●裴铭光

一、行政检察制度体系的基本构成

（一）行政检察制度的内涵

行政检察，是指为了维护国家法制统一、社会公共利益及私主体的合法权益，检察机关通过监督人民法院行政诉讼活动依法进行和督促行政机关纠正违法行为实现对公权力的监督、实现公正司法和严格执法的一种检察职能。行政检察具有以下特征：

一是司法性。[1]司法性是行政检察在运行上的特征。检察权是一种司法性质的权力，行政检察权作为检察权的一个分支，并不因为监督对象的变化，而改变其司法权的属性。强调行政检察的司法性，是要防止行政检察行政性的倾向。司法权与行政权最大的区别在于其谦抑性，这在审判权上表现得最为突出，尽管检察权在刑事领域表现为对犯罪行为的追诉而具有某种意义上的主动性，但仍不能违背司法权的根本属性。换言之，即使不体现司法权的典型属性，也不能具备行政权的主动性。在行政检察实际运行中，有时可能会涉及行政审判权，但归根结底是检察权作用于行政权，在制约行政权的过程中，检察权必须有一定的谦抑性，否则将超出检察权的范围，对行政权的正常行使带来不利影响。检察权的谦抑性表现在：经济性，检察权作为一种稀缺资源，其使用和运行要以理性人的角度去思考和衡量，寻求监督效果与监督成本的最佳配比，如果不考虑经济性，长此以往，检察权的行使将会导致难以承受的社会支出；有限性，法律监督的内容和功能是有限的；补充性，只有公益或私益在通过其他通常的方式无法得到有效保护时，才启动法律监督。[2]

二是复合性。复合性是行政检察在体系上的特征。行政检察不仅涉及行政检察权对行政审判权的诉讼内监督，也包括行政检察权对行政权的诉讼外监督，两种体系既在对象和方式上相互区别，也在目的和效果上服务于维护法制统一、促进依法行政，因此不能割裂。如果不能从整体上把握行政检察的复合性，就无法全面认识和把握行政检察，协调行政检察体系内各相关制度，造成认识上的混乱，阻碍行政检察的科学发展。

三是程序性。程序性是行政检察在效果上的特征。行政检察权是一种程序性的权力，其行使并不产生实体上的最终效果，只具有发动某种程序的效力。[3]程序正义与其他的法律规则不同，其独特优势是易于把握，把可能的争议通过一定的程序降至最低。[4]程序性是回应行政检察损害审判独立、影响行政自由裁量的主要理由，因为即使存在检察监督的情况下，检察院对审判结果或行政行为并不产生最终影响，最终裁判权仍由法院做出，行政行为违法与否也非检察机关所能最终认定。

四是监督性。监督性是行政检察在本质上的特征。行政检察主要着眼于监督，尽管监督的最终结果可能使受损的公益或私益获得救济，但其根本目的是监督，并且通过监督达到维护法制统一的目的。这一特征的意义在于，即使没有权利救济的必要或可能时，监督本身也具有独立的意义。

（二）行政检察制度的构成

行政检察制度是一个整体，共同服务于检察机关从作为国家法律监督机关的宪法定位出发，发挥其在促进依法行政、推进依法治国中的特殊作用。

检察制度体系对行政检察制度之限制。行政检察制度是我国检察制度的一部分，不能脱离整体的检察制度来谈行政检察，因此在探讨行政检察制度体系时需要对我国检察制度体系有基本把握。准确把握检察权的性质和权能是科学构建行政检察制度的基础。在行政检察制度的研究中，存在两种相反的倾向，一种是较为宽泛，把行政抗诉、职务犯罪预防和侦查、行政执法与刑事司法衔接及其监督作为行政检察制度的研究范畴；[5]一种是相对狭窄，如认为抗诉、查办职务犯罪、对侦查活动的监督不是检察权对行政权的监督。[6]我国的检察权在宪法上被定位为法律监督权，主要表现为诉讼权和监督权两大类。关于检察权的性质，有行政权、司法权、双重属性三种主要观点。认为检察权属于行政权，主要是着眼于两种权力运行方式中的一些相似性：一是领导体制相同，上下级检察机关是领导与被领导的关系，与行政机关上下级关系相同；二是检察系统内部的“检察一体化”机制，如上下级检察机关之间的指挥监督权、职权转移权、变更决定权、人员替换权等都体现出行政领导的特性；三是检察权不具有司法权的被动性、终局性。认为检察权属于司法权，主要是着眼于两种权力目标本质等实质方面的相似性：一是检察机关与审判机关都以正确适用法律为主要目标，在查明案件事实和法律适用判断方面都强调实现法律和维护公益；二是检察权与审判权的运行都强调独立行使、避免干预，在诉讼中既要维护公益也要维护被告一方的合法权益，与审判权的中立属性类似具有一定的中立性，在身份保障方面检察官也往往与法官一致；三是归于司法权而非行政权力体系，有利于防止行政干预司法。认为检察权具有双重属性，即是对于前述两种属性综合的结果。[7]上述观点都具有一定的合理性，但都无法对我国检察权进行全面准确的判断。正如有学者所指出的“在论及检察权的性质时……必须从国家权力配置与运行的宏观角度出发，方能得出正确的结论”[8]，对我国检察权的认识，要紧紧围绕宪法定位，检察权既不是行政权、也并不是审判权意义上的狭义司法权，而是契合中国政治制度实际、具有独立存在意义和价值的法律监督权。与西方的三权分立不同，人民民主专政的国家性质决定了我国的国家权力集中于人民代表大会，同时为了便于各项国家权力的具体行使，人民代表大会选举产生“一府一委两院”具体行使各项国家权力。我国宪法确立检察机关是法律监督机关，是在我国国体和政体背景下，由专门机关行使法律监督权，对各项具体权力进行监督制约，保障国家法律的统一实施。

