周隆基，高小满

（长春理工大学，吉林长春，130022）

2015年10月，十八届五中全会提出“最严格的环境保护制度”，并在此次会议提出实行省以下环保监测监察执法垂直管理制度。为了响应十八届五中全会的精神，在2016年3月全国人大通过了“十三五规划纲要”，其明确指出在国家层面作出“省以下环境监管体制改革的工作部署，积极探索跨地区环保机构、推行全流域、跨区域联防联控和城乡协同治理模式”。

为了全面贯彻落实党中央和全国人大环保体制改革的精神，2016年9月，中办、国办印发了《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》（以下简称《意见》）。通过此次环保部门的垂直管理制度的改革，在一定程度上解决我国现行环保管理体制的现状，从而增强环境执法的统一性、权威性、有效性。《意见》明确指出到2020年之前全国环保机构按照新的环保管理体制进行运转。

一、省以下环保监测监察执法垂直管理制度概述

垂直管理是指上级政府职能部门直接管理原本属于当地人民政府组成部门或者单位，其“人、财、物”不再由当地人民政府管理，而是由上级部门直接管理，不同部门或者单位垂直管理在具体的运转过程中也有所不同，如政府组成部门的部分业务上收，由上级政府部门行使。垂直性、相对独立性作为垂直管理部门或者单位普遍具有的共同点，有利于公平、公正执法，并在一定程度上提高行政效能；缺点是在一定程度上架空地方管理，弱化地方政府职能。

（一）省以下环保监测监察执法垂直管理制度的内涵

1.省以下垂直管理。为了加强我国海关的管理，1949年设立了海关总署，实行由中央垂直管理。此后我国多个部门实行垂直管理，如国税、银行等。而此次省以下环保监测监察执法垂直管理制度与上述机构体制改革则不尽相同，其主要强调的是省以下环保机构管理体制改革。

《意见》对市、县级环保部门管理体制进行了重新调整。在县级方面，县级环境主管部门调整为市级派出分局，由市级直接管理；在市级方面，市级环境主管部门由省级环境主管部门和当地人民政府双重管理，但以省级环境主管部门管理为主，市级“人、事”由省级管理，“财权、物权”由当地政府负责。

2.环境监察执法。环境监察是指在各级环境主管部门领导下，依法对其辖区内排污情况及生态破坏事件实施现场监督检查，并参与具体行政处罚和其他行政措施的行政活动。在现行管理体制下，市、县环境监察执法工作主要依托市、县级环境主管部门的直属单位（内设机构）——环境监察支队（大队）①环境监察机构名称主要依据2012年环境保护部出台的《环境监察办法》。进行。

此次《意见》重新界定环境监察执法的内涵，明确将环境监察和环境执法进行分置。在职能方面，市、县环境监察职能全部上收，由省级统一行使，环境监察的对象也由“督企”转变为“督政”，环境执法向市、县下移，进一步突出基层环境执法地位；在机构人员方面，省级环境主管部门通过向市、县级环境主管部门派驻环境监察人员实行环境监察，其人力、财力等由省级环境主管部门统一管理；县级环境监察机构转变为环境执法局（环境执法队），其人力、物力等由市级环境主管部门统一管理。

3.环境监测。环境监测是指环境监测机构及人员，依据法律规定的程序、方法等，采用化学、物理等手段，对环境质量因素的代表值进行测定，确定环境质量（或污染程度）及其变化趋势的活动。在现行环保机构管理体制下，环境监测工作开展主要依托地方环境主管部门的直属单位——环境监测站进行。

此次改革重新调整环境监测管理体制。在职能方面，市、县级生态环境质量监测统一划入省级，由省级统一行使，而环境监测执法仍然由县级行使；在机构人员方面，市级环境监测机构调整为省级派驻机构，省级承担其人力、物力等；县级环境监测机构随着县级环境主管部门一起上收市级，其人力、物力也一并上收市级。

（二）省以下环保监测监察执法垂直管理制度的亮点

1.强化党委和政府及其相关部门环境责任。《意见》指出，强化各级党委和政府环境保护主体责任，党委和政府主要领导成员对当地生态环境负主要责任，并且把当地的环境质量作为党政领导班子考核评价的重要内容。此次环境管理体制改革不仅局限于环境保护部门内部职能转变，而且也是政府环境监管体制的一次重大转变。

2.强调跨地区、跨流域环境监管问题。在现行环境保护管理体制下，当地环境主管部门只能对本区域内环境问题进行检查监督，对跨地区、跨流域环境问题经常是力不从心。如雾霾天气治理，本地区环境保护主管部门相互配合程度不高，常常各自为战，使得雾霾治理效果收效甚微。《意见》指出试点省份要积极探索跨地区、跨流域环境监管和环境执法机构的设置，在此改革背景下，有利于打破现行环境管理体制对环境治理的区域限制，使得跨地区、跨流域环境联合控制成为可能。

