梁华玮

（淮南师范学院马克思主义学院，安徽淮南232038）

“省”之名称，虽自元代以来沿用至今，但“省”之统驭基层组织的监管功能则源于秦。自秦汉实行郡县制以来，秦汉之郡、唐代的道，宋代的州等皆形同于省之组织功能。至元代，“省”才正式形成一级组织，并一直延续至今。“县”起源于春秋战国时期，秦汉后逐渐成为国家行政体制中的基层组织，至今仍是非常重要的基层行政单位。自民国以来，近代中国的政局混乱不堪，中央政府始终未能形成一个完整的统一。1927年国民政府奠都南京，至1928年底才在形式上实现统一，但统一后所面临的首要问题便是如何增强中央权威，努力改进地方政治，整合中央与地方，以达真正的全国统一。国民政府依孙中山手订的《建国大纲》，在地方制度上实行省县两级制。省级主要设省政府和各厅，县级主要设县政府，具有官治和自治两重性，因此，相对应的省厅对县政实行监督和指导职责。为了加强中央集权，国民政府对地方建立一种严密的机制来进行督导和监察，而这种机制的主要部分就是省厅督导县政制度。目前学界对于县政的研究成果较多，但从省厅督导县政的角度的研究成果则较为缺乏，成果鲜有。①国民政府县政方面的研究成果主要有翁有为：《国民政府县政问题探析》，《史学月刊》2011年第1期；王先明、李伟中：《20世纪30年代的县政建设运动与乡村社会变迁——以五个县政建设实验县为基本分析样本》，《史学月刊》2003年第4期；王奇生：《民国时期县长的群体构成与人事嬗递——以1927年至1949年长江流域省份为中心》，《历史研究》1999年第2期。有鉴于此，本文将以自上而下、从省到县为视角，对省县制度设计、运作弊病和效果等方面略作探讨。

一、省厅督导县政的制度设计

整个国民政府统治期间，地方行政制度始终实行省县二级制。“国民政府肇建以来，地方制度采用两级制，县之地位，固与过去无何悬殊，县府仍为亲民之机关，职居荐任，对上则经过省府间接受中央之命令。”[1]11也就是说，县政成为国民政府的统治基础，直接关系到国家政权的稳固，“县为自治单位，载在政纲，是国政之泰否，即系乎县政之良窳。”[2]因此，国民政府统一全国后，为加强中央权威，必须治理和整合地方，而对县政的监督和指导主要依赖于省厅。

（一）宪法性质的法制

国民政府所颁布的代表其政权性质的宪法制度中，对省县的规定基本都有相同的内容。例如，国民政府在1931 年公布的《中华民国训政时期约法》中，规定：“省置省政府，受中央之指挥，综理全省政务”，“县置县政府，受省政府之指挥，综理全县政务。”[3]95在1936 年5 月颁布的《中华民国宪法草案》中又有相同的规定：“省设省政府，执行中央法令及监督地方自治”，“县为地方自治单位”，“县长办理县自治，并受省长之指挥，执行中央及省办事项。”[3]116-117

（二）省级方面的法制

国民政府省制的主要依据是《省政府组织法》。总体来看，省厅督导县政的内容主要有以下两个方面：

第一，省设省政府，综理全省政务。省政府实行委员制，设委员若干人，组成省政府委员会，职权主要包括：在不抵触中央法令的范围内发布省令，制定省单行条例及规程；划分或变更省辖地方行政区域；全省官吏之任免等。也就是说，省政府作为县政的直接上司，具体负责监督指导；同时还对县官的奖惩、请假、考绩等进行监督。

第二，省政府内主要设民政、财政、教育、建设四厅。各厅设厅长指挥监督所属职员及所辖机关，对主管事项得发厅令。各县事务均由各厅处分别负责办理，民政厅职掌为县行政官吏的提请任免，县地方自治及其经费，警察保卫、赈灾等。财政厅职掌为省税及省公债，预决算编制，省政府收支等。教育厅职掌为管理各级学校，社会教育及学术团体等。建设厅职掌为管理公路、铁路、河工等。换言之，各厅作为职能机构，主要负责的事务恰恰就是各县具体办理的主要事务。因此，各厅与县政的关系，就主要在于前者督催、监察和指导后者履行这些职责。

（三）县级方面的法制

国民政府颁行的《县组织法》，成为县制的主要依据。综合来看，县政必须接受省厅的督导，主要体现在以下两个方面：

第一，县设县政府，在省政府指挥监督之下处理全县行政事务、监督地方自治；在不抵触中央及省的法令范围内，可发布县令并制订县单行法规。各县政府所属各局之组织及权限，除法令别有规定外，由各省政府定之，并咨内政部备案。县政府于必要时，得呈请省政府设置卫生局、土地局、社会局等其他专管机构。如有缩小范围之必要时，得呈请省政府改局为科，附设县政府内。

