■ 孙秋兰 杨 涛 徐中强

一、商品房发展历程

20多年来，重庆市立足本地实际，积极贯彻落实国家房地产调控政策，牢牢抓住供求关系、土地调控、税收调节、金融杠杆、双轨配置等关键环节，优化城市空间布局和定位，以产城融合推动区域功能布局，以市场资源配置为主要方向调控房地产市场，为低收入群体提供住房保障，实现“规模适度、布局合理、供求平衡、增长平稳、监管有效、风险可控”的房地产发展目标。根据调控的着力点、手段、总体思路等特征，重庆商品房发展历程经历了以下四个阶段：

（一）地房改革初具规模（1992年 ～ 1996年）

1992年春，重庆市城镇住房制度逐渐全面实施和深化，土地使用制度改革率先突破，双双得以稳步推进。1993年 ～1996年，重庆市城镇住房制度改革以逐步提高住房租金入手，制定出售公有住房的价格计算办法，逐渐变成以出售城镇居民自住公房为主要内容，基本实现了“成本出租、新房新租”。1994年底，重庆市人民政府《关于深化城镇住房制度改革的决定》和《重庆市住房公积金管理办法》，要求所有在渝行政、企事业单位及职工从1995年1月1日起建立住房公积金制度。1996年，重庆市被列为全国住房公积金规范化管理试点城市，住房公积金制度进一步健全，形成了“房委会决策、中心运作、银行专户、财政监督”的管理格局。同年，重庆市土地使用制度改革和城镇住房制度改革圆满实现了阶段性预期目标，相继建成了一批中、高档小区，房地产开发初具规模，城镇居民的居住条件有所改善。

（二）市场机制基本形成（1997年 ～ 2002年）

变为直辖市六年，重庆市经济社会快速发展，城乡总体规划不断修编完善，城镇化进程迅速加快，高速公路、跨江大桥、城市道路、市政施设、园林绿化建设齐头并进，城市格局进一步改善，有效促进了土地、房屋交易市场机制的形成，市场活跃，楼市升温。建立的相关住房制度有：1999年1月，全面停止投资购建住房用于实物分配；同年2月，发布 《重庆市物业管理办法》； 同年9月， 审议通过 《重庆市物业管理条例》，全市物业管理步入法治轨道；同时从市到各区县基本实现了实施管理制度化、规范化，改进和完善了土地利用计划管理，开展了农用地专用的规划审查工作，落实了土地用途管理制度。2000年底，全市住房公积金实现规范管理。2001年9月，全市城镇居民公有住房出售工作圆满完成。随着重庆经济社会的快速发展，城镇居民家庭经济收入水平的逐年提高和住房消费观念的改变，广大市民逐渐成为商品住房的消费主体。2002年6月，建立和完善基准地价更新制度；同年8月，审议通过《重庆市国有土地储备整治管理办法》，建立健全土地收购储备制度，颁发《关于大力推进土地市场建设有关工作的通知》；修订《重庆市城镇房地产交易管理条例》，明确重庆商品房销售以套内建筑面积作为计价依据，建立预售资金由银行、工程监理机构、开发企业三方共同监督的机制。

（三）深化改革发展快速（2003年 ～ 2014年）

2003年～2014年，重庆明确提出“低端有保障、中端有市场、高端有约束”的住房调控思路，建立“市场+保障”的双轨制住房供应体系，在加快商品房建设的同时，构建“5+1”的住房保障体系，即廉租房、经济适用房、危旧房和棚户区改造安置房、“城中村”改造安置房、农民工公寓加公共租赁房，确保实现全体城镇市民“住有所居”的目标。具体为：2003年8月，组建成立重庆市土地交易中心，负责提供土地交易场所、办理土地交易事务、提供土地交易信息。2004年12月1日起，重庆土地房屋权籍统一登记，房地“两证合一”。2008年，对《重庆市商品房买卖合同》格式条款进行了修订，重点对购房价款的付款方式、期限、商品房计价方式、买卖双方关于办理合同登记以及办证的权利义务等进行了修订，使合同条款更加公平、公正，更能维护买卖双方的合法权益。2009年，《重庆市物业管理条例》经重庆市人大重新制定出台。2010年，颁布实施《重庆市物业专项维修资金管理办法》。2012年1月，新《重庆市城镇房地产交易管理条例》实施。2014年2月，《关于加强和规范商品房预售资金管理的通知》严格预售资金监管银行选择标准，规范预售资金监管账户设立数量，加强预售资金监管银行前期审查，规范商品房预售资金收存行为，确保购房款全额进入监管账户；加强对预售资金运行情况的监督检查。

