潘赛楠

（北京市君合律师事务所，北京100005）

一、问题的提出

随着“互联网+”与国民经济各领域的深度融合，人们的生活方式和消费观念从根本上改变甚至颠覆。网民数量的增长、互联网电子商务的井喷式发展，个性化、特色化、小众化的金融需求不断生成。以小额网络借贷和第三方支付为代表的新型互联网金融应运而生。 在互联网、大数据、云计算等技术的推动下，互联网金融在近十年呈现出持续的爆发式增长。发展互联网金融，是提高包容性经济增长的重要手段和工具，也是实现经济高质量发展的应有之义。在“互联网+”的时代语境下，发展网络借贷平台，对于缓解小微企业的资金缺口和一些个人用户的短期流动性消费需求具有重要意义。金融科技与互联网金融发展则是为完善现有金融体系、促进金融扶贫，提升金融普惠性，实现“获得信贷”的重要工具[1]。

网络借贷平台，即为实现个体（该等个体包括自然人、法人及其他组织）与个体借贷的线上网络平台，其主要的收入类型为贷款服务费，属于第三方中介的范畴，具有部分金融机构属性，为准金融机构[2]。线上借贷平台具有商业性和公益性的双重属性。商业性主要是从借贷的金融属性出发，线上借贷平台从事的借贷行为是一种商业行为，以借贷行为的可持续性和盈利能力为考量指标；公益性则是指网络借贷参与机构应当承担一定的社会责任，即为公众提供借贷支持，使得尽可能多的人群可以获得平等的金融服务机会。

受益于中国广大的用户群体以及互联网技术的不断提高，网络借贷平台亦相应地迅速发展，涌现出例如“积木盒子”等辅助民间借贷的网络借贷信息中介平台（即一般意义上的“P2P平台”），以及“借呗”等协助持牌金融机构获取流量、进行贷后管理的金融借贷助贷平台。这些网络借贷平台在盘活市场闲散资金、满足资金需求，进而提高经济活力等方面起到了积极的作用。然而，网络借贷平台在发展中亦酝酿形成了信用风险、流动性风险和非法吸收公众存款等风险[3]，某些网络借贷平台单纯追求商业利益的最大化，漠视市场规则和法律规定，出现了高利贷和暴力催收等问题，这些问题随着互联网平台的快速传播，极易造成较大规模的群体性恐慌事件，严重侵害公众的基本利益，必须采取切实有效措施加大监管力度，促进网络借贷平台健康、有序发展。

二、网络借贷平台的监管困境

网络借贷平台属于新生事物，由于其问世时间短，存在监管主体缺位和缺乏法律上的明确规定和引导的风险[4]，有鉴于此，政府主管部门已经出台了一些监管文件，例如《关于进一步做好互联网金融风险专项整治清理整顿工作的通知》《关于规范整顿“现金贷”业务的通知》等，以应对网络借贷平台的利率和杠杆率过高所可能导致的潜在系统性金融风险。然而，受制于解决网络借贷平台经过一段时间迅猛发展形成的市场泡沫的急迫性，现阶段的监管措施主要侧重强调网络借贷平台的金融风险防范，但风险控制仅是监管的手段之一，必须从更长远的视野出发，加强监管的有效性、可持续性、针对性。

（一）监管制度体系不完善。监管制度是政府规制的重要手段，作为“看得见的手”，政府规制是“行政机构制定并执行的直接干预市场配置机制或间接改变企业和消费者的供需决策的一般规则或特殊行为”[5]，政府有关部门先后出台了《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》《网络借贷信息中介机构备案登记管理指引》《网络借贷资金存管业务指引》《网络借贷信息中介机构业务活动信息披露指引》，即监管的“1+3”制度框架，初步形成了以《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》（简称《暂行办法》）为主体的监管制度体系[6]。但是，从具体的执行和实施来看，由于《暂行办法》属于部门规章，其执行效力低于法律，这将导致其在实施中的效力不高，影响监管执行效果。从制度的内容来看，目前相关制度往往停留在原则层面，缺乏深入细致的具体规定，在实践层面上陷入“无法可依”“无章可循”的尴尬。

（二）风险预警和处置机制缺失。有效监管的前提和基础是网络借贷平台主动充分的信息披露，而监管部门与平台之间存在信息不对称的难题。网贷平台在信息披露时不主动、不充分、不真实，其出于自身商业利益考虑，对运营的过程、关键环节、重点领域、重大风险等关键性信息不予公布或公布不实数据，使监管部门无法准确掌握平台实际运营情况，遑论在此基础上的风险预警和处置机制了。公众由于对网贷平台的真实经营情况不够了解，稍有风吹草动，就会陷入集体恐慌，市场容易发生挤兑风潮，影响互联网金融健康有序的运行秩序。

