陈建军

【关键词】更高质量一体化  动力机制  实现路径

【中图分类号】F127                             【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2019.04.006

长三角更高质量一体化发展的示范和瓶颈

区域一体化发展，包含三个方面的内容：第一是市场的一体化，即统一市场的构建，破除区域间的行政分割壁垒，降低要素资源空间移动的制度成本，推动要素资源在空间上的自由流动，以优化要素资源配置效率，表现载体是产业区域间转移和产业链空间分布的优化;第二是政府间的合作，通过完善不同层级和不同地域间的政府合作机制体制，构建有效的区域协同治理框架，以实现区域协调发展的战略目标;第三是区域协调发展目标的实现，主要是人均收入的均等化、基本公共服务的均等化和区域间高度水平的连接，即交通、通信等社会基础设施的高水平通达性。更高质量的一体化发展首先表现为构建高质量的区域统一市场，其具有高效、低成本、全球化的特征，并以此为基础构建起现代经济体系;其次是推进区域发展模式的转型，从传统的高速发展模式转向以人为本、以五大发展理念为指导的高质量发展，进一步深化改革、扩大对外开放，实现国家的战略目标。

长三角作为我国区域一体化发展的先行区，已经取得了一系列具有重要历史意义的成就，为其他地区提供了重要的经验和范本。

第一，推进改革开放带动区域一体化发展。当前长三角一个多元多层级的区域合作体制已经建构完成，其结构形式包括由三省一市主要领导座谈会为主体的决策层，以三省一市常务副省（市）长会议为主体的协调层，以及以各省（市）级发改委和长三角城市经济协调会为主要部门的执行层，这种自上而下分层决策、各司其职、有序递进的区域合作的体制机制创新为全国各地和各大城市群的区域合作树立了标杆。在此基础上，有关区域一体化发展的一系列纲领性文件也已出台，包括《长三角区域发展规划》《长三角城市群发展规划》和《长三角更高质量一体化发展三年行动计划》等，为长三角一体化发展绘就了共同行动的纲领。第二，市场化改革走在前列。长三角市场机制比较完善，市场功能相对健全，以企业行为主导的市场一体化在推动长三角区域间的联动发展、消解区域间行政壁垒的过程中发挥了先导性作用。第三，以上海为龙头的多元多中心网络化的世界大都市群已初具规模。除上海正在迈向全球卓越城市，杭州、南京、苏州、宁波、無锡、合肥等长三角大城市也以构建国际化都市为目标向国际名城迈进，形成了长三角国际化大都市群的共同支撑，在长三角的沪苏浙地区，区域经济发展已基本实现了均等化。第四，区域创新体系的框架已基本成型。近年来，上海提出了打造全球科创中心的战略目标，呼应上海，江苏提出了打造全球产业创新中心，浙江提出建设“数字大湾区”，长三角区域创新体系正在不断完善。第五，绿色发展正在成为长三角三省一市的共识。绿水青山就是金山银山，打破区域壁垒，共同治理环境，已经成为全区域发展的行动纲领。（陈建军，2018）

然而，从更高质量一体化发展的目标出发，长三角一体化发展还存在以下方面的瓶颈，需要以国家战略推动为契机，进一步努力予以突破。

首先是协同治理模式的完善和一体化效率的提升。目前已经形成的长三角协调发展体制基本上还是在政府体制内形成的“决策—协调—执行”闭环，如何真正提高长三角协同治理的效率，融合一体化发展的两个侧面、将市场配置资源的机制与政府行为结合起来激发企业在推动一体化发展过程中的作用，是一个亟需解决的问题。

其次是协同创新机制和功能还没有得到充分发挥。长三角在中国国家战略中的重要地位最终是由它的区域创新和引领作用规定的，长三角地区经济发达，城市密集，产业链群集聚程度高，知识和科技资源密集程度高，且区位条件优越，理应成为引领中国创新发展的排头兵，但受制于体制机制的局限，这种优势至今还没有得到很好的发挥，长三角的创新单元基本是单一行政属性的，如何实现协同创新是长三角实现更高质量一体化发展的主要瓶颈。