第二，县政府按区域大小、事务繁简、户口及财赋多寡分为三等，等级由省政府编定。县政府设科多少和科员数额，由省政府决定。县之废置及县区域之变更，由省政府咨内政部呈行政院，请国民政府核准公布。县内的区及乡镇区域之划定及变更，由县政府呈请省政府核准实行，并由省政府咨内政部备案等。

从上述制度设计来看，国民政府对县政的法制规定太过繁多和密集，以致对县政造成束缚和限制。由于中国地域广阔，各县政所处理的具体事务众多琐细，加上各区域的经济文化和社会状况又复杂各异，这就使得单靠教条僵硬的法制规定是无法有效解决的。对此，有人指出，“建国大纲虽规定县为自治单位，然训政时期约法八十一条之规定县政府受省政府之指挥，是县之无独立地位，一如往昔的情形。”甚至县的职权，“在县组织法中亦未加规定，此则纯为当时立法者之疏忽”。县政府所处地位之困难，“基于职权之混淆而生”。理论上，县政职权“有自由裁量及省令办理两种，前者为本身之职务，后者为代理省政府办理之职务。现因此两种职务并未区分，省中往往过分干涉县之行政，事实上县政府乃无独立之职权。县之行政自然不克发达。”[1]11-12换言之，省厅督导县政的制度设计已经显示其“异化”特征。

二、省厅督导县政的施行及其弊端

国民政府在统一时期主要精力放在军务上，无法集中关注县政。至统一全国后，国民政府才正式着手开始实现孙中山的建国大纲和三民主义，重视省政和县政：一方面，在法制方面，推行修订的《省政府组织法》，颁行《县组织法》等。自1925年国民政府在广州建立后，首次颁行《省政府组织法》以来，分别于1926 年11 月、1927 年7 月、1927 年10 月、1928 年4 月、1930 年2 月、1931 年3月进行了六次修正；自1928 年9 月国民政府首次公布《县组织法》以来，又分别于1929年6月、1930年7月修正公布，最终逐渐形成具有国民政府“特色”的省制和县制。另一方面，在行政区划方面将原先的府、道等地方一级裁撤，并加以重新划分和合并，全面实行省县二级制。例如，国民政府先于1928年6月将原来的京兆、直隶合为一个省，即河北省，不久新设青海省、宁夏省，后又将原热河、察哈尔、绥远、西康改成为四个省。到1929 年1 月，国民政府又将原奉天改称为辽宁省，以全面实行省县二级制。

然而，在实际运作过程中，省厅督导县政制度却产生了诸多严重弊端。诚如时人所言：“从县政的立场上看，我们所需要于省的，只是监督，而不是宰割。”[4]7主要表现有以下五个方面：

第一，省厅政出多头，造成县政无暇顾及和政务废弛。由于职责不同，不同上司对县政下发不同的命令。时人明确指出：“省政府有民财建教四厅，再加保安处，禁烟委员会等，起码有六七个机关，对县政府下命。各厅处咸以本厅处之立场为观点，认其主管之事件，为当前最要之急务，同时督责于县，限期执行。”于是各县便敷衍了事，“虽有许多想作事的县长，事实上亦逼迫得他不能作事”[5]17。对于此种弊病，蒋介石也相当清楚，指出：“各厅处骈肩而立，各成系统，各固范围，各私财用”，“同时督责于县，县长莫知所先，亦无法同时并举”，“吏治之坏，此种畸形制度，实为厉阶!”[6]358此类政出多头的弊端必然造成县政废弛。“政出多门，百务丛脞，结果一事未举，一利未兴，此实为今日各省之通病。”[7]5

第二，省厅不协调，造成县政纠纷不断。有学者批评说：“各厅举政，各不相通，有时甲厅认为必行之事，而乙厅则觉其可缓，有时乙厅通令废止之事，而丙厅方严催举行，于此纷纭错杂之下，县政府遂成为最困难而最繁复机关！”此种弊病较为普遍，“以中部各省为甚，而中部各省中，又以豫鄂皖为最。”[7]1例如，有的县“自缩减政费后，每县不过月支八九百元，仅可用秘书一人，科长二人，科员书记各一二人而已”，但是财政厅却令“各县设立财务委员会，以管理地税收支”，“调县政府职员兼充之”；同时，民政厅又令“各县设立清乡善后委员会，以办理地方善后事宜”，又要“调县政府职员兼充之”，实际上县政府自己“政务丛脞，事积如山，安有职员之可调？各厅明知之而不顾也。”[7]2