（四）供给侧结构性改革——调整发展（2015年至今）

2015年4月，《关于推进城市棚户区改造货币化安置的指导意见》规定主城区棚户区改造居民可自主选择购买政府集中采购的市场存量商品住房或存量保障房；同年5月，《关于调整项目资本金和预售资金首付款监管优惠政策的通知》继续执行对无不良记录房地产企业项目资本金和预售资金首付款降低80%监管比例的优惠政策。同时，《关于切实加强当前房地产市场监管工作严格落实监管责任的通知》加大对违规售后包租、售后返租行为的查处力度，坚决防范和打击房地产领域非法集资活动，加强商品房网上签约的执行检查力度，重点查处一房二卖和挪用预售资金违法行为等；同年12月，《关于完善房地产用地配套政策的通知》规定完善房地产项目用地用途转换配套政策、土地价款分期缴纳配套政策，加大市场秩序和土地供后监管力度。2016年12月，《关于加强主城区商品房预售方案管理的通知》，严格预售方案备案，加强备案价格审查，严格预售方案变更和严格预售方案执行。2017年1月，《重庆市关于开展对部分个人住房征收房产税改革试点的暂行办法》和《重庆市个人住房房产税征收实施细则》关于“征收对象”和“税率”中的“在重庆市同时无户籍、无企业、无工作的个人新购的第二套（含第二套）以上的普通住房”修改为“在重庆市同时无户籍、无企业、无工作的个人新购的首套及以上的普通住房”；同年5月，《关于优先保障职工家庭首套住房公积金贷款需求的通知》规定住房公积金优先保障刚性住房需求。

二、保障房制度改革历史

随着住房制度的不断改革，重庆的保障房建设也随之经历了六个发展阶段：公房私有化、开始审批经济适用房、廉租房纳入“八大民心工程”、扩大廉租房保障范围、加大廉租房建设力度、确定以公租房为重心，逐步走上了具有重庆特色的保障房建设发展道路。

（一）公房私有化（1994年）

公有住房主要由直管公房和单位自有公房组成，它曾是解决我国城市居民居住问题的最主要途径。1994年7月，国务院颁布了《关于深化城镇住房制度改革的决定》，指出把住房实物福利分配的方式改变为按劳分配为主的货币工资分配方式，建立以中低收入家庭为对象、具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系，由此拉开了住房制度改革的序幕。同年，重庆出台了《重庆市公有住房出售管理办法》，逐步实现公房私有化。

（二）供应经济适用房（2001年）

1998年，国务院《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发〔1998〕23号）正式提出建立和完善以经济适用房为主的住房供应体系。2001年，重庆开始对经济适用房项目进行审批；到2007年底，全市共审批300余个项目，竣工700多万平方米。

（三）廉租房被纳入“八大民心工程”（2002年）

2002年底，出台了《重庆城镇廉租住房保障办法（试行）》。并在2003年将廉租房建设纳入到政府的“八大民心工程”之中，强力推进廉租房建设，确保困难家庭住有所居，确定了以渝中、江北、九龙坡、巴南及南岸5个区为试点区。

（四）扩大廉租房保障覆盖面（2007年）

2007年底，《关于解决城市低收入家庭住房困难的实施意见》要求逐步扩大廉租住房制度的保障范围，规定“十一五”期间，确保保障面积标准为人均使用面积10平方米，其保障对象为重庆主城人均使用面积10平方米以下的低保住房困难家庭以及区县（自治县）廉租房人均使用面积6平方米以下的低保住房困难家庭。并要求在2007年底前，对城市低保家庭基本做到能保尽保；2008年底前，区县（自治县）基本做到能保尽保；2009年，主城和有条件区县（自治县）将保障范围扩大到低收入住房困难家庭；2010年，全市保障范围要由城市最低收入住房困难家庭扩大到低收入住房困难家庭的建设发展规划。