最后是要将一体化的理论文献、政策方针、规划计划等转化为可操作的行动纲领，从而探求有实际经验和实际效能支撑、可复制、可推广的一体化实施路径。

长三角更高质量一体化发展的动力机制

长三角更高质量一体化发展的动力由如下几个方面的因素交织而成。

第一，市场主体：消费者主体和企业。一是消费者群体，其对一体化发展具有内生的推动力。随着国民收入的提高、人民生活水平的改善，以及消费升级和消费者意识的提升，长三角各地区的城乡村的消费者对消除区域间商品流通壁垒，形成一体化的消费市场，推动城乡一体化和区域一体化发展，以获得更多的消费福利，包括消费品选择的多样化以及消费边际价值的提升，从而使得生活的幸福感和生活质量获得提升等有极大的兴趣和动力。已经进入或正在进入发达地区行列的长三角消费者阶层对长三角更高质量一体化无疑是持积极态度的。二是企业，作为市场主体的企业，其对区域一体化发展在多数情况下是持积极态度的。打破市场壁垒，降低产品进入更广阔空间的制度成本和广义运输成本，扩大市场覆盖面，是企业发展的内在追求。另一个因素是企业对企业产业链空间布局优化的考量，一个破除了市场行政壁垒的统一的要素市场，能够使企业有更多的空间选择以进行多元化空间布局，在不同的城市和区域布局企业产业链和产品链的不同环节，以更好地利用不同空间的禀赋优势，实现企业内地域分工，提升企业竞争力。长三角一体化过程中企业的跨区域发展以及由企业主导的产业链的垂直解体导致的地域分工的形成，是促进长三角统一市场的构成和区域更高质量一体化发展的重要动力。

在企业主导的长三角一体化进程中，外商投资企业也发挥非常重要的作用。对外开放无疑是长三角更高质量一体化发展的重要动力。长三角地区对外开放程度高，外商投资活跃，这些外商投资企业基于全球化视角，充分利用了长三角各个地区和城市的差异化的区位优势和要素禀赋优势，以及不同行政区域的政策差异性，将产业链的不同环节，分布于长三角不同地区和城市，如将现代服务业、金融业，或产业链的研发、融资、运营环节集聚于上海，而将制造环节置于上海周边的苏南或浙北地区，由此形成了长三角区域一体化发展的纽带。

第二，政府层级体系在区域一体化中的作用。长三角一体化过程中政府的行为具有鲜明的两面性。改革开放以来，中国的区域治理模式是地方分权和财政分灶，这种分权模式在很大程度上推进了市场化改革进程，成为中国改革开放的主要动力之一。中国改革开放有两大动力，一个动力来自于计划经济向市场经济的转型，由此激发了企业作为市场主体自主发展的激情，推动了市场经济的发展。另一个动力是由中央集权向地方分权，从而形成不同层级的地方政府推动本地区发展经济的积极性。这个积极性既包括中央政府的政策激励，也包括作为放权改革的孪生兄弟——地方间的互相竞争，即以“区域-行政”为单元的地方间和城市间的竞争。“区域-行政”单元间的竞赛，首先是不同区域单元的政府间的竞争，又称“府际竞争”，竞争的核心指标和动力是社会风险约束下的财政收入最大化，这一目标的实现很大程度上又与所辖区域的企业发展状况有关，因而地方政府天然地具有构建和维护与本土企业的联盟的积极性，特别是对本辖区的财政收入和就业带来正面影响的企业形成联盟关系抱有很大热情。此外，地域文化特征和共同价值观纽带也对地方政府和地方企业的联盟关系产生影响，这种关系其实不独限于中国内地，中国台湾，以及日本和韩国等东亚国家，乃至世界各地，实际上都有这种基于地域共同价值特征的地方政府和本土企业之间的连带性，只是程度差异各不相同。从企业角度讲，地属企业特别是地属初创企业，利用创业企业家或企业主要成员基于其对本土社会网络、本土地方政府的政策资源和社会资源获得的便利性和实际上的优先权，包括在资本支持、劳动力获取，以及劳资矛盾的解决、土地的供给、税收的优惠、政府服务的提供等方面的优先权，以获取市场竞争优势，规避不确定性，在中国乃至许多国家都是一种常态。由此形成的企业发展的地域专属特征，特别是对一些中小企业来讲，是其发展的空间选择的重要考量元素，也是地属企业发展的重要的制度优势和社会资本。在中国，在城市体系中处于较低层次的中小城市和部分大城市，因各种原因而在全球价值链的空间分布格局中不具显性优势，招商引资成本较高，常常会更重视对本土企业的培育和支持，以形成产业集聚的根植性。如杭州滨江区政府就曾经宣称，滨江区的发展更多的是依靠对本土企业的培育和支持，由此带动本地经济发展，形成具有地域属性的政企联盟，这种联盟在深化企业的地域根植性的同时，很容易在“区域-行政”的体制内形成固化惯性，在一定程度上催化了区域一体化的离心力，形成了区隔化动力。