我国检察权作为法律监督权的属性，决定了其权能的多样性。检察机关是司法机关，司法机关的身份是多重的，实际上是集国家权力实施者、法律执行者、政府行政权监督者、公民权利保护者、社会纠纷裁决者、法治观念教育者和规范行为示范者等诸多社会职能于一身。[9]具体来说，由于检察权更多体现在刑事领域，权能表现一般包括侦查权、起诉权、不起诉权、决定或批准逮捕权、支持公诉权、公诉变更权、抗诉权、检察建议权等。在国家监察体制改革的背景下，虽然原有的对国家工作人员贪污贿赂犯罪案件、国家机关工作人员的渎职犯罪案件等公职人员涉嫌职务犯罪的侦查权划转至监察委，但是检察机关对其他机关负责立案侦查的案件，在移送检察机关审查起诉时，如果检察机关认为证据不足以支持起诉，为了保证公诉的正确行使，应当继续享有对案件进行补充侦查的权力。相应地具体到行政检察领域，我国检察权的权能表现为：调查取证权，即对行政机关履行职责的情况进行调查，获取相关证据材料；检察建议权，即建议督促行政机关对违法行政或不作为以及行政审判部门在行政诉讼中存在的问题进行整改；提起公益诉讼权，即对经建议督促后仍不整改的行政机关提起行政公益诉讼；支持起诉权，即提起公益诉讼后，出席或指派人员出席公益诉讼庭审要求法庭支持诉讼请求的权力；诉求变更权，即提起公益诉讼后，案件事实发生变化如行政机关进行整改、公益得到恢复的情况下，享有变更、撤回诉讼请求的权力；诉讼监督权，即认为法院的裁判（包括检察机关提起的行政公益诉讼案件和一般的行政诉讼监督案件）有误，要求对案件进行重新审判的权力；以及其他对行政权进行监督所需要的权力。

从直接监督对象上看，行政检察制度分为对法院行政诉讼活动进行监督的行政诉讼监督制度和对行政机关行政活动进行监督的行政违法行为监督制度。关于检察机关提起公益诉讼制度，有的学者从行政诉讼法的完善需要对行政公益诉讼进行规定，或者将提起诉讼作为丰富检察机关诉讼监督的方式的角度，将其划入行政诉讼监督制度的研究框架；有的学者则将提起诉讼作为行政违法行为监督的一种方式或效力保障的角度，将其划入行政违法行为监督制度的研究框架。笔者认为，行政检察的制度体系，从最终目的和对象上看，是检察权与行政权之间的关系，直接表现为行政违法行为检察监督；进而从是否必然经由审判权的角度，分为行政诉讼检察监督和行政违法行为检察监督；如果进一步考虑经由审判权的方式上的差异或者是检察权的介入方式的差异，则可以分为行政诉讼检察监督、行政违法行为检察监督和检察机关提起行政公益诉讼。研究行政检察的制度体系，既不能过于宽泛，将行政违法行为所涉及的刑事检察内容如职务犯罪查办等纳入，也不能过于概括，将相关制度不作适当分类而置于行政检察监督的唯一范畴下。既要在最终目的和对象上限定其范围，又要依据权力的实际运行组合方式进行科学划分。综上，笔者将行政检察的制度体系划分为三个有机组成部分，即行政诉讼检察监督、行政违法行为检察监督和检察机关提起行政公益诉讼。

二、我国行政检察制度体系的历史溯源和比较研究

（一）我国行政检察制度体系的历史溯源

1.新中国成立前的行政检察制度

自中国检察制度诞生之日起，行政检察的相关制度就已经萌芽。清朝末年颁行的《法院编制法》规定审判衙门中设置的各级检察厅，其职权之一是充当民事案件的诉讼当事人和公益代表人。民国时代的检察制度基本上沿袭了清末的制度,北洋政府时期对行政检察的相关规定主要体现在行政诉讼的相关规定中，在受到行政官署行为损害的民众未提起行政诉讼或未提出诉愿的情况下，肃政厅的肃政史可以代为提起行政诉讼。然而，肃政厅存在时间很短，由肃政史提起行政公诉的案件在实践中并未出现。[10]我党领导的革命根据地的立法如《陕甘宁边区高等法院组织条例》、《晋冀鲁豫高等法院组织条例》都有检察长可以作为诉讼当事人或公益代表人的相关规定。

2.新中国成立后的行政检察制度

新中国成立后相当长的一个时期内，除去文化大革命时期检察制度事实上被取消，我国法律赋予检察机关对国家机关及其工作人员的广泛监督权。1949年9月，《中央人民政府组织法》赋予最高人民检察署“最高的检察责任”，对包括公务人员、一般民众、政府机关在内的广泛主体严格遵守法律负责。同年12月，《最高人民检察署试行组织条例》第三条规定六项职权，其中与行政检察相关的职能体现在三个方面：一是对包括政府机关、公务人员和一般民众在内的广泛主体严格遵守政策法律的监督；二是对违法判决向司法机关提起抗议；三是代表国家参与涉及公益的民事案件和全部行政诉讼。两年后制定的《最高人民检察署暂行组织条例》、《各级地方人民检察署组织通则》中规定的最高人民检察署和各级地方人民检察署职权与《试行组织条例》中的职权相似，但也有一定的变化：对审判机关的监督从“提起抗议”变为“提起抗诉”，对象从“违法判决”扩展为“违法或不当裁判”；将“民事案件及一切行政诉讼”限缩为“重要民事案件及行政诉讼”。这些扩展或限缩体现了建国初期已经对行政检察相关制度进行了一定的思考与完善。

