张彬 熊万胜

摘 要：中国改革开放以来的经济奇迹与地方政府（包括基层政权组织）的作用密不可分，但如何解释这种作用的发挥机制却是众说纷纭，当前存在两种主流的解释视角：“为增长而竞争”的视角认为地方经济增长是财政分权体制下地方政府间横向竞争的结果;“为自主而发展”的视角则认为是各层级地方政府围绕地方自主性进行纵向博弈的结果。在这两种视角下，发展动力与治理需求之间的关系并不紧密。“内向性发展”的视角强调地方政府发展经济的核心动力是为了解决本辖区行政或社会系统内部的问题，特别是实现地方治理中保稳定、保工资、保运转和保民生等基本目标。在这种视角之下，地方经济发展可以理解成是实现地方治理整体目标的一个手段，内敛与发展并不矛盾。

关键词：内向性发展;为治理而增长;为增长而竞争;地方自主性

中图分类号：F127;C916 文献标識码：A 文章编号：0257-5833（2019）01-0088-14

中国改革开放以来的经济奇迹与地方政府（广义上包括了基层政权组织）的作用是分不开的，这是各界的共识。但如何解释这种作用的发挥机制却是众说纷纭，这些观点中的核心部分可以归纳为两种视角：第一，“为增长而竞争”的视角，强调在财政分权的体制环境中，众多政府之间的横向竞争极大地激发了地方政府发展地方经济的动力。①第二种视角可以名之为“为自主而发展”，它基于这样一个事实：在一个权力高度集中的体制中，下级政府也处于和上级乃至中央政府的纵向关系中，这种纵向关系本身主要是权力性而非权利性的，即政府间纵向关系中存在着很大的可供讨价还价的博弈空间林尚立：《国内政府间关系》，浙江人民出版社1998年版，第21页;谢庆奎：《中国政府的府际关系研究》，《北京大学学报（哲学社会科学版）》2001年第1期。，这就为地方政府预留了自主性空间。这种地方自主性的核心内涵是地方政府主要领导在干部系统中的地位和当地政府在政府体系中的地位。地方自主性的概念可参见沈德理《非均衡格局中的地方自主性：对海南经济特区（1998-2002年）发展的实证研究》， 华中师范大学博士学位论文，2002年;何显明《市场化进程中的地方政府角色及其行为逻辑——基于地方政府自主性的视角》，《浙江大学学报（人文社会科学版）》2007年第6期。在一种“有为才能有位”的逻辑下，地方政府为了建构自身的自主性空间，将做强做大地方经济作为巩固自身地位的手段。熊万胜：《基层自主性何以可能——关于乡村集体企业兴衰现象的制度分析》，《社会学研究》2010年第3期;潘同人：《“自贸区”改革中的地方自主性扩张研究》，《中国特色社会主义研究》2015年第6期。这两种理解视角突出了地方政府积极展开对外竞争的形象，但事实却未必尽然。既有的解释突出了地方政府间的关系，忽视了“地方”的内部结构，尤其是忽视了地方政府和辖区社会系统之间的互动关系，这是一个不足。如果我们从地方政府和辖区社会系统的关系来理解发展，就会触及到另一个对于地方来说具有根本性意义的问题：治理和发展的关系是什么？地方政府对于辖区社会系统的承诺不仅仅是发展经济，也包括了治理一方。治理目标对于地方政府领导人来说，其意义不应该是次于发展目标的，发展是硬道理，但稳定是压倒一切的。那么，发展经济的动力与地方治理的目标之间是什么关系，是地方治理服务于经济发展，还是经济发展服务于地方治理？

对此，本文基于政府内部治理与经济发展的关系提出了内向性发展的视角。该视角认为在政府间的竞争关系之外，一定还存在着更为基本的原初性的经济发展动力，也就是地方政府“治理一方”的责任。这种动力从传统社会延续到现在，并将走向未来。本文希望通过一个经济发展水平一般的县——山东省L县的县域经济尤其是财政的发展史来揭示这种最原初的动力。一般认为，财政收入的丰富程度是衡量一个区域的治理能力的主要指标，因此本文主要从县级财政保障能力的变化来衡量该县党委政府所承受的治理压力。