第三，地域文化的自洽性或所谓的联邦主义特性。中国国土面积大，人口众多，各地的历史传统也各有差异，由此形成了發展的路径依赖和异质性。特别是在中国南方丘陵地域，由地理上的碎片化形成的地域文化的碎片化（其标志是地方语言的差异性和多样化），导致在许多地区事实上存有相对自洽的地域文化圈，在区域发展的初中期会对更大区域和更高层次上的一体化发展产生离心和区隔作用。

第四，改革开放以来的中国的决策体制和属地领导责任体制。在金字塔状的层次决策和“国家-地域”管理体系中，受属地管理的内在体制约束，一体化的诉求自上而下呈递减状态，而区隔化诉求则自上而下呈递增状态。关键的问题还在于，一体化和区隔化实际上是一个硬币的两个侧面，没有区隔化就没有一体化，在“国家-区域”的层级体制中，上次层级的决策层一般负责指导包括多个下次层级的“区域-行政”单元（地域或城市单元），在划分事权，明确管理责任、鼓励下次层级的“区域-行政”单元互相竞争以提升管理效率时，区隔化管理模式是必须的，但另外，当需要整合更多“区域-行政”资源以应对内外挑战，如市场化、国际化进程的挑战时，变区隔化、碎片化为一体化无疑是必须的选择。

随着中国从高速增长走向高质量增长，在一体化和区隔化博弈过程中，有利于一体化的趋势正在加强，这主要表现在三个方面：国家政策演化的趋势，产业转型升级的趋势和城市集群发展的趋势。

一是政策的变化。在当下中国，随着社会主义市场经济体制改革的深化，传统的以区隔化主体的各自负责、相互竞争的发展模式的外部激励政策正在发生改变，这种改变对各地方政府的政策引导的作用是明显的，特别是体制模式没有重大改变的时候，中央的政策导向的变动会对传统的“区域-行政”间各自责任、互相竞争的各方行为预期产生重要的引导性作用，进而产生在既有模式框架下向区域一体化发展方向倾斜的行为。这种行动会从多个“区域-行政”单元的利益叠加区入手，以双赢博弈代替零和博弈，如打造互联互通的交通基础设施建设、环境的共同保护、发展规划的共同制定，以及特定条件下的社会公共设施的共治共享等。

二是产业的转型升级。产业的转型升级和市场化进程加速的趋势，推动以“区域-行政”为单位的本土市场逐渐为更大区域空间的统一市场所替代。但“区域-行政”单元间争夺生产要素进入本区域的竞争依旧会存在，这种竞争也不一定完全是非效率的，在一些情况下，这样的竞争能够推动要素资源空间分布的优化，特别是经济发展进入了较高阶段，区域发展的空间异质性会增强，各“区域-行政”单元会依据自身的禀赋特征、发展目标的差异，进行合理的发展定位选择，从而使得具有不同要素禀赋和区位条件、处于不同发展阶段的区域和城市之间形成错位竞争和发展的格局，有利于优化更大空间中的产业链分布。随着经济发展的不断深化，一些垄断竞争甚至寡头垄断的龙头大企业开始对区域经济发展产生主导性影响，这些企业对产业链的空间优化具有更高的要求，也不那么受制于地方社会资本的束搏，而更多地关注全球化资源的获得，希望在更广更高层次的区域和城市群层面来获得社会资本的支撑，这对一体化发展起了重要的推动作用。

三是城市化的进程。随着城市化的深入，城市群发展起来，其主要特征就是地方和地方之间、城市和城市之间、城市和城市周边之间的社会经济联系的紧密化，以及要素流动的低成本化，从而打破了城市和周边地区，城市和乡村地区、城市和城市之间的行政壁垒，推动了更广范围的要素市场的形成，最典型的就是大都市圈的形成，以通勤圈为特征的大都市圈，使得大都市周围地区很快就进入了以大都市为核心的一体化发展空间。由此可以看到，长三角更高质量一体化发展在很大程度上是基于长三角区域经济发展和城市化进程的内在需要，也是中国经济转型升级、应对全球化挑战的需要，是中国经济发展的必然逻辑。

长三角更高质量一体化的实现路径

基于以上分析，我们认为区域一体化的实现路径应该顺应其内在规律，遵循推进成本最小化和区域整体发展利益最大化的原则。既要考虑和中国当前相对稳定的“区域-行政”空间治理模式的兼容性，这一模式的特点是“空间-行政”的分层次治理和鼓励“区域-行政”单元间的有规则的合作与竞争;也要突出体制机制的创新，从空间协同治理入手，推进区域协同创新，加快实现更高质量一体化发展的目标。为此可以考虑推进以下路径。