1954年9月，《人民检察院组织法》第4条规定的地方各级人民检察院的相关职权具有以下特点：进一步明确了一般监督的范围；诉讼监督的范围回归合法性标准；取消检察机关参与行政诉讼的职能。1954年《宪法》和978年《宪法》都有关于检察机关对国务院以下的行政机关及其工作人员进行监督的规定，分别体现在1954年《宪法》第81条和1978年《宪法》第43条。1979年7月，《人民检察院组织法》第5条取消了对国家机关和公民进行普遍的监督的权力，进一步取消了民事案件上的提起诉讼和参加诉讼权，仅保留“对于人民法院的审判活动是否合法，实行监督”，并且并未单独成项，仅作为第四项职权的一部分，列在“对于刑事案件提起公诉，支持公诉”的表述之后。1982年《宪法》确认了对一般监督的取消，虽然第129条明确人民检察院“国家的法律监督机关”的地位，但取消了1954年《宪法》第81条和1978年《宪法》第43条中关于检察权行使的具体对象的规定，将对各级行政机关的监督权集中到各级国家权力机关。对于行政的监督职能仅限于行政机关和工作人员违反刑法、需要追究刑事责任的情况下，这一职能也应划入刑事检察职能，真正意义上的行政检察职能仅以行政诉讼检察监督职能的形式通过后续立法而延续。1982年《民事诉讼法（试行）》事实上承认了对法院审理行政案件实行法律监督。1989年《行政诉讼法》对行政诉讼的法律监督作了明确规定。与之相对应的是，检察机关内部相关内设机构的完善和有关工作机制的建立。1988年4月,最高人民检察院设立民事行政诉讼监督研究小组；1988年9月,最高人民检察院设立民事行政检察厅；1990年9月,最高人民法院、最高人民检察院联合发出《关于开展民事经济行政诉讼法律监督试点工作的通知》,选择部分省市开展诉讼监督试点工作，曾经一度在法律上有明确依据的诉讼监督就以试点的方式再度展开。

随着行政诉讼检察监督的探索积累，行政检察在诉讼监督领域得到不断发展和完善。2001年发布的《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》对抗诉案件办理进行了具体规定，一定程度上弥补了1989年《行政诉讼法》对检察监督的规定过于笼统的不足。2010年《关于对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定（试行）》发布后，各地积极开展有关违法行为监督工作，通过发出检察建议、纠正违法通知、建议更换办案人等方式，纠正诉讼活动中的违法行为。2011年3月“两高”会签文件进一步拓宽了范围。其中，《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行）》进一步拓宽了行政诉讼检察监督的范围和方式，明确了除再审程序还可以对其他的审判活动进行监督，除抗诉外还可以通过检察建议进行监督；《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》规定了民事执行监督的具体规则，行政执行监督可以参照适用。

行政违法行为检察监督最初在行政执法和刑事司法的衔接中形成了雏形，即检察机关负责监督有关行政部门向公安部门移送涉嫌刑事犯罪案件，检察院的职能具体包括公安机关移送案件的立案监督、行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的移送监督、接受行政执法机关移送涉嫌犯罪案件等。[11]2006年，中共中央在《关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》中明确提出：“人民检察院要抓住人民群众反映强烈的执法不严、司法不公等突出问题，加大法律监督力度，促进依法行政、公正司法”。其中针对执法不严、促进依法行政，直接指向了行政违法行为。2010年，全国二次民行检察会议对行政检察工作提出了新要求，指出要充分发挥行政检察工作在社会矛盾化解和社会管理创新中的积极作用，探索行政执法监督。

以上对我国行政检察制度的发展历程进行了简要的回顾，从中不难看出，行政检察相关制度的发展变化与政治发展状况联系非常紧密，尽管检察制度作为一个整体必然受到政治发展的影响，但相对刑事检察和民事检察两种职能而言，行政检察受到的影响更大，新中国成立以来我国对检察机关法律监督职能的调整充分体现在行政检察职能的变迁方面。而行政检察职能的变迁又直接表现为监督对象和监督方式的变化，从最初的对行政机关及其工作人员的一般监督、对行政判决的抗议、对行政诉讼的参与，到1954 年取消对行政诉讼的参与，再到1979年取消对行政机关及其工作人员的一般监督，最终只保留行政诉讼中的行政检察职能。

（二）国外行政检察制度的比较研究

1.法国

法国检察机关设在法院内，但是两者是平行的、无隶属关系，检察机关属司法部系统。法国设有专门的行政法院系统，包括一般管辖权的行政法院和特殊管辖权的行政法院。在一般管辖权的行政法院，检察官可以介入其中个人与行政机关的纠纷，介入的方式不是启动诉讼或上诉，而是为了捍卫法律的尊严而提供建议。在特殊管辖权的行政法院，以财政法院系统为例，检察官可以监督审查会计账目，并根据发现的违法行为的具体情况采取处以罚金或向普通法院检察官通告犯罪行为等措施。[12]在非司法领域的监督包括两个方面，分别是对政府批准执业的司法助理人员严重违规行为和法院工作人员等特定人员违规行为进行纪律追究，对监狱、精神病院等特殊机构的违规行为予以制止和追究。此外，还监督与维护公共秩序关系紧密的其他事项，如监督民政事务、对书刊版本备案的合法性进行审核、确保司法援助部门良好运作，等等。[13]

2.德国

德国检察机构的设置与普通法院相对应，受司法部长领导，属于行政权。《联邦行政法院法》设立了联邦公益代表人制度。公益代表人为了维护公共利益，代表州以上层级的公共利益，以除提起诉讼之外的方式参与到诉讼中，享有上诉权和变更权，在联邦和州的层面分别为联邦利益代表人和州公益代表人。[14]联邦利益代表人的前身是高等联邦检察官，联邦利益代表人可以参与联邦行政法院的任何诉讼（战争利益法庭诉讼除外）。[15]此外，德国行政法上的“民众诉讼”制度，即公民在宪法性权利受到包括行政机关文件在内等法律文件侵害时可向宪法法院起诉，这一制度进一步扩大了对行政监督的范围。

