陈锦芳

(中共宁德市委党校，福建 宁德 352100)

随着经济的发展，生态环境破坏带来的后果日益显现。我国当前的环境现状不容乐观，给人们的生产生活带来了严重影响。政府和民间逐渐开始重视生态环境保护，国家出台了《环境保护法》等法规加大生态环境保护力度，生态环境治理取得了一定成效[1]。有学者建议用经济手段和机制进行生态环境保护，提出了生态效益的概念。在政府环境管理体制下构建区域生态效益补偿机制，可以从根本上促进生态环境的改善，提高生态环境保护效果。

一、构建区域生态效益补偿机制的必要性

生态环境是自然环境中各种生态系统的总和，不是单独的个体概念。生态环境具有扩散影响效应，通常是区域内所有要素互相作用产生的。在研究生态环境时不能指定到某一具体位置，需要视研究对象不同划定不同的研究区域[2]。生态效益是近年来在环保领域提出的重要概念，是用宏观经济学原理将生态环境的好坏用得与失的关系进行量化，从而增强生态环境保护的可操作性。通过建立生态效益补偿机制，可以进行具体地评价生态环境保护的效果，并采取对应的措施实现生态环境的平衡。构建区域生态效益补偿机制在环境保护中的作用十分重要，主要有以下几方面原因。

1． 环境保护体系的必要部分。环境保护体系包括法律体系、执法体系以及监督体系等，其中生态效益补偿机制是建立在法律体系基础上，通过执法体系加以实施，具有强制性质的运行方式。生态效益补偿机制在环境保护中的地位和作用非常关键，对提倡环境保护行为，打击生态环境破坏行为十分有力。生态环境保护体系中的法律体系需要优化完善，在完善法律体系的同时进行生态效益补偿机制的法律架构完善，使生态效益补偿机制有法可依[3]。执法体系的建设应与生态效益补偿执行机制同步推进，建立在法律体系上的执行体系是生态环境保护的责任主体，在实际运行中发挥效力最为直接。可以看出，生态效益补偿机制是生态环境保护体系中不可或缺的重要组成部分。

2． 政府考评量化的重要参考。随着《环境保护法》的施行，各级政府将生态环境保护纳入政府绩效考核指标。在可持续发展理念下，GDP已经不再是衡量政府政绩的唯一指标，生态环境保护与GDP同样重要，在政府考评中的比重很大。在政府考核中，对生态环境保护的考评已不能采取泛泛而谈的粗放的评价机制，需要用细化量化的标准进行评价。在生态效益补偿机制中，将生态效益以经济学的方式进行量化管理，做到自然环境效益与人类投入产出效益的共同衡量。生态效益补偿机制中的数据指标能作为政府在生态环境保护中作用发挥的定量分析参考依据，能够较好地衡量政府在生态环境保护中的工作成效。

3． 区域生态一体化的必然要求。生态环境是整体性的系统概念，不是个别孤立存在的。生态环境是区域内所有构成要素共同作用的结果，生态环境保护必须在区域全方位进行。例如空气环境，不具有边界性，空气污染问题不会局限于某一地，将会扩散到一定的范围，造成区域性的影响效果。区域生态一体化是自然条件形成的，无法通过人为的方式进行分割，区域内生态环境保护需要各地政府共同努力，通过协作方式才能达到较好的效果。在生态效益补偿机制中，生态效益的量化也不能站在某一地的角度进行，需要站在相互作用区域的范围内进行。不同类型的生态，其区域划分也有所不同，比如土壤治理区域划定相对较小，而空气环境治理区域划定较大，水环境治理则需要根据水体流域进行区域划定，因此区域的概念需要根据具体情况而定。

二、构建区域生态效益补偿机制面临的主要困难

区域生态效益补偿机制的构建，需要综合考虑区域内所有相关因素的作用，细化分类利益相关体。生态效益的评价是较为复杂的工程，需要投入大量的精力。从当前构建区域生态效益补偿机制的情况来看，还存在较大的困难，主要表现在以下几个方面。

1． 相关法律法规不完善。法律法规是政府开展工作的依据，是法治建设的基础。国家推进依法治国战略，在生态环境保护方面也制定了相关法律，新修订的《环境保护法》，进一步完善了生态环境保护和治理的法律体系，但是在生态效益补偿问题上的规定还不够明确，只是泛泛规定了相关的基本原则，并没有明确界定各个利益相关方的权利和责任。构建生态效益补偿机制的法律基础不牢固，同时在具体执行标准上也模糊不清，在有关生态补偿的各类法规条款中，对生态效益的评价标准不具体，补偿方法及标准不够明确，导致生态效益补偿的可操作性不强。生态效益补偿机制在国内的普及程度不高，缺乏相关的宣传，从政府部门到社会对生态效益补偿机制都很陌生。