（五）加大保障房建设力度（2008年）

2008年，重庆加大经济适用房、廉租房建设，同时加大力度对危旧房和棚户区进行改造，计划当年建设经济适用房约201万平方米、廉租房约34万平方米、建设危旧房改造还建房约250万平方米、棚户区改造新建房约120万平方米以及农民宿舍（公寓）约25万平方米。截至2015年底，重庆累计发放租赁补贴4.8亿元（补助资金均由中央财政按年度安排），惠及12万户低收入住房困难家庭，累计配租廉租房8.8万套，重庆廉租房实现了“应保尽保”。

（六）确定以公租房为建设重心（2010年）

2010年5月，重庆停止审批新建经济适用房项目，启动4000万平方米公租房建设计划，在全国率先开始大规模建设公共租赁住房。自此，重庆公租房按照“三年分部开工、五年基本建成、七年配套成熟”的计划有序推进建设。着力打造以公租房为主体的住房保障体系，并以此为基础实现住房“双轨制”，构建“低端有保障、中端有市场、高端有约束”的城市住房供应体系。

三、政策建议

一是严格界定住房性质。在目前信贷政策的基础上，建立严格的税收制度，对住房投机炒作收益通过税收方式收回，让住房投机炒作无利可图，继而保证住房居住功能的主导地位。

二是进一步弱化住房投资功能。参照深圳存量住房批量化评估，在主城范围内建立存量住房价值评估系统，强化信息技术应用，应用空间、属性、纳税人信息等共同数据，推进房地产评估数据基础标准化。根据土地使用年限、地块大小、形状、容积率、微观区位等因子，引入“房租收入比”等指标，设定房价和租金基准价格，为政府定期公布的指导价提供真实权威的依据，也为后期完善房产税制度奠定基础。

三是编制住房发展规划，引导市场预期，防范非理性波动。加快研究制定《重庆市主城区住房发展规划》，明确未来5 ～ 10年主城区住房供应模式、供应规模和供应结构，为主城区住房发展设定“航向标”，把握供应节奏，稳定市场预期，防范非理性波动，引导消费者不跟风、不盲从。同时，开展主城区住宅用地全面排查工作，推动房地产开发商按合同约定开工、竣工，尽快形成住房有效供应，缓解市场供需矛盾，稳定房地产投资。

四是完善住房供应体系，加快发展住房租赁市场，满足多层次需求。第一，保障稳定的租赁关系。制定详细政策措施，着力于维护租赁双方的合法权益，形成私人租赁住房市场房屋质量好、租金价格稳定、租房者社会阶层较高的供应体系。第二，加快夯实租赁住房管理的工作基础。制定并严格执行全市租赁合同备案制度，为相关改革工作的启动做准备；建立多部门联合监管机制，强化对中介机构和住房租赁企业备案管理，建立实名交易制度，加快建设住房租赁市场信用体系，建立守信联合激励和失信联合惩戒制度。规范住房租赁市场价格指导，确保租赁消费者合法权益。第三，出台支持发展规模化租赁的政策措施。大力培育专业化、规模化住房租赁企业，形成大、中、小住房租赁企业协同发展的格局，满足不断增长的住房租赁需求；鼓励金融机构向住房租赁企业提供金融支持，支持符合条件的住房租赁企业发行债券、不动产证券化产品，稳步推进用于发展租赁住房的信托基金（REITs）试点；贯彻落实《重庆市人民政府办公厅关于促进全市商业商务房地产市场平稳健康发展的意见》，进一步细化“商改住”等政策措施，鼓励通过改造商业商务地产的方式，实现规模化的租赁，细化调整后用水、用电、用气价格按照居民标准执行等政策标准。第四，推进存量老旧小区改造转为规模化租赁。着力推进老旧住宅小区二次供水、供电、电梯设备、消防设施等改造项目，不搞大拆大建，探索转型为规模化租赁住房。

五是建立开发企业市场运营监管机制。定期筛选出一批土地出让合同执行差（开竣工期限）、房屋销售周期长、违规销售严重等开发企业，综合企业信贷还贷情况，最终确定风险企业予以严加监管和提前处置，避免风险问题扩大。

六是继续加强市场监管，防范市场风险，规范市场秩序。一方面，坚决打击投机炒作，净化市场环境，特别是加强舆情监测和管控，防止传播虚假信息，坚决打击媒体恶意炒作；另一方面，进一步强化房地产市场执法监管，严肃查处开发企业和中介机构的违法违规行为，维护市场正常秩序和购房群众的合法权益；同时，配合住房和城乡建设委员会等部门，做好房地产领域信访风险、金融风险的排查和处置工作。