3.明确环境监察和环境执法的区别。以前由于法律未赋予本地区环境主管部门完整的环境执法资格，因此，地方将环境监管执法机构设为环境监察队（省级一般为总队、市级一般为支队、县（区）级一般为大队），从而将环境监察与环境执法混在一起，未明确两者的界限。因为职能与机构不一致，在实际中，环境监察机构并未承担起对政府及其部门履行环境保护职责的监督检查。除此之外，也因执法身份、资格等的限制，使得环境执法权威性不足。此次《意见》重新界定环境监察和环境执法的含义和职能。可以从以下两方面理解：环境监察，监察职能上收，由省级统一行使，由省向市、县派驻环境监察人员来实行“督政”；环境执法，县级环境执法机构随着县级环境主管部门一并上收市级，由市统一行使环境执法职能，并逐渐将环境执法机构纳入当地政府行政执法序列，赋予其相应的职权，如现场检查、行政处罚等。

（三）省以下环保监测监察执法垂直管理制度的意义

长期以来，我国环保部门作为当地人民政府组成部门，其人员、财政均来源于地方，导致环保部门的管理体制具有较强的地方性。在此管理体制下，环保部门很难实现对政府及其部门履行环境保护职责的监督，同时也不利于解决跨地区、跨流域环境治理问题。为了解决上述问题，并进一步提高环境监管的权威性、有效性，环保垂直管理制度改革应运而生。

1.有利于提高政府的监管效能。长期以来，环境监管一直以当地政府负责为主，这种管理体制在一定程度上有利于发挥地方的主动性和积极性，但有的当地政府考虑本地区的实际情况，其更倾向于追求经济发展，而缺乏对环境管理的意愿。在此管理体制下，区域地方保护主义的情况时有发生。这样不仅不利于环境主管部门对政府及其相关部门履行环境职责的监督，而且不利于实施对跨地区、跨流域环境问题的治理。此次改革在一定程度上协调经济发展与环境保护两者的关系，从而在一定程度上提高政府的监管效能。

2.进一步深化环保体制改革。在环境监管中，企业排放许可制度是最基础的制度，但我国这一制度在实际执行中经常遇到困难。其主要原因是当地政府对企业监管不到位，虽然法律规定企业相应的责任，但是政府对企业尤其是县、乡企业排污缺少行之有效的监督和处罚。此次改革后，市级环保部门实行双重管理，而县（区）级将会作为市级派出分局，其环境许可一并上收市级，由市级统一行使，这是我国环境管理体制的一次重大变化。同时环境执法逐渐下放基层，并赋予环境执法队伍相应的职权。

3.有利于减少地方干预。自1998年设立国家环境保护局以来，我国环境保护管理体制不断完善，但是环境污染问题仍不断出现。如2014年的恶性环保事件——腾格里沙漠污染，我们不难看出当地环境保护主管部门面对此现象，不是不管，而是不能管、不敢管。有时候甚至在媒体曝光环境污染事件之后，地方环境保护主管部门还要想办法为这些违法行为披上“合法的外衣”。如腾格里沙漠污染被曝光之后，当地环保部门工作人员还“以人格担保”腾格里沙漠没有污染。①内蒙古官员拿人格担保未向沙漠直排污水（人民网.2014年9月9日）。而在横向方面，环境保护职责机制落实不健全，使得环境保护和经济发展不能实现真正的统一。此次省以下环保监测监察垂直管理改革将环境监测和监察职权上收省级环保部门，由省级环保部门通过向市、县派驻方式进行环境监察和监测。市、县环境监测和监察人事任免、财政支出等由省级环保部门承担，从而将有效减少环境监测和环境监察机构对当地政府的依赖，增强环境监测和环境监察工作的权威性、独立性。

二、省以下环保监测监察执法垂直管理制度的实施障碍

（一）立法缺失

自2016年9月中办、国办印发《意见》以来，截止到2018年4月，共有9省份（直辖市、自治区）出台实施方案。重庆、河北作为首批试点省份，基本完成环保体制改革，对原有的环保机构进行重组。但在实际改革中面临最大的问题是立法的缺失，截止目前没有一部法律法规对此次改革的具体实施、人员编制、经费等做出具体规定，使得环境监察和环境执法的权威性、有效性大打折扣。针对此种情形，需要制定或者修改相应的法律法规，使环保垂直制度改革在法律范围内有序地运转。

（二）人员编制问题

环境监测和监察人员的合理安排是环保垂直制度改革所面临的一大难题。目前我国环境监察机构在国家层面设置环境监察局，省级设立了环保监察总队，市级设立环境监察支队，县级设立环境大队。笔者通过各省（直辖市、自治区）环保部门网站及相关资料检索后发现，除了广东省、北京市、浙江省、西藏自治区、山西省将环境监察机构设置为内设机构以外，其他地方环境监察机构均为事业单位（截止到2018年4月15日），环境监测机构情形也大致相同。此次环保体制改革将会对环保部门人员的划转、转岗、安置等问题进行重新调整，如何在改革过程中妥善处理好环保部门人员的相关问题，直接关系到环保垂直管理制度改革的成败及今后环保工作进展的快慢。

