【关键词】长三角  区域一体化  核心区域  创新生态

【中图分类号】F127                            【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2019.04.004

习近平总书记在首届中国国际进口博览会开幕式上表示，支持长江三角洲区域一体化发展并上升为国家战略，与“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区等互相配合，以完善我国的改革开放空间布局。[1]长江三角洲区域一体化发展上升为国家战略，成为“完善中国改革开放空间布局”的重要组成部分，但具体以哪个发展规划落地，是值得关注和研究的。一如珠江三角洲区域一体化，是以“研究制定粤港澳大湾区城市群发展规划”得以落地的。

实现区域一体化发展的重要意义

党的十九大报告在阐述“贯彻新发展理念，建设现代化经济体系”时，强调了六个方面的任务，其中第四项是“实施区域协调发展战略”。改革开放以来，区域布局、调整与协调，成为促进经济增长、社会和谐与生态保护的重要举措。近年来，我们将区域一體化作为“实施区域协调发展战略”的“重头戏”。党中央、国务院的相关重大措施和安排均表明，推动科技创新资源集聚、战略性新兴产业策源和以城市群方式推进城市化，是现阶段中国区域一体化的重要意义之所在。

规划和建设粤港澳大湾区城市群意义重大，可归为三个方面。其一，探索港澳与内地跨境经济关系的新模式。在香港回归20周年之际，将“加快建设粤港澳大湾区城市群规划”作为国家战略写入政府工作报告，具有重要的政治经济意义。其二，打造中国第一个湾区经济。湾区经济对全球经济增长和前沿技术变革有着重要的引领作用。粤港澳大湾区的核心区域，是科创资源的集聚地和新兴产业的策源地。这是规划的实体。其三，以城市群的模式推动新型城市化。党的十九大报告指出：“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局。”构建和发展城市群，是规划的又一个落脚点。

如果说第一个方面的意义具有珠三角的特殊性，那么，第二、三两个方面的意义则具有一般性，同样适用于长三角。在第四次工业革命和创新驱动、转型发展的背景下，中国亟需规划和建设若干个科技创新资源集聚、战略性新兴产业策源的中心城市、都市圈和城市群。长三角有多个这样的中心城市和都市圈，进而构成中国最重要的城市群之一，乃至成为世界第六大城市群。同时，长三角相对均衡的发展水平，对于以城市群的模式推动新型城市化，是更加优越的条件。

长三角一体化需要进一步明确核心区域

区域一体化是一个长期的动态过程。以长三角为例。改革开放以来，长三角一体化经历了逐步加速的演进过程。《长江三角洲城市群发展规划》出台于2016年5月，是国务院推动长三角区域一体化的最新法规性文件，其中对长三角城市群进行了定义，主要包括三省26个城市，三省即江苏、浙江、安徽;26个城市中上海是其中1个;江苏有9个，苏南和苏中地区地级市基本在内，即南京、苏州、常州、无锡、镇江、扬州、泰州、南通，苏北地区仅有盐城市;浙江包含8个，主要分布于环杭州湾地区，即杭州、宁波、嘉兴、绍兴、湖州、金华、台州、舟山;安徽共有8个，主要分布于皖江地区，即合肥、芜湖、马鞍山、安庆、宣城、铜陵、滁州、池州[2]。至此，长三角的范围已经从“两省一市”扩展到目前的“三省一市”，共36万平方公里;其中，长三角城市群26个城市的面积为21.17万平方公里。

从形态演进的角度看，区域一体化将经历从中心城市的发展，到都市圈的形成，再到城市群的规划与建设的过程。在概念上，都市圈和城市群经常是混用的，但在现实中，那些超大的城市群，会有两个以上的都市圈。例如，在长三角城市群，就有上海、南京、杭州、宁波、合肥等五个都市圈。都市圈的形成与中心城市的发展有关，中心城市发展到一定阶段，势必对周边的中小城市和小城镇产生集聚和辐射作用，进而形成都市圈。城市群则是由地域上集中分布的若干特大城市、大城市（均为中心城市）和其他中小城市、小城镇集聚而成的庞大的多核心、多层次城市地区，是都市圈的联合体。

