习近平生态法治思想与川陕革命老区振兴发展

2019-02-22王成端

四川文理学院学报 2019年1期

王成端

(四川文理学院党委办公室，四川达州635000)

一、习近平生态法治思想的理论价值和实践意义

(一)习近平生态文明思想是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分

2018年5月，在全国生态环境保护大会上，习近平总书记发表重要讲话，系统阐述了生态文明思想。[1]习近平生态文明思想是对党的十八大以来习近平总书记围绕生态文明建设提出的一系列新理念、新思想、新战略的高度概括和科学总结，[2]是新时代生态文明建设的根本遵循，其核心要义集中体现为深邃历史观、科学自然观、绿色发展观、基本民生观、整体系统观、严密法治观、全民行动观、共赢全球观等“八项原则”。“习近平生态文明思想进一步丰富了坚持和发展中国特色社会主义的总目标、总任务、总体布局、战略布局和发展理念、发展方式、发展动力等，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分和核心内涵。”[3]

(二)生态法治思想是习近平生态文明思想的构成要件和核心理念

习近平生态法治思想源自于全面深化改革和全面依法治国思想及其实践，即通过法治手段实现人与自然和谐共生，用最严格制度最严密法治保护生态环境，这是生态文明建设的制度和路径保障，也是习近平生态文明思想的构成要件和核心理念。

习近平总书记特别重视依靠法治手段来保证生态文明建设。在2013年5月24日十八届中共中央政治局第六次集体学习时，习近平总书记指出：“只有实现最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。”[4]也就是说，生态法治是生态文明建设的必备要件和核心理念。因此，推动生态文明建设和生态环境保护，就要以最严格制度最严密法治为重要抓手，让法治来为生态文明保驾护航，让法律制度成为刚性的约束和不可触碰的高压线，[5]从而约束行为主体自觉不自觉地参与到生态文明建设中去。只有在完备的法制约束和严密的法治保障下，我们才能够实现“人与自然和谐共生”,构筑起“山水林田湖的生命共同体”；才能够正确处理好发展与保护的关系，让绿水青山变成金山银山，坚持走绿色发展之路；才能够真正做到“生态惠民、生态利民、生态为民”，得到全国人民群众的支持和响应；也才能够全方位、全地域、全过程地开展生态文明建设，并深度参与到全球环境治理中去。

(三)习近平生态法治思想具有重要的理论价值和实践意义

2012年11月，党的十八大审议通过《中国共产党章程(修正案)》，我们党把“生态文明建设”写入党章； 2018年3月11日，十三届全国人大一次会议第三次全体会议表决通过了《中华人民共和国宪法修正案》，生态文明建设写入了宪法。由此，生态文明建设成为我们党和国家最根本的思想遵循和行动指南。在学习贯彻习近平生态文明思想、推动生态文明建设的进程中，作为其构成要件和核心理念的生态法治思想具有重要的理论价值和实践意义。

探索大国环境治理新路需要法治顶层设计。作为最大的发展中国家，我国是人口大国，也是资源大国，更是环境资源问题相对突出、生态风险日益加剧的国家。在经济社会发展的过程中，怎么去破解经济发展与环境资源保护的矛盾，化解日益严重的生态风险，走出一条可持续健康发展的环境治理新路，需要我们在顶层设计中进行深度变革。党的十八大以来，党和国家多次强调运用法治思维和法治方法推进生态文明建设，取得了明显成效。2014年以来，我国环境资源保护领域一系列法律法规的修订出台，更是加速了我国生态法治的进程，使得我国生态法治顶层设计渐趋完善。

人与自然和谐共生需要良法规范引领。作为马克思主义生态思想的中国化和再创新，习近平生态文明思想重新审视了人与自然的辩证关系，并将之上升到生命共同体的高度。要正确处理人与自然的关系，要真正实现“人与自然和谐共生”，也离不开严格的法律制度的规范和引领。

绿水青山需要严格制度严密法治保护。在过去几十年的经济发展中，由于诸多因素的制约，我们更多地选择了传统粗放的经济发展模式，经济快速增长的同时造成了资源的极大消耗和生态的严重破坏。习近平生态法治思想要求我们正确处理发展和保护的关系，坚持以绿色理念为导向的法治路径，用最严格制度最严密法治来保护绿水青山，坚定不移地全面推动绿色发展。

生态文明体制机制改革需要法治保障。2015年9月11日，中共中央政治局召开会议，审议通过了《生态文明体制改革总体方案》，要求加快构建“产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整”的生态文明制度体系，[5]推进生态文明领域国家治理体系和治理能力现代化。科学的制度建设离不开法治保障，只有充分发挥法治的功效，才能够将制度落到实处，才能够不断深化生态文明体制机制改革，从而发挥国家治理体系在生态文明建设中所应有的作用。