2． 机制的执行机构不明确。生态效益补偿机制在国内是一种新生的管理方式，在法律法规的保障上还不足，配套政策措施没有建立，难以达到理想的效果。生态效益补偿机制中最关键的环节是执行，需要建立高效的执行机构，抓好制度落实。生态环境保护是一个动态的过程，不能一蹴而就，需要持续进行。在执行机构不健全的情况下，生态效益补偿机制难以取得效果。国家实施的天然林保护工程以及退耕还林工程，是生态效益补偿机制的一种，为森林生态保护起到了很好的作用[4]。但是由于缺乏配套政策，缺少全过程的执行机构，生态效益大打折扣。部分地方政府为了追求经济利益，无视国家的发展战略，没有建立专门的部门推进森林生态效益保护工作，有的还将专项资金挪作他用，使保护工程名存实亡。

3． 机制的运行基础不牢固。当前生态效益补偿机制运行存在基础不牢固的问题，除了法律法规不完善外，资金也相对缺乏。近年来中央实施的退耕还林等重大工程建设，资金皆是来自中央财政拨款[5]。生态环境保护是一项巨大的工程，仅仅依靠中央财政难以取得较大成效。在专项资金的使用上，由于层级过多，出现了很多资金挪用、浪费等问题，给工程建设带来了巨大的损失。部分地方政府在逐步探索生态效益补偿市场化运作方式，通过征收排污费等方式对污染企业进行整治，但是由于生态效益标准不明确，相关制度机制不完善，补偿资金与生态效益不成比例，在补偿资金的使用中缺乏监管，没有用于生态环境的恢复和改善，导致补偿方式变成政府财政收入的一项，没有起到生态环境保护的目的。

三、政府环境管理体制下构建区域生态效益补偿机制的措施

生态环境保护是系统性工程，需要政府主导才能有效落实。区域生态效益补偿机制作为生态环境保护的有力举措，其构建必须置于政府管理体制下。从当前国内生态效益补偿的实际情况来看，存在的问题和不足需要通过一定的改革措施才能解决。在政府环境管理体制下构建区域生态效益补偿机制，需要从以下几个方面进行完善和改革。

1． 健全相关法律法规。生态环境保护需要法律法规作支撑，健全相关法律法规是当前重要的工作之一。在生态效益补偿机制的构建中，法律法规的健全需要走在前面，是基础性工作。可以从两个方面进行完善：一是从国家宪法的高度，确立生态效益补偿机制的法律地位，在《环境保护法》中明确指导思想和基本原则，为生态效益补偿机制的构建打下法治基础；二是从政策设计的高度，完善相关政策法规，细化标准，丰富内容，确立生态补偿制度。

2． 完善机制运行体系。在法律法规基础上，进一步构建、完善机制运行体系，明确责任主体，健全执法机构和监督机构，根据生态功能区域划设，打造区域生态恢复与生态建设体系。生态效益补偿是一个系统工程，需要根据不同的生态项目制定相应的补偿方案[6]。建立以市场为导向的生态效益运行方式，建立生态效益评价系统，将生态效益进行货币化评定，完善资金的筹措、下拨、使用管理制度。确立政府的主导地位，将政府主导、市场运作以及体系监督结合起来，达到相互促进、相互制约的效果。采用多样化的补偿方式，如政策补偿、技术补偿、等价补偿、资金补偿等，增强生态效益补偿的灵活性。

3． 加大资金和人力投入。生态效益补偿机制的构建需要大量的投入，包括资金、人力、基础设施等。生态环境保护是动态过程，同样，生态效益补偿机制也需要常态运行，因此要保障补偿资金的充足[7]。建立多元的补偿资金获取渠道，加大政府财政倾斜力度，根据地区实际情况下拨相应资金；有效利用补偿费征收制度，对生态效益消耗大的企业要足额征收相应的补偿费，确保生态效益能够动态平衡；要鼓励民间资本的投入，采用公益基金运作方式保障资金合法高效利用。注重人才建设，鼓励高素质人才到一线岗位，对相对落后地区的从业人员要有政策的倾斜，提高他们工作的积极性和主动性。

生态效益补偿机制，是将生态效益进行量化并运用补偿手段实现生态环境的动态平衡。以政府为主导，构建具有市场特性的生态效益补偿机制，对促进生态环境改善将起到较好的作用。