此次制度改革是将环保部门工作人员全部划入公务员序列，还是划入事业单位序列，这是改革的又一难题。其改革方向大致分为以下几种：第一，将环保部门工作人员全部划入公务员序列，但这与当前我国推行“精兵简政”的改革方向不一致，其可行性不强。第二，沿用事业单位编制，此种可能性较强，但基层环保部门的权限来源于市级环保部门的委托，其环境执法独立性将大打折扣。

（三）权责划分问题

《意见》明确指出县级环境执法队伍由市级统一管理、统一行使，同时将县级环境主管部门作为市级的派出机构。而《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环保法》）第二十四条规定，县级以上环境主管部门有权对排污企业进行现场检查。这里的“县级以上环境主管部门”是县级环保部门（市级派出分局），还是市级环保部门？同时做出的行政处罚等是以市级环保部门名义，还是以市级环保局县分局名义？《意见》对此并未明确规定。考虑到基层环境执法数量在逐年增加的现实情况，如果全市的行政处罚等行为全部由市级环境主管部门作出，那么，一个市级环保部门一年处理环境行政案件将会达到上千件，这样就会导致行政效率低下，因此可行性不强。同时要考虑到行政复议案件，如果将行政处罚等行为上收，那么全省行政复议案件将会集中在省级环保部门，其工作量将大大增加。

三、完善省以下环保监测监察执法垂直管理制度的建议

（一）制定或者修改相关立法

虽然《意见》经过一系列的调研、征求意见等程序，并以中办、国办名义发布，但是依据《中华人民共和国立法法》相关规定，其性质上属于规范性文件，而不属于真正意义上的法律。因此，制定或者修改相关立法使《意见》具有更强的执行力，同时也符合习主席在十八届四中全会提出的“做到重大改革于法有据”的精神。

1.修改《环保法》相关条款。虽然《环保法》为环境监管提供强有力的法律依据，但是随着《意见》的出台，《环保法》个别条款已经与《意见》相关规定出现不相适应的现象。如环境监察机构定位，根据《环保法》规定县级以上环境主管部门及其委托的环境监察机构有权对排污企业进行现场检查，这里的环境监察机构是环境执法机构，也就是“督企”；而依据《意见》的规定，环境监察机构是对政府及其部门履行环境职责的监督检查的机构，也就是“督政”。因此，亟需修改《环保法》部分条款。

2.制定专门条例。国务院可以在目前《环境监察办法》（2012年）和《环境监测管理办法》（2007年）的基础上，制定专门的环境监测监察执法条例。在条例中明确环境监测监察机构的地位、职权等问题，为更好地实施《意见》提供强有力的法律保障。

（二）妥善解决人员编制问题

针对上述人员编制等问题，各地区可以在不突破现有编制总额情况下，结合环保机构隶属关系，合理、科学地调整本行政区域内的行政机构和事业单位人员划转、安置等问题，实现真正意义上的人事相符。以河北省为例，河北省在不突破现有编制情况下，在全省设置了6个环境监察专员办公室、11个驻市环境监测中心，并通过组织考试，从市、县两级环保部门中择优录用486名环境监测中心人员和120名环境监察人员，①我省环境监察专员首次“亮剑”［N］.河北经济日报，2017-06-21（002）.其人力、物力、财力全部由省级环保部门统一管理，实现人随编制走。在环境执法方面，在不突破现有机构编制数额下，将市级部分环保部门人员补充到基层环境执法队伍，增强环境执法力量，实现真正的监察监测上收、执法下沉。

（三）明确职责划分

市、县环保部门职责划分是市、县环保部门积极履行环境保护职责的重要手段，只有在明确的职责范围内才能更好地履行相应的义务。由于《意见》只指出县级环境保护主管部门作为市级环境保护部门的派出分局，而未明确县级环境保护部门相应职权，如行政处罚。对于县级环保部门（市级环保部门派出分局）是否能作为行政主体，理论上大致有三种观点，第一种观点认为县级环保部门作为市级环保部门的派出机构，其不具有完全行政主体资格，因此不能以自己的名义做出相应的行政处罚等行政行为；第二种观点认为县级环保部门作为市级的派出机构，其具有独立的行政主体资格，可以以自己的名义做出相应的行政行为；第三种观点认为县级环保部门具有部分行政主体资格，但职权相对以前有所减少，如行政许可。对上述三种观点，笔者更倾向第三种观点，理由如下：（1）如果将县级环境主管部门的职权全部上收市级，不仅会加大市级环境主管部门工作量，而且与《意见》提出的“下放执法权”的精神不相符；（2）如果将全部职权下放给县级环保部门，那么就与环保体制改革精神不符合。

针对上述现象，需要修改部分法律法规来明确县、市级环境主管部门的相应职权，以法律的角度明确市级环境主管部门、县级环境主管部门及以后将建立的乡镇环境部门（环境保护站、环境保护所）的法律地位，从而保障各级环境主管部门的工作顺利开展。