3.日本

日本检察机构隶属于内阁法务大臣，属行政权。根据《日本检察厅法》的第4条规定，在涉及裁判事项中，检察官除对刑事案件进行公诉、监督裁判执行外，对其他裁判所权限范围的事项要求通知或陈述意见；对于其他法令规定的权限，检察官作为公益代表人履行相关职责。由此可见，“日本检察官作为公益代表人对裁判所适用法律和执行法律，负有监督的权限……必须广泛地关心和促进法律的贯彻执行”[16]，在涉及行政领域，检察官主要是参与行政诉讼并发表意见以促成行政机关依法履职。此外，根据日本的“民众诉讼”制度，民众以选举人、纳税人等身份的相关权益受到侵害而提起诉讼，这一制度进一步扩大了对行政监督的范围。

4.英国

英国实行议会君主立宪制，国家检察机构的最高首长是检察总长，由首相提名推荐，由女王任命，是政府的组成人员，同时也是英国辩护律师协会的首脑、政府首席法律顾问。检察总长可以就法律问题向政府提出建议，针对非法行政的情况申请禁止令。检察权对行政权的监督主要体现在行政诉讼中，在需要颁布训诫保护公共利益、防止行政违法损害公共利益、选举权案件中对违法的说明报告等情形下，检察总长可以自身参与或许可其他个人或机关以检察总长的名义提起诉讼。

5.美国

美国实行三权分立制，总统、国会、联邦最高法院三大权力相互制衡。检察机构是行政系统的一部分，与司法部联合办公，联邦总检察长同时是司法部长，由总统提名，参议院裁决。《美国行政程序法》第518条规定，联邦总检察长基于美国利益的考虑，可以参与与此相关的任何行政或民事案件。因此，其参与的方式并非仅限于提起诉讼，也包括建议和纠正等方式：检察官作为政府法律顾问向总统、州长、及政府组成部门首长就特定法律问题提供法律咨询；申请罢免行政长官的建议权；在官员明知犯罪行为而不报案、明知财务人员利用职权实施不法而不起诉等现象时撤销其职务。[17]

6.俄罗斯

俄罗斯联邦总检察长由联邦委员会根据总统的提名任命，联邦检察机关是联邦统一的机关体系，不受联邦国家权力机关、地方自治机关和社会组织的干涉。联邦检察机关的使命是保障法律至高无上，保障法制统一，保护公民权利，捍卫社会和国家利益。《联邦检察机关法》规定，检察机构对宪法遵守情况和法律执行情况进行监督。范围涵盖了全部执行机构。对执行法律情况的监督，包括实施的具体行为和颁布的法律文件两类，享有三个方面的权限，一是发现和调查权限，即发现违法行为查明产生原因和责任人；二是处理和追究权限，即消除违法行为产生根源和追究责任人；三是预防违法行为方面的权限。检察长有权向颁布文件的机关或公职人员提出异议或向法院提出控告，有权向能够制止违法行为的机关和公职人员提出消除违法行为的建议书。[18]

由于各国政治制度不同，检察官和检察机关在国家体系中的定位不同，各国检察权对行政权监督的相关制度差别较大，表现出以下特点：一是权限多元。在对象上，既有对具体行为的监督，也有对文件决议的监督。针对不同性质的行为，有不同的监督处理方式，既有咨询和建议的柔性方式，也有控告起诉的刚性方式。我国检察机关的法律监督职能，不是全面的“一般监督”，但也不局限于“诉讼监督”，更不是单纯的“追诉机关”，在对行政权的监督方面要综合确定监督范围和配置监督权限。二是身份多元。各国检察机关在对行政权的监督中，一般都代表国家利益和社会公益，作为公共利益和社会秩序的维护者，不完全是政府的代言人。在具体的目的上，有的强调维护法律的尊严，有的强调维护公共利益，有的则兼而有之。我国检察机关是法律监督机关，也是保护国家利益和社会公共利益的重要力量，要充分认识两者之间的内在联系，协调好不同检察职能之间的关系。三是与诉讼制度的关系紧密。除俄罗斯外，上述其他几个国家的检察机关对行政权的制约多通过参与诉讼的方式，英美法系国家也有通过提起诉讼的方式，但都是以诉讼这一载体为主，少数情况下在诉讼之外仅对极少数特定的机构、人员或事项有监督权限；而俄罗斯检察机关对行政权的制约则有广泛的发现、调查、处理、追究等权限，以诉讼为载体发挥作用为辅。在我国，行政检察虽然长期以来多表现为行政诉讼监督，但检察机关对特定范围的行政执法即监狱、看守所等具有司法属性、限制人身自由的行政执法有监督职能[19]，加之近年来在对其他行政执法领域尤其是涉及公益的执法问题监督方面进行探索的大量实践，呈现出诉讼载体和其他方式相融合的发展趋势。总的看，各国检察机关的隶属和职权属性不同，但都在对行政权的制约监督中发挥着作用，要立足于各国的政治制度去认识检察权对行政权的监督作用。

（三）我国行政检察制度的新发展

改革开放以来，我国的检察制度和检察事业取得了快速的发展，但由于行政检察制度涉及一般监督权的某些内容，而一般监督在现行法上已无明确的依据，所以行政检察成为了改革实践探索中的一个敏感领域，检察机关为了不招致恢复一般监督的嫌疑，一般仅将行政诉讼监督作为行政检察的唯一领域。[20]随着我国经济社会不断发展，法治建设不断完善，行政检察又重新引起社会各界乃至国家最高权力机关的重视。2012年12月，十一届全国人大常委会第三十次会议听取和审议了最高人民检察院所作的《关于民事行政检察工作情况的报告》，常委们审议中针对行政检察监督相对薄弱的实际情况，提出了加强行政检察工作的要求。最高人民检察院在《关于贯彻落实全国人大常委会对民事行政检察工作情况报告审议意见的通知》中专门强调，要大力加强行政检察工作。2014年以来，以党的十八届四中全会为节点，行政检察制度迎来了历史性的发展机遇，突出表现在四中全会决定、新修订《行政诉讼法》的颁布实施、第一次全国检察机关行政检察工作座谈会召开和国家监察体制改革背景下新时代检察职能的新布局。