第一，从各个“区域-行政”单元的利益实现叠加领域入手推进，如发展规划的协同制定、交通等社会公共基础设施的互联互通、环境保护的互相协调的社会安全的相互对接，以及产业异质性的互补发展，等等。

第二，加快推进市场化进程推动企业的跨区域（行政区域）发展，以产业链空间布局优化带动区域一体化发展。为此一方面要推动市场化进程的加速，破除阻碍要素流动的“区域-行政”壁垒;另一方面，也允许并鼓励各“区域-行政”单元在改善营商环境时进行有规则的竞争，通过积极地招商引资，科学发展目标和定位，形成空间异质性优势，来呼应和对接企业优化空间布局，实现产业链垂直解体和地域分工的强化，推动一体化发展。

第三，突出以城市化带动区域一体化，特别是以中心大城市的城市功能溢出，包括以构成城市通勤圈和城市生活圈的方式来带动城市圈的形成，推动区域一体化进程。

但是要真正在现实层面实现长三角更高质量一体化发展的目标，特别是打通政府间的区域合作和由企业主导的市场一体化之间的互动联系，构建一个长三角协同创新空间平台，一个能让长三角各行政区域内各方包括各个层级的政府部门、本土企业家以及人民群众能够直接参与并发挥他们实践智慧的空间平台，是一个关键的步骤。

具体地说，如果能在上海、江苏、浙江互邻的三角地带，即在长三角的核心区域，建设一个超越“区域-行政”单元的协同创新平台功，一个适宜尺度空间下的长三角一体化发展试验区，就将可能在长三角推行的战略方针、政策策略、规划实施路线和步骤，在一体化发展试验区内先行先试，磨合完善，提炼总结，复制推广。由此将推进长三角更高质量一体化发展的路径建立在更加科学而有实践经验支撑的，具有实际操作性的层面上。

这个一体化试验区原则上可以设想以上海虹桥枢纽地区为核心，涵盖上海浦西南地区的长宁、闵行、青浦、松江四区，江苏的昆山市和吴江区，以及浙江的嘉善县等区县的全部或部分地区，由此成为一个上海引领、江苏浙江都有抓手、共同参与的协同创新平台。这样一个试验区，将为长三角一体化发展提供现实的实操空间。从发展的维度上来看，它是国家构建现代经济体系的先行区;从制度创新维度来看，它是国家区域治理模式转型的实验区;而在城市化进展维度上来看，它是长三角城市群的新兴核心区;从在全球化格局中来看，这一地区将成为中国对外开放的新高地，成为中国向全球价值链高端攀登的新引擎（陈建军，2018）。

纵观我国的区域发展战略的展开过程，针对区域发展战略的关键性目标，以全局性前瞻思维为指导，在特定尺度空间里，选择具有战略意义的节点，将其打造成影响全局的创新中心和新增长极，进而为实现国家区域发展战略目标提供空间支撑，这已经被证明是一种具有实际可操作性的成功途径。在珠三角城市群崛起的过程中，针对形成外向型发展新高地的战略目标，通过深圳特区的建设，成功打造了中国对外开放的新前沿，带动了国家战略目标的实现，这是一个成功的案例。而在京津冀协同发展的国家区域发展战略中，针对北京非首都功能的转移、带动京津冀地区的协调发展这一国家目标的实现，雄安的建设就被赋予重要的战略意义，并成为实现京津冀协同发展的关键步骤。长三角一体化发展的战略目标及其实现路径，在很大程度上来自于三省一市的协同创新，来自于上海的引导和统领，来自于各地的各扬其长。因此，如何打造一个有利于长三角各地发挥自己的比较优势，并将其转化为协同创新动力，且在有限时间内能够呈现实际成果的空间平台，就成为推动长三角一体化发展的关键所在。

沪苏浙广域三角地区建设长三角更高质量一体化的协同创新平台和一体化发展的先行试验区，其主要动因和功能体现在以下三个方面。

第一，打造多方参与的一体化实体空间。在一个适宜的尺度空间中，充分发挥上海的引领作用和江苏、浙江的比较优势，从空间融合到体制机制融合，生成长三角一体化发展的新动能。如上海长宁区的大虹桥商务区，是长三角城市群的主要门户之一，也是最重要的综合交通枢纽;又如江苏的昆山和吴江已是国际高科技制造业的重要产业集聚区之一，这两个临近上海的区县已经在相當程度上和上海的服务业形成了区域分工;浙江的嘉善是我国唯一的县域科学发展示范区，也是习近平总书记亲自联系的党建示范点，是长三角科学发展的先行区，三地社会经济发展水平相当，产业互补性强，国土相连，文化相通，已经在相当程度上形成了以市场机制为基础的产业协同集聚。这为长三角地区实现以政府间的区域合作为指导，以统一市场的运行机制为基础，以企业运营为主的协同创新的展开创造了有利的空间条件。