第三，省厅“朝令夕改”，造成县制时常变更。对此，有时人指出：省政府“对于各县的公事，朝令夕改，毫无定见，即所谓‘官样文章’，也弄不妥当。”[8]3例如，1932 年有监察员检举江西省政府擅自变更地方制度。“查现行地方制度，省与市县之间，并无第三种组织，亦无何种行政长官。”然而，江西省政府“不遵现行法令，亦不经中央核准，自由变更行政组织，自由制定与中央法令抵触之条例，划江西全省为十三行政区域，每区新设一行政长官，其违反法令，破坏行政系统之罪，虽有百口，亦莫能辞。”[9]111同时，省县变动频繁，以致县制没有连续性。当时有人指出：省县“频频更调，而旧去新来，又复各有主见，往往前事尚未举行，后事忽又变更，或前令限期完成，后又通令废止，遂致办法日多，而效率甚尠。”[7]5-6

第四，省厅乱发政令，严重干扰县政运作。省厅经常发布某些政令，严令各县推行某些政事，但不从实际出发，造成这类政令实难推行，反而阻碍了县政。有学者认为：“厅长对于各县实际情形，及农村状况，又太隔膜，遂致厅令与各县事实，往往背道而驰。”各省“所颁行法令规程，积之可成巨帙，对于察吏安民，防饥御匪，殆无一不备，惜皆成于学者幕僚之手，而非从农村实际考查得来，故常有窒碍难行之处。”[7]4这种随意性的政令必然造成县政的财政和精力耗费。“一县府之经费无多，一县长之精力有限，欲于同时期，对其层峰所嘱之事，百端悉举，兼筹并顾，匪特人事所难能，抑亦财力所未许。”[10]4

第五，省厅不作为，造成县政乱作为和不作为。时人注意到，省政府主席“终日忙于会客赴宴，迎送贵宾，除每星期例会主席外，实无暇与各厅长讨论政事。”各厅长“只知孜孜于部属员司之任免，求差谋事者之安插，更益以私人交际，公共宴会，亦殊无余暇以治其正业。甚至出现民政厅长“不知一省户口若干”，建设厅长“不知一省出产若干”，教育厅长“不知一省学校若干”，财政厅长“不知一省捐税若干”等怪象[7]1。省厅不作为必然造成县政乱作为和不作为。例如，江苏省“曾通令各县，依法编组正式保卫团，并限期训练完竣”，而实际上除少数县“稍著成绩外，大都皆属奉行故事，搪塞功令，乌合之众，何胜警卫，致剽刧之案时间，反动之迹潜滋，县政暗礁，莫此为甚。”[2]18有的县长不仅不作为，而且还贪污腐化，勒索压榨。1928年3月，安庆巿商民协会电蒋介石等人说：皖北一带，“各县巧立名义，苛捐重税，人民被其诬□为土豪劣绅，勒捐至数万以上者，尤不可胜计。”[11]

由上可知，这种省厅督导制度的实行产生了诸多令人无法预料的弊病。换言之，此制不可能实现原来之目的，已经产生了普遍性的“异化”现象。

三、省厅督导县政的效果及其原因

国民政府通过省厅督导县政制度，到底取得了一种什么样的结果？是否达到原来的目的？其实，从当时人的记载来看，这种制度的实行不仅没有取得应有的成绩，反而产生严重的腐败。对于县政情况，时人明确指出：“我国目前县政之腐败，已成不可讳言之事实。”[12]1不仅如此，县自治事务及县政组织功能已呈现废弛状态。有曾任县长的官员指出：处于国民政府统治核心的江苏省，其县政实际上“不过等纸上之谈兵，各种自治之推进，亦仅具承转公文纸赘疣机关，殊鲜举办自治事务之成绩。”[2]17又如，1932 年，蒋介石在致安徽省政府主席电文中严厉批评安徽“县政又颓废不堪”，“一切善后工作迄无负责人员担任主持”[13]。再如，1934年，蒋介石又给江西省政府主席熊式辉的电文中批评道：“沿江各县如湖口、彭泽等城，一切腐败污秽如故，与前并无进步，此乃县长之不得其法，不知职守也，应注重督察。”[14]也正因为如此，国民政府的县政已经造成漠视民众，与民众隔离。“中国近年政治，几无事不与民众隔离，主持政治者，又只知运用其上层理想，发为高论，而对于占全国人口十分之八之农民生活状况，反多忽略不顾。于是中央大政方针，尝非各省所能实施，各省行政计划，又非各县所能通行，各县一切措施，更非民众所能承受。如此层层矛盾，事事分歧，政治如何能上轨道？人民如何能获政治利益？”[7]1