一、内向性发展：从地方社会内部确立发展的动力之源

地方政府具有发展经济的职责和能力，这并非中国所特有，但中国的各级政府均采取了一种政经合一体制来实现经济的发展，这是具有中国特色的。无论是企业所有制改革之前政府直接创办和经营企业，还是企业所有制改革后政府开始经营开发区和城市，中国政府的政经合一体制无疑都在其中发挥着主导性的功能。我们该如何理解这种特殊的发展体制呢？“为增长而竞争”的解释框架有这样一种倾向：把这种政经合一体制看成了一种“实体”，以至于将地方政府看成了“公司”或者“厂商”Oi Jean，“Fiscal Reform and the Economic Foundation of Local State Corporatism in China”，  World Politics  45（1），1992，pp.99-126;Peng Yusheng，“Chinese Villages and Townships as Industrial Coporations：Ownership，Governance，Competition”， American Journal of Sociology  106（5），2001，pp.1338-1370;Walder Andrew G.，“Local Governments as Industrial Firms：An Organizational Analysis of Chinas Transitional Economy”， American Journal of Sociology  101（2），1995，pp.263-301.。这无疑是过于极端了。“为自主而发展”的解释框架批判了这种极端的立场，回归地方政府的政府属性，将发展经济理解成是地方政府创造地方自主性的一种手段，而不是本性。然而，通过纵向的讨价还价创造出地方自主性真的就是“目的”本身吗？实际上，这很可能也只是外来观察者的另一种执念。那么，一种可以平衡理论美感与经验复杂性的地方政府行为的理想化“目的”到底是什么？

（一）旧框架与新经验之间的矛盾

地方政经合一体制的收缩和瓦解早就开始了。社队企业时期的队办企业在农村改革以后就萎缩，大队或者村范围内的企业主要是村办企业或者私营企业;继而，在市场经济的竞争中，集体企业纷纷改制，乡镇或者县级政府通过创办工业区来发展经济;然后县级政府又将县域内的工业区进行统一管理，房地产业又在城关镇率先发展，树立了工业区经济在县域经济体系中的垄断地位;现在的趋势是县域经济也在萎缩，地级市乃至更高层次的地方政府逐渐成为地方经济主要推手;通过高度集中的财权，中央政府也增强了影响地方经济发展的能力。地方政府，尤其是县级及以下层级的地方政府被要求转变政府职能，投入更多的精力到社会治理中。这就形成了一种经济发展权向上收缩，社会治理权责下沉的全国性态势，发展和治理的权责出现了分离。比如，乡镇企业的异军突起曾经是中国农村经济最大的亮点，现在，在國家的政策导向中，乡镇一级的政府职能被要求转向“三公”——公共管理、公共安全和公共服务，治理导向正在取代发展导向。2017年2月， 中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》对乡镇政府职能进一步进行了明确界定， 并强化了乡镇的服务职能。由中共中央、国务院于2017年6月12日印发并实施的《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》则强化了基层政府的治理职能。即使是更高层次的地方政府也在被要求淡化GDP中心主义。中组部出台的“四不”规定极大地降低了GDP的考核权重。2013年12月6日，中组部印发《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》明确提出了弱化GDP考核指标的“四不”规定：不能仅仅把 GDP作为考核政绩的主要指标;不能搞地区GDP排名;中央有关部门不能单纯以GDP衡量各省份发展成效;地方各级党委政府不能简单以 GDP评定下一级领导干部的政绩和考核等次。比如，山东省对所属地方政府的千分制考核中，GDP指标的权重由60分降为25分，城镇化质量、粮食产量、教育、医疗等关乎民生的考核指标权重显著增加。旧的解释框架依赖于地方政经合一体制的完整性，依赖于地方政府直接经营地方资源和直接推动企业发展的能力，它对于上世纪的发展经验有着比较好的解释能力，随着地方政经合一体制的收缩和瓦解，既有框架的解释效力下降，很有必要形成新的解释框架。