第二，创造有利于协同创新的空间条件和制度条件。长三角地区的一体化发展和协同创新的主要动能来自于企业和企业家，但是政府的创新作为也是必不可少的条件，包括提供空间条件和制度条件，如提升交通基础设施的通达水平和实现不同行政区域的制度与政策对接等。对长三角各省市地的政府部门来说，制定各种一体化发展的规划固然重要，但更为关键的是为长三角地区不同省市的企业和企业家们提供适宜的空间，实现面对面交流合作。正如马歇尔在其《经济学原理》一书中所述，“知识穿过走廊和街道，要比穿过高山大海容易得多”。在长三角沪苏浙三角地带建设一个无行政区域属性差别和制度差异的空间平台，有利于长三角企业利用不同地域的资源禀赋优势和产业关联优势，优化自身产业链、供应链和创新链的空间分布，降低其发展的制度成本和交易成本，进而最大限度地提高地方与地方之间、企业与企业之间的协同创新能力。

第三，夯实长三角一体化发展的人文基础。一个带有空间实体属性的长三角一体化发展试验区的建立，将为打造长三角共同的地域文化品牌、进一步培育出高水平的长三角一体化认同感创造空间条件。长三角高质量一体化发展的人文基础来自于长三角文化概念，从江南文化、海派文化、苏浙皖地域文化走向长三角文化，是淡化传统的沪苏浙皖地域分歧的重要途径，是形成超越地域行政边界的长三角一体化空间的一个重要步骤。在此基础上，通过构建一体化城市、一体化产业、一体化品牌和一体化的人文意识，实现长三角更高质量一体化发展的国家战略目标。

建设长三角更高质量一体化试验区和协同创新平台、有助于突破当前长三角更高质量一体化发展的主要瓶颈。

第一，形成政府间区域合作行为和市场一体化机制间的融合通道。通过深化改革开放，探索在不改变行政区划的条件下，通过实践创新，形成政府一体化政策指导下的、以市场配置资源为主的社会经济运行方式，从而实现区域间要素有序自由流动和资源配置效率的优化。

第二，打造协同创新平台和产业集聚群落，形成长三角区域合作的体制机制与企业主导的市场一体化之间的空间对接。充分利用上海城市中心区域的综合交通枢纽优势及强大的城市功能，利用江苏昆山、吴江，浙江嘉善等上海接壤地区的先进制造业和科学发展实践的创新活力，形成区域协同创新的多动力推动局面，打造具有完整产业链和全球竞争力的产业协同集聚群落。

第三，磨合提炼一体化实践智慧。将长三角更高质量一体化发展的具体的政策措施，在一体化试验区先行先试，通过实际磨合、试错改进、提炼总结、获得经验后，再进行推广，从而让推进长三角更高质量一体化发展，以及有全球竞争力的国际大都市群的步伐迈得更加扎实。（陈建军，2018）

（本文系国家社科基金重大项目“我国城市群连绵带的层级体系及协同发展研究”和国家自然科学基金面上项目“我国大都市群产业空间分布优势格局形成的动力机制研究”的阶段性成果，项目批准号分别为：17ZDA070、71774140;浙江大学公共管理学院博士后研究员、杭州电子科技大学教师黄洁、浙江大学公共管理学院博士研究生刘实对本文亦有贡献）

参考文献

陈建军、陈国亮、崔春梅等，2010，《“十二五”期间浙江在长三角区域一体化发展中的战略研究》，《江淮论坛》，第2期，第21～26页。

陈建军，2008，《长三角区域经济一体化研究：问题与分析框架的构建》，《经济理论与经济管理》，第5期，第56～60页。

陈建军，2008，《长三角区域经济一体化的历史进程与动力结构》，《学术月刊》，第8期，第79～85页。

洪银兴、王振、曾刚等，2018，《长三角一体化新趋势》，《上海经济》，第3期，第122～148頁。

陈建军，2018，《打破区域壁垒，建设长三角一体化试验区》，《第一财经日报》，第12期，第79～85页。

陈建军，2018，《让长三角经济龙头高昂，长龙劲舞》，《光明日报》，9月26日。

浙江大学课题组，2013，《发挥上海大虹桥CBD优势，共同建设沪苏浙“成长三角”》，长三角合作与发展共同促进基金项目，9月。

Chen Jianjun， 2018， "Yangtze River Delta Integration： Breaking Barriers for Connectivity"，  China Pictorial，  p. 12.

责 编/赵鑫洋