1.十八届四中全会决定中的体现

2014年10月，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），对全面推进依法治国作出了全面部署。《决定》突出“中国特色”，强调在党的领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成法律规范、法治实施、法治监督、法治保障、党内法规等五大体系，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。要坚持党的领导、人民主体地位、法律面前人人平等、依法治国和以德治国相结合、从中国实际出发等五大原则。在强调法律面前人人平等、维护国家法制统一的同时，“必须以规范和约束公权力为重点，加大监督力度”。强调从“中国实际”出发，包括基本国情、改革开放的深化和党领导人民实行法治的成功经验。

十八届四中全会在行政检察方面的部署可以分为传统制度和新制度两大方面：在传统的诉讼监督方面主要是强化，其中又进一步对行政诉讼作出特别强调，尽管主要是对法院的要求，但是也间接构成行政诉讼检察监督的重点。在新的制度拓展方面，十八届四中全会对行政检察的拓展具体体现在三个方面：检察机关提起行政公益诉讼、对涉及公民人身财产权益的行政强制措施加强检察监督、检察机关在履行职责中发现的行政违法行为应督促纠正，为行政检察工作的创新发展提供了具体的方向指引。

十八届四中全会指出，我国在立法、行政、司法、守法等法治的重要环节都取得了一定的成就，立法方面形成了中国特色社会主义法律体系，法律无论从数量上还是质量上都有大幅的提升；行政方面法治政府不断推进，政府依法行政、依法办事的能力明显提高；司法体制改革引向深入，司法职权配置更加科学，司法公正得到更加有效的维护；全社会的法治观念不断增强，法律在社会生活中发挥越来越大的作用。在这样的大背景下，行政检察监督必然要注意对与被监督对象和与其他监督者之间的关系进行考量：从与被监督对象的关系角度，行政机关自身负有依法行政的职责；从与其他监督者的关系角度，从执政党内部纪律出发的党内监督、从人大和政协职能出发的人大监督和民主监督、行政系统内部自我约束的行政监督、以法院审判权和检察院监督权为主的司法监督、以特定领域为对象的审计监督、以社会公众广泛参与和媒体强大影响力为特点的社会监督和舆论监督，这八项监督制度，来自不同主体、通过不同途径、侧重不同领域，相互配合发挥了监督的合力，形成了全面的行政权监督体系。在十八届四中全会精神的指引下，2015年，中共中央、国务院制定的《法治政府建设实施纲要（2015－2020）》第27条规定了行政机关对各种监督的协作配合义务，对配合检察监督也作出了明确的规定。

2.新修订《行政诉讼法》的颁布实施

2015年5月1日，新修订《行政诉讼法》正式实施。此次修订对行政诉讼检察监督进行了诸多完善，不仅明确了检察机关有权对行政诉讼实行法律监督，而且明确规定了行政诉讼检察监督的具体制度和程序：一是扩大监督范围。在审判结果监督中，增加了对调解书的监督；在审判结果监督之外，增加了对审判程序中审判人员违法行为的监督；在审判程序之外，增加了对执行的监督。二是增加监督方式。在原有上对下的抗诉制度的基础上，新设了同级监督的检察建议制度，并赋予了调查核实的监督手段。三是明确规定行政诉讼检察监督中行政诉讼法没有规定的，适用民事诉讼法的有关规定，解决了长期困扰行政诉讼监督工作法律依据不足的突出问题。这些修改把检察监督的范围扩展到对法院受理、审理、裁判、执行等诉讼活动的全面监督，适应了加强和规范对行政诉讼法律监督的需要。

3.第一次全国检察机关行政检察工作座谈会

2015年5月21-22日，最高人民检察院在吉林省长春市召开了全国检察机关行政检察工作座谈会,会议从全面推进依法治国的高度，深刻分析了行政检察工作面临的新形势和新任务，对行政检察职能定位进行了科学界定，就进一步加强行政诉讼监督工作、稳步探索建立检察机关提起公益诉讼制度和其他行政检察监督相关改革作了全面部署。会议分析了行政检察内涵外延的变化：在监督范围上，从单一的行政诉讼监督，转变为行政诉讼监督（诉讼内监督）和行政违法行为监督（诉讼外监督）并举；在监督对象上，从主要是法院生效行政裁判，转变为法院生效行政裁判、行政调解、审判人员违法行为、行政执行，还要逐步拓展到检察机关在履行职责中发现的行政违法行为；在监督方式上，从单一的抗诉，转变为抗诉、检察建议、督促起诉、提起公益诉讼等方式；在案件来源上，从主要以当事人申请，转变为履职中发现、当事人申请、依职权监督。在分析这些重要变化的基础上，会议指出：行政检察的核心是对公权力的监督；基本职责是通过监督人民法院行政诉讼活动依法进行和督促行政机关纠正违法行为，促进公正司法和严格执法，维护国家和社会公共利益并保护公民、法人和其他组织合法权益；根本目标是保障国家法律统一正确实施。

4.国家监察体制改革的全面推开及新时代检察职能的新布局

在以往的行政检察研究中，由于检察机关原有的反贪污贿赂、反渎职侵权、职务犯罪预防等职能主要涉及行政机关的工作人员，因此，往往将上述职能也作为行政检察的重要组成部分。[21]在国家监察体制改革中，随着上述职能被划转，检察职能也需要重新布局。当前，检察系统强调“转隶就是转机”，检察机关要回归监督的主责主业，要坚持党对政法工作的绝对领导，坚持以人民为中心的发展思想，坚持把检察工作放到党和国家工作大局中谋划，坚持检察机关的宪法定位充分发挥法律监督职能作用，实现刑事检察、民事检察、行政检察、检察公益诉讼等职能的协调发展。[22]行政检察不再是作为民行检察职能的一个分支，而是作为一项独立的检察职能和检察领域，这进一步增强了行政检察制度存在的独立性和特殊地位，也为重新认识行政检察制度提供了新的机遇。