如果说发展经济不是中国地方政府的本性，那么，创造相对于上级控制的地方自主性是否就是一种本性呢？从常理出发，地方社会共同体具有追求自主的倾向，在西方政治体制中，它体现为自治权，并被纳入宪政体制中。在中国的中央集权体制中，并不存在这种作为宪政体制的地方治权。因此，在学者中有一种寻找地方自治权的功能替代品的努力，这是“地方自主性”这个概念的一个使命。然而，在一个存在了两千年的大一统的中央集权体制中，中央国家已经发展出了极为成熟的对付这种独立自主倾向的体制机制。更何况，即使是乡镇一级政府的主官都必须异地任职，且平均任期只有两年左右我国地方官员任期制的执行率不到1%，部分地区县级干部和乡镇干部的实际平均任期仅为2年。具体参见《我国干部任期制执行率低 调动频繁导致失灵》，人民网，http：//politics.people.com.cn/GB/1026/3175176.html，2005-02-07。，追求地方自主性真的会成为地方主官的重要考量吗？进而言之，发展经济的成效与这种追求之间又有什么关系？从常理出发，地方自主性、发展经济的成效与官员升迁三者之间如果是正相关的关系，那么，“地方主官为了提升地方自主性努力发展经济”，这种假设才可能成立，这种行为也才是可以持续的，但实际未必如此。

官员“晋升锦标赛理论”就讨论了这个问题周黎安：《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》，《经济研究》，2007年第7期;乔坤元：《我国官员晋升锦标赛机制：理论与证据》，《经济科学》，2013年第1期。，有研究表明职位升迁与地方经济绩效显著关联。确实，官员晋升锦标赛作为隐藏在政治体制之下的一种潜在机制，会在一段时间内主导整个政治系统的运作。但如果将锦标赛理论直接用于官员晋升问题不仅将该问题简单化了，也忽视了政治系统本身的复杂性;因为官员晋升不仅仅是一个晋升的标准问题，更关系到整个政治体制的理念、特点和时势。周飞舟：《锦标赛体制》，《社会学研究》2009年第3期。另外，影响官员晋升的因素除了经济指标以外，还与关系、政策照顾（如学历、民族等）等因素有关，因此“晋升锦标赛”也可以是“晋升资格赛”。杨其静、郑楠：《地方领导晋升竞争是标尺赛、锦标赛还是资格赛》，《世界经济》2013年第12期。最为关键的是，支撑“晋升锦标赛”的官员晋升与经济绩效之间的关联性本身也备受质疑。有研究表明官员升迁与经济绩效之间并没有显著的关联性，比如陶然、苏福兵等：《经济增长能够带来晋升吗？ ——对晋升锦标竞赛理论的逻辑挑战与省级实证重估》，《管理世界》2010年第12期;陈潭、刘兴云：《锦标赛体制、晋升博弈与地方剧场政治》，《公共管理学报》2011年第2期;姚洋、张牧扬：《官员绩效与晋升锦标赛》，《经济研究》2013年第1期。如果发展经济的成效不一定能够带来晋升，扩张本地的地方自主性的努力与升迁的关系就更加难以成立了。因此，即使这种追求自主性的倾向确实存在，也不应该被看成主要因素。

近年来一度出现的官员“怠政”或者“懒政”的现象也对旧的解释框架形成了检验。在新一代领导集体强力反腐的过程中，党内政治生活强化，政府过程加速制度化，官员通过发展经济来升官发财的门径变窄，在这个过程中出现了“怠政”或“懒政”的现象邵景均：《坚决整治为官不为、懒政怠政》，《中国行政管理》2015年第4期。这与“为增长而竞争”的解释框架是吻合的，这个框架内在地承认官员都是经济人，发展经济的目的是为了自利，既然难以自利，所以就懈怠了。但是人们很快就发现，也许普通干部是懈怠了，但没有证据表明主要领导干部也懈怠了。事实上，在空前繁复的纪律控制下，地方政府依然在努力地发展地方经济，依然在努力地完善社会治理。这种现象对于“为自主而发展”的解释框架也是一个挑战，因为，正在强化的纪律控制显然是严重地削弱了地方政府、各个部门以及大小干部的自主性空间。

总之，经济发展的绩效既不一定带来升官发财，也不一定带来地方自主性，发展地方经济就好像是地方政府及其领导干部的一种“刚性需求”或者“天然使命”，是无条件地必须要做的事情。在很大程度上，我们其实无需为它另找动机。真正有意义的问题是，这种“刚性需求”到底是什么？