二、川陕革命老区振兴发展与生态文明先行先试

(一)川陕革命老区振兴发展必须走绿色发展道路

2016年7月27日，经国务院批准，国家发改委正式发布《川陕革命老区振兴发展规划》，提出在原川陕苏区核心区域设立川陕革命老区综合改革试验区，明确了破解基础设施瓶颈制约、促进资源开发与特色产业、加强生态建设和环境保护等重点任务，要求采取财政、金融、投资、土地、资源开发、生态补偿、结对帮扶等一系列支持川陕革命老区振兴发展的政策措施，将川陕革命老区建设成为“清洁能源、特色农产品生产加工基地和军民融合产业示范基地，红色文化传承区，生态旅游目的地，以及秦巴山生态文明先行先试区”。在新的历史时期，川陕革命老区生态文明建设被提上了新的高度，被赋予了重要的历史使命。

习近平总书记指出：“绿色发展是构建高质量现代化经济体系的必然要求，是解决污染问题的根本之策。”[1]走绿色低碳循环发展之路，是川陕革命老区突破环境资源瓶颈，实现可持续发展的必然选择。川陕革命老区所出现的系列环境资源危机，正是由于地方政府在经济建设和社会发展中，过分追求经济利益，忽视了人与自然和谐一体的基本事实，从而导致环境资源的恶化，人与自然的背离。《川陕革命老区振兴发展规划》提出，要把川陕革命老区建成“清洁能源、特色农产品生产加工基地和军民融合产业示范基地”，在兼顾生态保护和经济发展的前提下，将川陕革命老区所具有的天然气、矿产、动植物等资源优势转换为经济优势，不断创新资源开发新模式，打造清洁能源综合开发利用示范区；还要立足于川陕革命老区丰富的生态资源和特色明显的农林资源优势，大力发展绿色生态高效农业，重点发展富硒、绿色、生态的有机农产品，打造茶叶、蚕桑、干果等特色有机农产品生产加工基地；[6]同时，充分发挥区域优势，加大文化资源和生态资源开发力度，推动区域旅游资源的整合开发，建成红色文化传承区和生态旅游目的地，实现革命老区的振兴发展。

(二)生态文明先行先试是川陕革命老区振兴发展的客观需要和必然选择

《川陕革命老区振兴发展规划》明确了加强生态建设和环境保护等重点任务，提出把川陕革命老区建成“秦巴山生态文明先行先试区”。生态文明建设是川陕革命老区实现科学发展、可持续发展和人的全面发展的必经之途，生态文明先试先行是基于川陕革命老区生态安全与生态危机的迫切需要，是川陕革命老区振兴发展的必然选择。

川陕革命老区所属区域大多处于秦巴山区地带，生态环境恶劣，生态基础十分脆弱。区位条件差，基础设施建设滞后，经济发展一直处于落后地位。随着西部大开发战略的实施，川陕革命老区经济社会发展取得了明显成效，但由于大多依托于矿产、水利、油气等自然资源，主要发展高投入、高消耗、高污染或低附加值产业，且过于注重经济利益，忽视生态环境的保护，导致该区域生态环境问题日益突出，水资源短缺、自然灾害频繁、水土流失严重、生态环境退化，给当地人民的生产生活带来了极大的影响，加之对矿产、油气等不可再生资源的过度开发利用，经济社会的持续健康发展也面临着严峻挑战。

同时，川陕革命老区又有着丰富的自然资源、文化资源、生物资源、旅游资源和便利的交通资源，既是我国长江上游重要的水源涵养区，又承担着秦巴山区生物多样性保护、南水北调中线工程水源保护等重大生态功能。[7]正是基于川陕革命老区生态环境和生态安全的重要性，也是源于化解老区生态风险和生态危机的迫切需要，绿色发展、生态文明先行先试成为川陕革命老区振兴发展的必经之路，也是唯一选择。川陕革命老区打造“秦巴山生态文明先行先试区”，全力推进生态文明建设，既能探索出革命老区生态文明建设和经济社会跨越式发展的新路子，也有利于保障该地区生态安全，促进经济社会的可持续健康发展。