（三）维权机制不健全。为有效防范化解风险，必须畅通维权管道，建立健全维权机制。互联网是目前最为开放的网络，任何一个客户或非客户只要具备一定的设备、满足一定的基础性条件都可以进入互联网进行浏览互联网平台[6]，随着技术水平的不断发展，进入互联网平台的设备与基础性条件要求不断降低，贫困地区以及弱势群体浏览和适用互联网平台的难度已经很小；网络借贷平台具有人数众多的“碎片化”特征，一旦平台运营出现问题和风险事件，投资者往往采取自发式的上访维权等手段，维权成本较高，维权方式不合理，极易造成不良社会影响。

三、网络借贷平台监管的规制路径

网络借贷平台存在的监管困境呼吁监管主体采取切实有效措施，在规制路径上必须坚持问题导向，采取鼓励和规范并重、培育和防险并举，维护良好的竞争秩序、促进公平竞争，构建包括市场自律、司法干预和外部监管在内的三位一体的安全网[7]，维护金融体系稳健运行。

（一）鼓励支持行业自律组织的发展。在银保监会及其相关派出机构、官方专门金融服务办公室承担对于网络借贷平台业务风险总体把握责任的前提下，国家可鼓励建立行业自律组织并适当的赋权。行业自律是行业内部的一种自我约束、自我监督机制[8]，其灵活性与网络借贷平台本身的“草根性”存在契合性。行业自律组织可以迅速了解行业发展、及时应对风险和变化、并极大减少监管部门管理和执法成本。中国证券投资基金业协会（又称“基金业协会”）即为较好的行业范例，基金业协会目前通过一整套对于基金从业人员准入、基金设立备案等制度对于行业风险进行控制，在高效规范整个行业的同时减少了主管部门如证监会的监管难度。此外，行业自律组织亦可有效地整合会员单位的资源，使得网络借贷平台间可以相互交流其平衡商业目的和公益目的的经验，正面促进行业发展。

（二）适当进行分类管理。目前的网络借贷平台运营形式和特点多样，部分主要关注发掘其经济效益，而部分主要侧重于公益性，例如深耕农村扶贫的“乡信”平台等。对于这些运营目的不一的网络借贷平台，不宜采取“一刀切”的监管思路，应精准施策、分类施策。就服务于基层农村等弱势群体的网络借贷平台应当给予一定程度的支持，鼓励促进网络借贷服务于弱势群体。例如，在控制风险的前提下，适当给予部分税收优惠，适当放宽针对农村及小微企业放贷主体的杠杆率要求等。采用此种监管思路的优势在于既保证了相关平台原有的服务对象获取金融服务的机会，又在一定程度上鼓励和支持了平台的转型，即通过正向激励的方式鼓励平台运营方承担起社会责任，助力网络借贷平台进一步实现其社会目的。当然，为分类管理的可行性，相关的配套制度亦必不可少，例如加强农村地区征信体系和互联网基础设施建设进度，控制履约风险。

（三）不失时机灵活介入。网络借贷平台依托于互联网技术产生，随着互联网技术的发展亦不断产生变化和新的调整。自上而下的监管体制因其滞后性，难以应对不断变化的网络借贷平台，因此采取相对灵活的制度为改善滞后性的一大突破口。对于与网络借贷类似的持续在创新的行业监管，世界各国已经采取了颇有借鉴意义的监管方式，例如英国在2015 年提出并着手实验的沙盒监管方式。简而言之，沙盒为一个安全的实验空间，在其中企业能够测试创新产品、服务、商业模式及交付机制而不会立即招致从事有关活动的所有正常监管后果[9]。从某种意义上，沙盒监管类似于我国传统监管语境下的试点制度，不过其具有两大优点，一是试点的范围不仅局限于地理划分，原则上创新性公司均可申请测试；二是主要鼓励企业发挥主观能动性就新型业务模式进行探索从而自下而上地提供监管的思路和方针，而非仅充当以拟定法规的检验品等特点。英国的沙盒制度较为有效地强调了企业本身在业务中的实践对于金融监管的推动，对于防范和化解重大风险、提升治理能力有借鉴意义。

四、结 语

网络借贷平台作为“互联网+”时代出现的新生事物，一度野蛮生长，存在着监管缺位、自律缺失等严重问题，处于舆论的风口浪尖。有关管理部门应转变观念，科学认识网络借贷平台的盈利性和公益性的双重属性，在探索有效的体制机制上深度耕耘，不断探索，使监管有法可依，有章可循，有的放矢；与此同时，应不断深化监管的治理体系和治理能力的改革，遵循行业监管的规律，分类施策，精准施策，积极鼓励支持行业自律组织的发展，适当进行分类管理，在监管介入的时机上做到灵活高效、科学有序。