三、行政检察制度体系之协调

作为“制度”的监督，必须实现“监督组织结构体系的合理配置，监督权能职责的恰当行使，监督程序方法的公正公开、监督功能作用的根本实现”。[23]新时代随着监察体制改革、司法体制改革等改革成果的落地，我国对行政权的监督制约机制不断丰富完善，在这样的大背景下，行政检察制度的健康发展必须更加关注制度体系内外的协调。行政检察制度体系的协调分为三个层面，由小到大的范畴依次为：行政检察制度体系内部各项制度之间的协调；检察制度下，行政检察制度与其他相关检察制度之间的协调；行政权监督体系中，检察制度与其他监督制度之间的协调。

（一）行政检察制度体系内部之协调

行政诉讼监督、行政违法行为监督和行政公益诉讼是行政检察制度的三个组成部分，行政检察制度是一个整体，三个组成部分相互之间存在内在的联系，处理好三者之间的关系，才能使行政检察制度形成科学的有机整体，共同促进行政检察的科学发展。我们对三个部分进行排列组合，就形成了以下三组对比关系：

第一，行政诉讼监督与行政公益诉讼。检察机关提起行政公益诉讼的职责与检察机关进行诉讼监督的职责区别在于：一是法律依据不同：检察机关提起行政公益诉讼处于探索阶段，法律依据是全国人大常委会的授权决定；检察机关进行诉讼监督已经在三大诉讼法中明确规定，《民事诉讼法》第十四条、《行政诉讼法》第十一条、《刑事诉讼法》第八条。二是履行职责中的作用方式不同：在履行提起行政公益诉讼的职责中，检察机关作为公益诉讼人，是诉讼的发起者，直接参与到诉讼中去；在履行诉讼监督的职责中，检察机关作为监督者并不提起诉讼或者参与诉讼，而是在诉讼中或者诉讼结束后以监督者身份监督诉讼活动。两者的联系主要在对行政公益诉讼进行检察监督的过程中，法院审理检察机关提起的行政公益诉讼，同样要接受检察监督，不能以检察机关作为公益诉讼的提起主体，就否认检察机关对公益诉讼进行监督的权力，这与刑事诉讼中作为公诉方同时享有刑事诉讼监督权力是相同的原理。

第二，行政诉讼监督与行政违法行为监督。两者的区别在于：一是监督对象上，前者针对法院的审判权，后者针对行政机关的行政权；二是性质和表现载体上，前者一般作为行政诉讼制度的组成部分由行政诉讼法进行规定，后者则作为对行政权的监督制度体系的一部分，从这个意义上讲，应与行政行为的司法审查即行政审判制度相并列，在表现形式上应在行政法律法规中进行规定，现阶段主要表现在检察机关与有关行政部门签订的其他规范性文件中。两者的联系主要在进行行政诉讼监督的过程中，可能发现行政违法的线索，包括与诉讼义务相关的行为和其他行政行为。其中，诉讼义务相关的行为属于行政诉讼监督的范畴，其他行政行为则应通过行政违法行为监督的途径。

第三，行政违法行为监督与行政公益诉讼。两者的区别在于方式途径不同，行政违法行为监督并不必然通过诉讼的方式进行，而且必然优先采取诉讼之外的其他途径，如检察建议，包括纠正违法或履行职责的检察建议，也包括督促起诉的检察建议，而行政公益诉讼则是通过诉讼的方式进行。两者的联系主要在行政公益诉讼的诉前程序实质上是行政违法行为监督，而提起诉讼是对与公益相关的行政违法行为进行监督的方式之一，是对这类违法行为进行有效监督的效力保障。

（二）行政检察制度与其他相关检察制度之间的协调

与行政检察相关的其他检察制度或环节主要是侦查监督、提起公诉等。其中，与侦查监督环节的联系表现为，一些违法犯罪行为发生的背后是相关行政部门履行监管职责不到位造成的，如环境污染领域、食品药品安全领域案件的集中发生，往往与有关部门的履职缺位有关；与提起公诉环节的联系表现为，在审查起诉的过程中，公诉部门也可能发现违法行政的相关线索。由此可见，行政检察制度与其他相关检察制度之间的联系主要表现为线索发现上，应当通过建立线索双向移送机制，在各司其职的基础上发挥监督合力，避免出现各种检察职能轮番监督、各部门单打独斗，发挥检察一体化的优势，节约司法资源。需要注意的是，在加强行政检察制度与其他相关检察制度的协作时，也要注意认识制度之间的区分，检察机关也承担着“对公安机关进行刑事立案监督”和“对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件进行监督”的职责，这些也表现为行政机关履行法定职责，但其重心是在刑事司法领域，并不是典型的行政检察制度范畴，因此也有学者将其概括为“刑事检察职能的行政法作用”[24]。

(三)与检察系统外部其他行政权监督制度之间的协调

行政检察是行政权监督制约体系的组成部分之一，“监督行政权力不是某一组织或机构能单方面完成的，它是一个系统工程，需要放在整个中国大的生态环境中，系统全面地研究如何实施行政权力监督的行为”。[25]行政检察制度需要与其他对行政权的监督制度相协调，才能真正发挥监督的实效。