(三)生态法治是川陕革命老区生态文明建设的重要抓手和坚强保障

生态文明建设是川陕革命老区振兴发展的中心任务。老区振兴发展，必须正确处理和协调人与自然的关系，依法推进生态文明建设。生态法治是生态文明建设的重要抓手和坚强保障。生态法治建设，必须从法治思维的高度和法治方法的角度，为川陕革命老区振兴发展和绿色发展寻求和提供最为有效的制度化解决方案，为经济发展模式的转换提供法治保障，[6]让生态环境真正成为川陕革命老区的民生福祉，促使川陕革命老区走上可持续的绿色发展道路。

当前，川陕革命老区生态法治面临着较大压力，主要体现在几个方面，一是法治意识不强，对生态文明建设中法治保障功能认识不足，导致法治体系不够健全；二是由于立法理念的错位，地方环保立法内容滞后，且较为笼统，缺乏实质性内容，约束性不够；三是行政执法部门地域分割、职能分散、权力交叉，时有为经济建设“保驾护航”而执法不严的现象发生；四是生态文明司法制度不健全，环境诉讼处理不严、效率较低；五是国家权力机关、行政机关、司法机关及社会监督缺位，法律监督未落到实处；六是现行的管理体制较为滞后，对地方领导环保考核力度不够；七是没有形成长效的法治宣传机制，生态法规宣传不足，效果不佳。上述不足的存在，极大地制约了川陕革命老区生态法治进程。既要让革命老区实现跨越式发展，又要让人与自然和谐发展，最终实现经济社会可持续健康发展，那么，以习近平生态法治思想为指导，运用法治思维和法治方法，探寻、创新生态法治路径就极具必要性和紧迫性。

三、践行习近平生态法治思想推进川陕革命老区振兴发展

(一)树立法治思维，规划川陕革命老区生态发展，确保法治框架整体化

2016年9月至2018年8月，重庆市、四川省、陕西省及川东北巴中、达州、南充三市先后推出川陕革命老区振兴发展规划实施方案。上述实施方案的出台，一方面明确了本地区的目标任务、政策趋向等框架设计，另一方面也反映出川陕革命老区生态文明建设还缺乏整体的框架设计，行政界线分割仍然明显，统一协调的合作平台尚未建立。

要实现川陕革命老区振兴发展，必须清醒认识到生态法治的保障功能，在老区发展顶层设计中树立法治思维，从全局层面整体规划川陕革命老区的生态发展、绿色发展、循环发展、低碳发展，确立人与自然和谐共生的价值理念，要按照川陕革命老区的功能定位，立足于自身生态地位和资源禀赋，充分发挥产业特色和区域比较优势，探寻和确定出最为有效的制度化解决方案。要明确工作部署，细化任务指标，确定工作时间表和路线图。要有计划地协调整合相关政策法律法规，形成一整套协作配合的生态发展、绿色发展法律制度体系。

(二)运用法治思维，加快完善地方性生态法规和规章，实现地方立法严格化

一是加快完善地方性生态法规。针对地方环保立法内容滞后，且较为笼统，缺乏实质性内容，约束性不够的问题，川陕革命老区所在的四川省、陕西省、重庆市及其辖区内位于川陕革命老区核心区的各设区的市人大及其常委会，应在贯彻落实《川陕革命老区振兴发展规划》精神、推进生态文明建设的过程中，结合川陕革命老区实际，加快推进生态环境保护地方立法，加强合作交流，“不断完善生态环境保护地方法规体系，强化法律法规的衔接配套”。[8]

二是整治地方生态立法乱象。和其他地区类似，川陕革命老区地方立法层面也存在着对破坏生态行为“放水”甚至与上位法相冲突的情形。“过去较长一段时期内，一些地方人大涉及生态环境的立法中，存在着较为严重的立法放水的情形。在一些地方，违反宪法法律和上位法规定出台法规规章的情况并不少见。”[9]为维护宪法和法律权威，应在认真清理地方性法规的基础上，加强备案审查工作，重点展开专项审查，对违反上位法的地方法规和规章，应当及时加以纠正。

(三)强化法治手段，推进生态文明建设管理体制机制改革，实现管理体制法治化

就川陕革命老区而言，推进生态文明建设管理体制机制改革，就要在生态文明体制改革各项制度中，重点把握资源总量管理和全面节约制度、资源有偿使用和生态补偿制度、生态文明绩效评价考核和责任追究制度，最终建立起高效运行的生态环境管理体制。

一是通过法律法规的建立健全，为川陕革命老区环境治理体系提供制度方案；运用法治手段，在川陕革命老区区域内构建全面、科学、严格的资源总量管理制度，全力推广清洁生产和全面节约制度；[5]推动自然资源价格改革，提高资源配置效率，建立和完善生态补偿制度。尤其是在汉江、嘉陵江、涪江、渠江流域，要积极争取国家专项资金扶持，探索和推广流域生态补偿机制，以生态补偿来调节区域贫富差距，以生态补偿来推动中上游地区的生态保护和绿色发展。