从功能进化的角度看，在不同的发展阶段，经济、技术和社会发展赋予区域一体化不同的内容。如上所述，在第四次工业革命和创新驱动、转型发展的背景下，长三角将在上海加快建成具有全球影响力的科技创新中心的引领下，被规划建设成一个科创资源集聚、新兴产业集群，并对全球、全国和周边地区产生重要影响的核心区域。由国务院主持制定这个核心区域的规划，体现了中央将长三角一体化国家战略落到实处的决心。

核心区域有着集聚创新创业人才的优势

创新创业人才经历了从外生型向内生型的转变。在过去200年，创新创业比较成功的国家和城市，都表现出一个特征，那就是，它们都是移民的国家和城市，如美国、以色列，再如民国时期的上海、改革开放以后的深圳。移民所造就的文化，是一种适宜冒险、成就事业的文化，所以，在特定的国家或城市，在特定的时间阶段，移民成为创业创新的充分条件，有助于形成具有持久影响的创新文化。但是，由于客观条件的变化，通过大规模移民形成创业创新的可能性已大大下降。如何吸引和培养创业创新人才，成为摆在各国各地政府面前的重大挑战。

在创新驱动、转型发展的背景下，中国部分城市出现人才“大战”，这一方面反映了各地对高层次人才的需求;另一方面也凸显出地方在聚集人才上的困境。各类创新的出现，离不开科学家、工程师和技术工人等一大批研发人员的辛勤劳作、充分发挥主观能动性。过程中，创业者、投资人和企业家推动了科创成果的出现，是其最终形成产业的主要推动者，他们通过积极的试错，使新经济最终出现。为什么珠三角和长三角能够率先聚集大量科技创新企业，成为我国新经济的策源地？因为两地的科创基础设施较为丰富，聚集了不少大学和科研院所等机构。更重要的原因是，珠三角和长三角对高层次人才具有较强的软环境吸引力——大致包括文化包容、气候宜人、环境友好、设施完备、服务优质，能够满足人才对工作和生活的较高品质要求[3]。纵观全球，纽约、旧金山和东京湾区等是少数同时具有上述特质的地区。

但是，如何培养高素质的内生型创业创新人才，对我们来说，是一个全新的课题。环顾全球，在创业创新活跃的城市和地区，都有一所以上大学或机构致力于培养创业创新人才，并以此作为办学特色，如硅谷的斯坦福大学、波士顿的麻省理工学院、圣地亚哥（生物技术研发和生物产业的集聚地）的加州圣地亚哥分校;又如，位于以色列自特拉维夫至海法的“硅溪”，是以特拉维夫大学和以色列理工大学为人才来源的;再如，欧洲国家不少工业大学或理工大学，像德国的柏林工业大学、慕尼黑工业大学，都是培养创业创新人才的大学。在今天的时代，培养创业创新人才的大学已经成为一种大学的类型，中国也亟需这种类型的大学。可以预见，这类以培养创业创新人才为导向的大学将在长三角和珠三角率先出现。当然，中国有此类大学的关键性条件是教育体制改革顺利推进。深化教育体制改革，并以此为基础形成新的人才培养模式，将对中国的人力资本和创业创新人才的数量与质量产生深远而重要的影响。因此，教育体制改革理应成为全面深化改革的新着力点。

核心区域最有可能形成良好的创新生态系统

生态系统是生态学的概念。在生态学中，自然生态系统的形成需要一个群落的生物体互相作用，并与其所在环境有机结合。应用到创新领域，创新生态系统则可以理解为在一定区域范围内，由创新主体、创新环节和创新因素共同组成的、互相联系和依赖的生态链（圈）[4]。在《创新经济学手册（第一卷）》（上海交通大學出版社，2017年）中，作者绘制了一张创新生态系统的框图（见下图），这是一个简洁的对创新创业生态的准确表达。创新公司或初创公司（start-up）通过配套、行业、服务、社交和产品等各种“链”，与生态系统中各类主体产生有机协同的关系，并形成富有行业特点的创新系统。