第一，行政检察和人大监督。目前，人大对行政机关的监督主要通过执法检查。人大监督具有宏观性，开展某项法律实施情况的检查依托于对某领域各类相关行政机关的执法情况进行统一监督；行政检察则具有针对性，针对个案中行政机关存在的具体问题。由于人大作为权力机关的特殊地位，人大监督具有较强的政治性，通过质询、述职评议等会议方式对行政机关及其负责人产生影响；而检察机关需要严守法律监督的界限，“不能运用政治民主的方式或行政手段来进行监督”[26]。实践中，在对行政机关的监督方面两者相互促进，人大在执法检查的一些环节往往也邀请检察机关参加，通过检察机关履职情况进而掌握行政机关执法情况；检察机关在行政检察工作中，通过向人大专题汇报相关工作，争取人大常委会作出有关决议、组织人大代表专题调研等为行政检察工作提供支持。

第二，行政检察和监察监督。在监察体制改革中，监察权与检察权有着十分紧密的联系，监察职能中包括了原来由检察机关行使的职务犯罪侦查预防职能。监察监督的对象包括全体公职人员，由于行政机关工作人员在公职人员的总量中占据绝对多数，因此对行政机关的监督也必定是监察工作的主体。在组织形态上，监察机关通过派驻的方式，人员机构常驻在被监督的行政机关；检察机关虽也有对特定部门如监狱的派驻机构，但是对一般行政部门没有派驻，少数地方检察机关与行政机关联合建立的派驻检察室，一般也仅是作为一种工作协作机制而存在。在监督范围上，监察机关的监督对象是“所有行使公权力的公职人员”，主要对“人”，主要针对行政机关工作人员追究个人责任，检察机关主要对“事”，监督对象是行政机关，并不直接针对具体工作人员。在监督内容上，监察机关对依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守情况进行监督；检察机关在行政检察工作中，主要针对行政违法行为或不作为进行监督，限于法定职责层面。在处理方式上，监察机关通过对违法公职人员依法作出政务处分决定、对履职不力失职失责的领导人员进行问责、对涉嫌职务犯罪的将调查结果移送检察机关审查起诉、向监察对象所在单位提出监察建议的方式进行处置；检察机关在行政检察工作中则主要通过检察建议、提起诉讼等方式进行处理。需要注意的是，《中华人民共和国监察法》第11条第3项明确将“监察建议”规定为监察委员会的处置职责之一，实践中已经出现的“监察建议”与“检察建议”也有重叠之处。在实际效力上，监察监督有“代表组织”的权威性[27]，而行政检察工作中检察监督更具平等性，因此检察建议的效果可能不如监察建议的力度。

第三，行政检察和法院监督。在我国，检察权与审判权同属于司法性质的国家权力，但两者也存在明显的区别：一是“检察一体机制”使检察权的行使具有整体性，而庭审的直接言词原则使审判权的行使具有分散性；二是检察权的行使只能引起或终结某种程序，仅具有程序性，而审判权则具有实体性，通过实体性的裁决终结案件；三是检察权在行使的不同阶段对证据的标准的要求高低不同，但审判权对证据的标准采取裁判需要的最高标准。[28]审判权对行政权的监督主要是通过司法审查，制度层面体现为行政诉讼制度。与行政审判相比，行政检察不仅仅局限于以当事人的申请作为启动监督程序的前提条件，能够主动地介入对行政权的监督。另外，相对于行政审判严格的证据标准，行政检察不同阶段证据标准相对灵活，能够基于不同证据情况分步开展监督工作。

第四，行政检察和行政系统内部监督。行政系统的内部监督主要是依赖于行政机关上下级之间的领导关系，在制度层面主要是行政复议制度。内部监督的优势在于上级行政机关作为直接领导机关具有专业性，能够及时纠正下级行政机关的错误行为，但由于同属于一个系统，其公正性客观上受到减损。在行政检察工作中，由于主要针对的是涉及公益的具体行政行为，其作出的行政机关主要是县（区）直的委办局，在涉及一些专业问题时，往往需要向上一级即市（地）直的委办局请求协助，尤其是在分局，虽承担属地监管责任、但没有行政主体资格的情况下，上一级行政机关成为法律上的被监督对象，在这些情况下检察机关往往可以通过行政系统的内部监督实现及时纠错的目的。

总之，一个行政行为可能受到多种监督，其中与行政检察比较容易产生交集的是行政复议、行政诉讼等同样由专门的监督机构进行一般性监督的制度，而与专业性较强的审计监督、非专业性的社会监督等则比较容易区分，之间的协调也较易掌握。要注意把握与行政复议、行政诉讼的协调，在具体个案中可能在时间顺序上依次存在以下情况：一是相关行政违法还未进入复议或诉讼程序，如果依据相关政策法律或协议属于行政检察的职能范围，此时并不存在优先次序，即使是行政诉讼中的复议前置事项，也不会对行政检察职能的行使构成限制，有关主体可以向检察机关进行控告、举报，检察机关应当进行监督；二是相关行政违法可能已进入行政复议或行政诉讼的程序，此时行政检察不宜再介入，应等待复议或诉讼结果，不能干扰行政复议部门或审判机关的职权行使；三是相关行政违法已经行政复议或行政诉讼等监督途径进行过处理，此时行政检察应依据行政违法行为监督或行政诉讼监督的条件履行职责。

四、完善行政检察制度体系的建议

我国行政检察制度并不是一个单一的制度，而是一系列制度组成的制度体系，行政检察制度的完善，既有赖于各项具体制度的完善，也需要从整体上谋划和推进，考虑到行政检察制度体系和工作开展的现状，当前需要从制度体系的方向、依据、机制、队伍等方面进一步完善。