由于此制没有取得预期成绩，所以国民政府对此也进行了一定的改革。例如，行政院下发明令，明确省厅与县政各自职责范围。1931 年4 月29 日，行政院核准《确定各省厅县局间指挥权限办法》，规定：省政府直接指挥、监督县政府；各厅对于主管事务，应秉承省政府，关于重大事务之处理及其政府职员之任免、惩戒，仍依现行法[令]规定办理，不得径自执行；县政府下设各局，专由县长指挥、监督，但各局长如无法定原因，不得随县长为进退；由县长遴选呈请核委之各局局长，除依法径呈省政府外，并应分呈各主管厅审核[6]330-331。1934 年7 月，国民政府公布《省政府合署办公办法大纲》，将省府机构统一裁并为四厅两处，重新划定各厅处及其所辖机关职掌。并将所节余经费全部拨增各县政费，被裁人员应重行甄别，量其才能，以作充实县政人才备选之用等[6]346-348。同年11 月，内政部“通咨川、湘、赣、鲁、冀、绥、贵、桂、粤、浙、南京等各省市政府，于规定时间内一律实行合署办公。全国各省除河南、湖北、安徽、福建、宁夏、广西七省，均于民国二十三年内遵照办法规定实施外，其余如江苏、浙江、陕西、甘肃、四川、河北、察哈尔、湖南、山西等省及上海市等，均以此制确足矫正积弊增加效率，先后仿照实行。”[15]1934 年12 月，国民政府军事委员会委员长南昌行营颁布《剿匪省份各县政府裁局改科办法大纲》，1935 年1 月又颁布《剿匪省份各县分区设署办法大纲》，对县政进行改革，要求集中县政府权力责任，充实县政组织，增进县政效率，并将县政府所属公安、财政、教育、建设等局分别归并于各科，设科管理等[6]528-529。

尽管如此，但从实际运作的效果来看，国民政府仍未革除省厅督导县政的弊端，成绩鲜有。有人批评道：“省府合署办公实行后，省对县指挥太繁杂的毛病虽然去掉，但是监督太苛细的弊端，仍然存在。”[5]18对此，1935 年蒋介石也在政治工作报告中严厉批评：省县存在“上下隔阂”，各县“悉由省政府直接管理”，然而，“县长遇有应须请示进行事项，亦复常苦省县远隔，不易秉承，以致为行政中心之县政，演成因循朦混之风气。”省与县间“均俨然形成两截，治官治民，遂均失脉络贯通臂指相使之效”[16]2。对于此类弊端，当时学者也有深刻揭露：“今之县政府除例行公事外，作任何大小事，必先呈省厅核准，然后始能进行，于县政之发展上，大有妨害。简直限制得县一事不能作，有临时之事件发生，若待省厅核准后再去作，或时过境迁，事情已不需要再作；或作亦较前多费人力财力。”[5]18

这种制度产生如此不良的效果，其原因主要两个方面：一是当时地方政治不良，“政治之积习未除”。“盖近年以来，地方吏治，虽不为国内贤者所注意，然争名于朝者，目光集注于中央政府，又值军事尚未结束，一切设施，亦未能归于正轨，于是有贪婪无识之徒，往往因缘或膺民牧之任，或居县长之尊，致使地方奸邪罔利之辈，乃得朋比为奸，相于推波助澜，剥削压迫，无所不用其极。其结果，酿成民怨沸腾，民痛加剧，而县政遂不堪问矣。”[12]1二是县政制度设计存在弊病，“县政制度之不良”。“县长职权太过分散，县以下各局长，由主管厅提出省府委任，每有不受县长节制，遇事径自向厅请示，县长有职无权，此亦为政治不能进步之一大原因。”“过去地方自治事业，户口调查等一无确实统计，致无可根据。”[16]还有学者分析指出：县政府没有多少权力，“因省政府之采用委员制，主席无集中统一之权力，事实上各厅等于各别独立之机关，均可对县政府直接下命令，是名义上虽祗受省府之指挥，然实际上县政府可有四五个上司。有人至谓县政府之地位，等于各厅之联合办事处，诚为实际上之情形。”[1]1

四、结 语

综上所述，站在中国大历史的角度来看，国民政府实行省县二级制、省厅督导县政制度，其目的在于改善地方行政制度和加强中央集权。近代以来，中国一直处于内忧外患的危机之中，中央政府权威旁落，地方军政势力膨胀，无法实现中央与地方的整合。国民政府在形式上统一后，在全国实行省县制度，通过省厅对县政实行督导制度，并进行了一定的制度改革，符合充实中央权威、实现国家统一的发展趋势，对于地方制度现代化的转型具有一定的积极意义。然而，在实际运作过程中，这种督导制度不仅没有达到目的，反而产生令人无法预料的严重弊端，造成县政的政务废弛、纠纷不断、乱作为和无能等，从而导致了原来目的与实际效果之间的“异化”。换言之，国民政府通过这种自上而下的行政性督导，从根本上来说是无法解决省县政府运作机制的规范性和实效性问题。