创新生态是一种动态的创新范式，其拥有主体多样性、想法开放性、行为自组织性等多种特点，就像热带雨林生态系统一样，充满了孕育新生命的活力。其中，人的创造力、企业家的商业智慧、各种科学研究发现、寻求回报的风险资本，以及其他要素聚集在一起，在特定条件下有机地结合，从而产生新想法、新技术、新产品和新服务，以一定的概率孕育可持续发展的企业，乃至未来的伟大企业[5]。创新生态的质量就是由这个概率的高低体现出来的。硅谷、硅溪之所以孕育了数量较多的成功的新创公司，并将它们的产品或服务产业化，就是因为那里的创新生态有着独特的优势。长三角和珠三角的核心区域都正在形成这样的创新生态系统，在将来的某个时期，它们的质量甚至有可能超过硅谷和硅溪。

核心区域的体制机制能够适应高质量发展的要求

集聚科技创新资源、发展战略性新兴产业和城市群，是高质量发展的题中应有之义。长三角与珠三角一样，其核心区域是我国市场化、法治化和国际化程度最高的地区，其体制机制能够适应高质量发展的要求。这里所说的体制机制，一如经济体制，其核心问题仍然是处理好政府与市场的关系。而且，在创新生态系统中的政府与市场关系，与我们通常所理解的有所不同，其中政府所服务的主体与其说是市场，不如说是“雨林”。

“雨林”和一般市场的不同主要有三个方面，即行为主体动机、投入产出关系和进入壁垒。不同于市场主体的理性动机，“雨林”中的创业者往往是超理性的，其成功的概率更具有不确定性，但是一旦成功，创业主体不仅给自己带来超额利润，还将溢出巨大的社会效益，直接表现为对就业的拉动和税收的贡献;不同于新古典增长模型，“雨林”模型更加强调创业创新天才及其思想的作用，要求政府更加包容这些要素，赋予其宽松的外部政策环境，充分调动他们的主观能动性，最大程度地发挥他们为社会创造物质、精神财富的才能;不同于市场要着重消除进入壁垒，创业生态要重点消除社会壁垒，以有助于创业者及相关人群之间的交互[6]。这些方面恰恰要求更好发挥政府作用：公共服务的品质尤其是创业创新所必须的服务内容是否到位;区域的壁垒是否有效消除，从而降低企业的交易性制度成本。这些政府力所能及的问题，将极大地影响“雨林”式创新的最终形成。

《硅谷生态圈：创新的雨林法则》一书的两位作者，是在硅谷多年深耕创业投资的投资家。他们最初并不认为政府是创新不可或缺的因素，然而，随着时间的推移和经验的积累，他们越发感觉到公共机构对创新的重要程度远超一般思维的想象。[7]在建设、优化创业生态的过程中，更好发挥政府作用，是一篇大文章、新文章，需要在供给侧结构性改革的实践中不断摸索成功经验，使公共机构产生更加积极、健康的作用。这是体制机制适应高质量发展的重要检验。

核心区域的体制机制本质上是一系列市场化的制度安排，核心是市场准入和监管要以统一、明确的规则为基础。另外，美国、日本的办法也值得借鉴，他们通过建立相关的政府、非政府组织或机构，加快推动了区域一体化的形成和发展。美国纽约的区域规划协会、城市规划委员会，以及日本的都市圈委员会等，均起到类似的作用。与此同时，国际常见的一些做法也能产生不错的效果，例如设立峰会、论坛等交流讨论机制，为核心区域内的城市提供沟通和协商平台，从而加强城市群在战略协同、信息互通和具体执行方面的效率[8]。