二是加强党内法规建设，建立完善领导干部生态绩效考核和生态责任终身追究制度，将地方党政领导的生态保护责任明确化。有权必有责，要突出地方党政主要领导的责任，着实解决“权责不对等”而导致部分领导干部不负责任、不作为的问题，增强追责的针对性、精准性和可操作性，督促和倒逼川陕革命老区的各级领导干部认真履行生态保护的职责。

(四)善用法治方式，加快完善行政执法能力，实现行政执法针对化

一是加快完善行政执法能力，建立跨区域、跨部门的川陕革命老区环境执法体制机制，建设一支强有力的生态环保综合执法队伍，在川陕革命老区核心区跨区域统一行使生态环保监管职责与行政执法，建立地区间、部门间环保执法信息共享制度，重点解决跨行政区域执法的协调合作问题。

二是抓好污染防治重点工作，强力推进蓝天、碧水、净土“三大保卫战”。尤其是在川东北地区重点实施区域大气污染联防联控联治，推进川渝地区大气污染防治合作，防治大气环境跨区域污染。强化污染防治督查，尤其是大气污染防治、重点流域水污染防治、重点工矿企业污染防治的督查，推动川陕革命老区整个区域环境质量的持续改善。

三是强化行政执法的针对性。正如孙佑海所言，“要强化排污者责任，提高排污者违法成本。要健全信息强制性披露制度，提高污染排放标准，健全环境保护信用评价制度，重点用好按日计罚制度。要充分发挥环保督查的作用，依法督促环境保护法实施，确保环保督查的实效。改革环境监测管理制度，保证环境监测数据真实准确。严格处罚制度，对于违法行为要严肃处理，绝不姑息”。[10]

(五)强化法治保障，加快完善环境诉讼与监督制度，实现环境司法权威化

生态法治的重点还在于环境司法，司法是生态文明建设秩序的最终维护者，是生态法治的最后屏障，是公平正义的最后一道防线。环境纠纷的化解往往最终还是要诉诸于司法途径，对环境污染和生态破坏行为的惩治也要通过司法来予以落实，公平正义通过环境司法活动得以彰显。因此，川陕革命老区必须加快环境司法体制机制改革，加快完善环境诉讼与监督制度，强化法治保障，实现环境司法的权威化。

一是全面更新司法理念，进一步完善生态环境司法机制。要把生态法治思想融入、贯穿到环境司法的各个环节并制度化、实效化，要加快推进环境资源司法专门化、专业化建设，强化检察、审判组织和队伍建设，打造专家型检察官、法官队伍，不断提升环境司法队伍的专业水平。

二是强化审判制度建设，畅通司法救济渠道。要在川陕革命老区跨川、渝、陕三省市的不利地域条件下，积极推进环境资源案件跨行政区划集中管辖。不断完善环境公益诉讼制度，依法确保公益诉讼主体资格，最大限度地实现环境民主化。

三是进一步健全环保法律监督体系。川陕革命老区的各级人大及其常委会、人民政府、人民法院、人民检察院要积极履行、充分发挥其国家监督职能，依法保护川陕革命老区生态环境资源，积极推进老区生态法治建设，服务于老区振兴发展战略，促进老区环境保护和民生改善。同时，各级党委、政协、民主党派、社会团体及广大民众要积极参与到环保监督中来，充分发挥生态法治的民主性和实效性。

(六)发挥法治影响，加快完善生态法治宣传教育体系，实现全民守法自觉化

习近平总书记指出，法治精神是法治的灵魂。法治，既体现在民众对法律条文有一定程度的了解，又体现在人人崇法、敬法、守法。要通过多种途径，加快完善川陕革命老区生态法治宣传教育体系，借助典型案例进行正面引导和警示教育，充分发挥法治影响力，让老区人民知法、守法、爱法、护法，实现全民守法自觉化、法治教育实效化。

一是加强生态法治文化建设，大力弘扬社会主义生态法治文化。要通过国家法治的引领，在全国范围内，在川陕革命老区，推进生态文明法治文化的入心入脑，形成“自觉守法、自觉护法”的生态法治理念，让革命老区广大民众能够自觉爱护环境、保护资源，积极主动地参与到生态法治中来。

二是培育、引导健康绿色生活方式。加大宣传教育力度，强化舆论引导和行动督促，让简约适度、绿色低碳、文明健康渗入革命老区民众生活的方方面面。