（一）坚持党的领导

党的领导是中国特色社会主义最鲜明的特色，行政检察制度体系的完善尤其要坚持党的领导。在党的领导下，为了维护公共利益，需要协作配合，不能就案办案。坚持党的领导，首先，要准确把握党的领导与行政检察制度之间的内在联系，充分认识行政检察制度的特殊地位。行政检察涉及检察权、行政权、审判权等多种国家权力，各种权力都基于人民代表大会制度，在党的领导下，共同维护国家利益和社会公共利益。我国行政检察制度的历史发展表明，行政检察制度植根于中国国情和政体实际，但与此同时党的领导尤其是国家最高层面的决策对行政检察制度的发展影响也起到决定作用。新时期行政检察制度的快速发展，直接根源于党的十八届四中全会决定，特别是习近平总书记在决定说明中对检察机关监督行政违法行为重要意义的深刻论述，为行政检察的发展提供了有力的支撑，以行政公益诉讼为代表的行政检察改革也成为了全面深化改革的典范，成为习近平中国特色社会主义思想的有机组成部分。其次，要紧紧围绕中心大局谋划开展行政检察制度，检察机关要将行政检察工作置于党中央和各级党委对中心大局工作的统筹谋划中，切实通过行政检察工作的开展为中心大局服务，提升服务中心大局的效果，不断提升行政检察工作的存在感和重要性。第三，要在个案上处理好与各级党委的关系。行政检察工作涉及行政机关，进而可能涉及地方的重大工作重要项目，要主动积极争取各级党委支持，妥善化解办案阻力。

（二）完善制度规范

从行政检察具体制度的运行情况考察中不难发现，依据不充分、细化不够是制约行政检察制度发展的主要短板。首先，要充分认识制度规范对行政检察的意义，行政检察的本质是公权力监督，是一种公权力（检察权）对另一种公权力（行政权或行政审判权）的监督，公权力行使的基本原则是“职权法定”，如果欠缺法律依据，不仅不利于制度的运行，从根本上就是对“职权法定”的违背。其次，要细化规范内容。当前，行政检察制度中，行政诉讼监督、行政公益诉讼都已经有《行政诉讼法》司法解释层面的规范依据，但仍然需要根据实践检察不断完善，对一些争议问题经检验明确后要及时纳入修改完善的范畴。第三，要提高规范层级。当前，行政检察制度中，行政违法行为检察监督的依据往往是地方人大层面的决议或规范性文件，甚至是通过检察机关与其他部门之间的协作性文件建立的临时性机制并不具有法律上的效力，不仅导致了这项制度在实践中操作不一，也客观上阻碍了统一的立法规范进程，应当在现有依据的基础上，不断提高规范的层级，不断缩小规范的差异性，最终要从根本上推动国家法律层面的确认。

（三）强化外部衔接

行政检察制度归根结底是规范行政权的运行，作为监督行政权的方式之一，必须与其他监督方式强化衔接，与其他监督机关加强配合。首先，要树立“双赢多赢共赢”的监督理念。在与各机关的协作中，既有协作的关系，也有监督与被监督的关系，其次，要找准与各机关配合的切入点。在与人大配合方面，要发挥人大监督的特殊地位优势，既注重在行政检察工作的整体推进上争取人大支持，也要注重在一些需要多方参与、协调解决的复杂案件中借助人大监督的力量。在与监察委员会配合方面，要避免简单移送案件线索而导致的被监督对象抑制行政检察工作的阻力，而应将重点放在协作解决调查取证难问题的解决上，对于不配合检察机关调查取证的情况要争取监察委员会的介入支持，更好推动案件办理。在与法院配合方面，要加强行政法律适用工作方面的沟通，凝聚司法共识，共同推进公正司法和公益司法保护制度的完善。在与行政机关的配合方面，一方面要加强日常工作联系，及时发现行政执法中存在的问题，最大程度避免或减轻违法行政导致的公益损害；一方面要加强具体案件中的理解协作，共同维护公益，减少办案阻力。

（四）完善机构机制

机构与机制两者相互作用。行政检察专门机构的设立是统筹推进行政检察制度的基础，长期以来行政检察一直作为民行检察工作中的一个占比很小的部分，由民行检察部门负责，在民事检察工作任务偏重的客观压力下，进一步制约了行政检察工作的开展。而一些较早设立单独行政检察部门的检察机关，行政检察工作往往走在前列。因此，要进一步推进行政检察机构的分设，尤其是最高检和省级检察院要单独设立行政检察部门，加强对全国和本省份的行政检察工作的统筹和指导。我国行政权力配置和行政机关层级设置的现状决定了行政检察工作的重心在基层，但在检察机关内设机构改革的背景下，基层检察院受规模限制，多数无法单独设立行政检察部门。针对这一问题，要充分发挥检察一体化机制的作用，并根据行政检察工作的特点，构建体现行政检察工作特点、适应行政检察工作需要的一体化机制。要充分发挥上级检察机关的作用，尤其是地市一级检察机关的作用，加强对辖区基层检察院行政检察线索发现、调查取证、办案力量调配等方面的统筹调度作用，实现行政检察办案机构与办案机制的互补。

（五）加强队伍建设

行政机关在我国国家权力体系中最为庞大，承担的行政职权极为广泛，适用的行政法律规范层级多、内容复杂、专业性强，这些都给行政检察人员的办案能力带来了极大的挑战。行政检察的现有队伍主要是民行部门人员，原有的工作主要是行政诉讼检察监督，直接针对的对象是法院的行政诉讼活动，而法院行政诉讼的对象是行政机关的行政行为。行政违法行为监督、行政公益诉讼所针对的对象直接就是行政机关的行政行为，两者具有一定的联系，但对检察人员提出了新的要求。行政违法行为监督的对象相对广泛，而行政诉讼通过受案范围等具体的制度限定其监督对象是有限的，也曾一度受到“受案范围狭窄”的诟病。面临如此变化，对原有人员提出新的要求。既要注意引进具有相关专业背景的办案人才，通过遴选、招录、引进一批业务精通、经验丰富的行政检察人才，配齐配强,行政检察办案力量；又要对现有办案人员加强实战训练和业务培训，促进整体业务水平的提高，改变不敢监督、不善监督的局面。