核心区域的基础设施建设助力区域一体化的形成

长三角核心区域的基础设施，即铁路、公路、港口、机场等传统意义上的基础设施，已经达到或接近达到世界一流水平，当然，仍有较大发展空间。未来一个时期，长三角核心区域基础设施建设的重点是新兴基础设施的建设，以此助力区域一体化向更高水平发展。

新兴基础设施包括信息基础设施、绿色环保基础设施和公共服务基础设施。世界已经进入了以互联网为中心与标志的信息时代，互联网及支撑其运行的新一代信息技术将主导今后世界与中国经济的发展。因此，新一代信息技术被列为五大战略性新兴产业领域或八大战略性新兴产业（以前为七大战略性新兴产业，后加入数字创意产业）之首。信息技术是高度资本密集型产业，新一代信息技术需要大规模建设相应的信息基础设施。信息基础设施以其庞大的规模、密集的资本和技术，成为新兴基础设施建设的重头戏与增长点。信息基础设施主要包括三大类：一是信息网络，二是大数据中心，三是网络信息安全保障系统。信息网络尤其关键，是重中之重。这三大类设施在长三角都已具备一定的基础，但是，距离不断发展的现实需求还有进一步加快建设的必要。

绿色环保基础设施包括城市环保基础设施与绿色基础设施。经济的日益发展给人类的生态环境带来巨大压力。相对于城市人口的急剧增长与经济规模的迅速扩大，长三角核心区域城市环保基础设施的建设仍然滞后，致使环境和生态污染问题比较严重。城市环保基础设施包括污水处理、垃圾处理、集中供热、燃气供应与环境绿化等。当下的问题是，城市之间，大城市进展较快，中小城市则进展缓慢;城市内部，城市中心进展可观，非中心区与郊区则进展欠佳，且新城区设施较为完备与现代化，旧城区设施则仍然短缺与落后。因而，中小城市，城市的非中心区、郊区与旧城区的环保基础设施仍有很大的改善空间，是绿色环保基础设施的第一个增长点。第二个也是更重要的增长点，是绿色基础设施，“被称为国家自然生命保障系统，它是一个由下述各部分组成的相互联系的网络，其要素包括水系、湿地、林地、野生生物的栖息地以及其他自然区;绿色通道、公园以及其他自然保护区;农场、牧场和森林;荒野和其他支持本土物种生存的空间”[9]。绿色基础设施的建设将在长三角进一步展开，成为基础设施建设的新亮点。

公共服务基础设施主要包括医疗、教育、文化、体育、小区服务设施等。这些基础设施在发达国家已有长期的发展历史，本应归于传统基础设施。但在中国，即便在长三角，虽然近年来受到重视，但总体上发展不充分，与发达国家相比仍有很大差距。医疗方面，按人均算，无论是医院、诊所、病床、设备，还是医生及护士的数量，都大大低于发达国家水平，农村的医疗设施仍然短缺。教育方面，虽然中小学教育已近普及，大学数量已超千所，每年大学毕业生近千万人，但职业专科院校不够，尤其是农村中小学校的校舍及教学设施质量低下。文化方面，人均图书馆、博物馆、艺术馆、音乐厅、剧院的数量难以与发达国家相比。体育方面，人均体育馆与训练中心的数量仍然很少，致使全民运动水平仍然不高。小区服务方面，公用设施欠缺与落后，如停车场严重短缺，大部分私家车泊于街旁;公共卫生设施不够，卫生条件难以令人满意。这些都使得很多城市宏观上很宏伟、靓丽，但微观上不够精致与完善，在一定程度上影响了人民对日益增长的美好生活需要的满足。

