出相应对策。

三、高校法人治理模式存在的问题及其完善建议

中国高校法人治理中存在的政府行政权力和高校自主权边界不清、行政权力过度干预高校自主权的问题以及高校内部存在的党委、校长、教师之间的权力界限不清、行政权力干预学术权力的问题，可以归结为高校法人治理模式存在两个层面的问题：一是政府和高校权力划分的外部治理层面，二是高校内部行政权力和学术权力划分的内部治理层面。概言之，高校法人治理模式由外部治理和内部治理两个层面构成。

如何解决外部治理层面的问题？有学者提出，基于委托——代理关系理论设立相应的激励与制衡制度，因为高校财产属于政府所有，但高校由党委、校长具体实施管理，高校财产的所有权与管理权分离，必然出现管理者代理政府管理高校的代理问题，因此必须通过设计一项有激励意义的合约达到控制代理人的目的。在这个意义上，作为平衡委托人和代理人利益的法人治理结构也就成为必要。[8]从公立高校看，这个委托人是政府，而这个代理人最合适的应该是董事会，而不是作为党委书记或校长的个人。[9]董事会参与高校法人治理，意味着大学校长直接向董事会负责，大学其他主要行政人员则听命于校长并对其负责。此外，董事会还有审批长远规划和年度预算及教育计划、监控学校的运作、担当学校和社会之间桥梁和缓冲器等重要职责。[10]但我国目前公立高校法人治理模式实行党委领导下的校长负责制，引入董事会制度，约束党委、校长权力，与我国高校现行法人治理模式不符。即使是倡导大学治理改革的西方国家，也认为大学改革自治更多的是一种形式自治而非实际意义上的自治，因为上级主管部门通过改变和大学之间的隶属关系，例如通过自上而下纵向设立专业化组织包括研究机构、培训基地等赋予大学在专业领域更多的自治权，但在专业领域之外大学的管理和运行仍然受制于上级主管部门。[11]因此，解决大学外部治理层面的问题（政府与高校之间的关系）一方面仍然需要坚持政府对高校的监督、管理，这种监督管理体现在党委委员、校长的人事任免、高校办学能力的评价、教学改革评估、政府财政资助等方面都由政府作出决定。另一方面需要政府作好纵向的权力下放和横向的资源整合以限制自己的权力，并保证高校享有独立的办学自主权，具体表现在：纵向权力下放层面，根据2015年12月27日新修改的《高等教育法》调整优化中央与地方的教育权力分配，弱化中央控制权、强化省级政府统筹权；横向资源整合层面，通过高校与专业教育中介机构的优势互补、资源共享，完善国家基本标准、数据提供和信息服务以及形成教育问责机制等高等教育基本公共服务模式；[12]办学自主权方面，政府在《高等教育法》规定的7项自主权范围内赋予高校不受政府干预的广泛自主权。

高校内部治理问题主要是因为高校内部党务系统、行政系统与学术系统、教务系统等本应是相互支持、相互监督的整体，但却按照党政与行政系统运行的统一模式实行高校法人的内部治理，学术资源与教育教学资源常常被侵蚀。[13]

如何解决行政权力侵蚀学术权力的问题？这可以从相关国家或地区例如美国或欧盟的典型经验中得到启示。美国与欧盟对于行政权力与学术权力之间的冲突是通过保护与学术相关的言论自由、减少行政干预的方式解决的。美国高等法院对学术自由的保护主要分为两个阶段：第一阶段从1952年到1968年，法院根据州立法规定保护教师的学术自由；第二阶段是1968年以后，在Pickering v.Board of Education（391 U.S.563(1968)）案中，法院开始为政府雇员的言论自由提供宪法保护。Pickering案中，马文·皮克林是一名中学教师，在当地报纸上批评了教育委员会和学区主管，因其在体育项目方面预算过多但未发挥更多学术作用。在伊利诺斯法院的支持下，皮克林遭到解雇，而最高法院否认了伊利诺斯法院解雇皮克林的理由，并扩大了宪法第一修正案对公职人员言论自由的保护范围，提出公职人员的言论自由可与公民的言论自由受到同等程度的保护。欧洲人权法院根据《欧洲人权和基本自由保护公约》对是否损害学术自由的行为作出判决，法院根据《欧洲人权和基本自由保护公约》第10条规定：1.人人享有表达自由的权利。此项权利应当包括持有主张的自由，以及在不受公共机构干预和不分国界的情况下，接受和传播信息和思想的自由。本条不得阻止各国对广播、电视、电影等企业规定许可证制度。2.行使上述各项自由，因为负有义务和责任，必须接受法律所规定的和民主社会所必需的程式、条件、限制或者是惩罚的约束。这些约束是基于对国家安全、领土完整或者公共安全的利益，为了防止混乱或者犯罪，保护健康或者道德，为了保护他人的名誉或者权利，为了防止秘密收到的情报的泄漏，或者为了维护司法官员的权威与公正的因素的考虑。保护了学术背景下的言论自由，第一个明确提到学术自由的案例是Sorguq v.Turkey（App.No.17089/03，Eur.Ct.H.R.，2nd Sec.(2009)，该案中法院强调学术自由的重要性，这包括学者们可以自由表达他们对制度的看法，以及他们可以在没有限制的情况下传播知识和真理的自由。学术自由是一种权利，也是一种义务，学术自由所需要的各种权利必须要根据师生承担的特定责任或义务来解释，并且还要在高等教育机构享有的自治权与问责制间保持合理的平衡。[14]但行政权力和学术权力并非完全对立，行政权力的有效行使，为高校的学术事务提供重要保障；而学术机构通过开展学术活动、管理学术事务，也有助于高校教学科研目标的实现。综上，在高校内部治理方面，协调行政权力与学术权力的关系，需要从以下方面着手：明确行政权力和学术权力既相互冲突又相互依赖的关系，既要保证学术权力的独立性，又要保证行政权力对学术权力的扶持，既明确学术委员会在学科、专业设置；教学科研计划方案拟定、修改；教学科研成果评定等学术事项方面享有微观、具体事项层面的独立权力，又要保证行政机构在学科、专业设置；教学科研计划方案拟定、修改；教学科研成果评定等学术事项方面享有宏观层面的决策权，同时责令教学科研人员以及研究机构为学术事项方面出现的造假行为、学术不端行为承担相应的责任。