长三角核心区域规划的若干设想

笔者建议，在《长江三角洲城市群发展规划》的基础上制定长三角一体化核心区域规划，即通过凝炼规划提出的“一核五圈四带”，制定核心区域规划，以适应科创资源、新兴产业集聚和策源的需要，适应中心城市、都市圈和城市群逐步发展的需要。基本的构想是，以中国第二个湾区经济的模式来规划建设这个核心区域。综合考虑经济发展和地理条件两个因素，这个核心区域包括上海，以及江苏的苏州、无锡和南通，浙江的杭州、宁波、嘉兴、湖州、绍兴、舟山和台州，共11个城市。

目前，这个核心区域有两个名称：其一，沪杭甬大湾区城市群;其二，环杭州湾城市群。前者一如粤港澳大湾区城市群，强调了主导者和行动者，但名称上没有涵盖所涉范围;后者只是一个并不完整的地理描述。核心区域的名称很重要，尚需进一步斟酌。还需要强调的是，从长远看，对于36万平方公里的长三角而言，其核心区域将不止一个，下一个将是以南京为中心的沿长江下游的扬子江城市群。

《长江三角洲城市群发展规划》从规划背景、战略定位、空间格局、转型升级、基础设施、环境共治、对外开放、体制机制和规划实施等九个方面，对长三角城市群的发展作出了详尽的规划。核心区域规划可在此基础上突出三个方面的内容：优化制度设计，加强基础设施，强化协调机制。

将上海自由贸易（试验）区先行先试的改革经验，以及未来自由贸易港的制度設计融入核心区域规划，以提高其定位和站位，适应全面深化改革和形成开放新格局的需要。根据国际经验，未来自贸区和自贸港的制度设计，将集中在放松管制和减轻税负两个方面。核心区域规划要充分体现这两个方面的要求。

核心区域规划在基础设施建设方面，如上所述，要在原来铁路、公路、机场、港口和城市轨道交通等传统基础设施的基础上，特别加强新兴基础设施的规划与建设，主要是指信息基础设施、绿色环保基础设施和公共服务基础设施的规划建设。

“规划引领”使得区域内的行动主体有了遵照的纲领，但仍需进一步形成高效的协调机制，以全面具体地推动规划的落实。可在如下几个方面做文章。一是市场主体地位要进一步明确，继续放松要素市场的管制，切实以市场为主导;资本、人才、技术等市场要形成多层次、协同化的体系;减少对土地价格的调控力度，让市场供给更好地对接企业和产业的需求。二是行政壁垒和地方保护要有效消除。有壁垒的市场是低效的，在利润最大化目标的驱使下，企业将部分生产活动和资源投入到利用壁垒和保护获利中，其面对竞争的积极性也有所降低，最终必然割裂地区市场。三是城际公共服务要加大合作力度，服务一体化是区域一体化的“题中之义”，区域内城市群需要在政策法规方面实现广泛合作，实现公共服务的联动，包括诸如户籍制度、市场管控、保障就业、养老医疗、资本引进等，才能使城市群真正成为有机联合的核心区域[10]。

注释

[1]习近平：《共建创新包容的开放型世界经济》，《人民日报》，2018年11月6日。

[2]国家发展与改革委员会、住房城乡建设部：《关于印发长江三角洲城市群发展规划的通知》，2016年6月1日。

[3]陈宪：《长三角一体化需打造核心区》，《解放日报》，2018年6月19日。

[4][6]陈宪：《优化营商环境需协同建设“雨林”》，《解放日报》，2018年1月30日。

[5]陈宪：《加快建设创新型国家——理论演进、主体转换和生态优化》，《探索与争鸣》，2017年第11期，第12～16页。

[7][美]维克多·黄、格雷格·霍洛维茨：《硅谷生态圈：创新的雨林法则》，北京：机械工业出版社，2015年。

[8][10]陈宪：《发展湾区经济，都市圈规划是核心》，《解放日报》，2017年7月11日。

[9][美]马克·A·贝内迪克特、爱德华·T·麦克马洪：《绿色基础设施：连接景观与社区》，北京：中国建筑工业出版社，2010年。

责 编/刁 娜