（二）地方发展目标的内向性

事实上，地方政府及其领导干部的“刚性需求”只能是维持地方行政系统的运转以及地方社会系统的基本秩序，或者说是“治理一方”。治理一方的主要内涵与我国县级财力保障机制的保障目标是基本一致的，这个目标曾经是“保工资、保运转”具体参见财预〔2015〕5号《财政部关于印发<关于切实缓解县乡财政困难的意见>的通知》。，2013年后转变成“保工资、保运转、保民生”具体参见国办发〔2013〕112号《国务院办公厅转发财政部关于调整和完善县级基本财力保障机制意见的通知》。此外，在问责制度越来越强化的今天，“保稳定”和“保工资、保运转、保民生”这“四保”一起构成了地方政府和地方领导的四项“刚性需求”。这些必须要“保”的目标才是地方政府及其领导干部真正意义上的“刚性需求”。为了满足这些刚性需求，地方政府广泛地创造财源——包括推动本地经济发展——成为必要的手段。由于这些刚性需求所要解决的问题都出自地方行政系统和社会系统的内部，因此，这样一种发展观也可以称为“内向性发展”。

之所以把这种必保的“刚性需求”建构成地方政府发展经济的首要动力，一个重要的经验依据是，中国的县乡级的地方政府普遍面临着巨大的财政压力，以至于中央政府不得不建立县级基本财力保障机制来缓解这一压力。从依靠县级基本财力保障机制的县级区划数量上来看，以2017年中国经济排名第一的广东省为例，全省县级区划（包括地级市辖区、县、县级市和自治县）121个，依靠县级基本财力保障机制的县级区划数量竟多达87个。数据来源于《2017年中国统计年鉴》和广东省《2017年县级基本财力保障机制奖补资金情况表》。这就意味着广东71.9%的县级区划的基本财政支出都无法自给。从财政自给程度上来看，2009年县级基本财力保障机制实施时，全国共有819个基本财力缺口县，2009年这些县的平均财政自给率仅为24.7%，其中四川省巴中市巴州区的财政自给率不足10%。数据来源于2012年8月29日在第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议上，时任财政部长谢旭人向全国人民代表大会常务委员会所做的《国务院关于县级基本财力保障机制运行情况的报告》。随着县域经济的增长乏力，依靠县级基本财力保障机制的县级区划数量可能还会增加;与此同时，国家各项民生政策的出台，民生支出压力加大，部分经济发展滞后地区的财政自给率可能还会持续下降。而乡镇政府的财力保障能力在税费改革以后衰减得更加严重，随着镇财县管和发展权的上收，乡镇政府政经合一体制的瓦解更为普遍。“开门七件事”看似很基本，但对于所有的中国县乡政府来说，这都是头等大事，在欠发达地区尤其如此，堪称是地方发展的“初心”。其实，在社队企业或者乡镇企业发展的初期，创办者的主要动机也就是解决剩余劳动力的就业以及人民基本生活来源问题。费孝通：《费孝通论小城镇建设》，群言出版社2000年版，第101頁。随着经济规模的扩大，地方间竞争的激烈，地方精英的动力机制有所改变，不过这些刚性需求并没有消失。在税费改革以后，满足刚性需求的困难显得更加突出，以至于需要上级政府提供帮助。

这种“刚性需求”还有另外一个特点，它是地方群众、地方领导和上级政府三方都能接受的目标，因此具有一种适应未来社会变迁的稳定性。在中央集权体制下，一种可以持续存在的目标必须是上上下下都能接受的，最好也是周边地区能接受的，它指向和谐而不是竞争。相比较而言，“为增长而竞争”的框架假定基层和地方干部都是自利的经济人，发展经济有助于他们升官发财，只不过刚好也有助于宏观经济的发展，但是这种动机必然地和人民群众的利益发生冲突。“为自主而发展”的框架相信追求地方的自主性是地方政府负责人的目标，由于这种追求需要通过发展经济来实现，而发展经济是上级政府所乐于看到的，因此上下目标达成了一致。但实际上，地方自主性是地方社会中当地精英和大众所希望的，却不一定是外调来的“流官”们所在意的。

我们从决策层对于社会主要矛盾的表述中也可以发现中国的整体发展动力的内向性，在中国共产党的十九大以前和此后，对于社会主义主要矛盾的表述都是对于社会内部矛盾的表述。为了解决这样的主要矛盾，必须推动包括经济发展在内的社会发展。因此，经济发展可以被看成是国家治理或者地方治理的一种方式。

这种强调发展目标内向性的视角本质上是强调治理导向和发展导向之间具有相容性。所谓保稳定、保工资、保运转和保民生，其实就是实现地方治理的基本目标。思考治理导向和发展导向的关系，需要在宏观的“治国理政”或者“治理一方”的意义来理解治理，而不能在狭义的仅仅属于上层建筑构造的“社会治理”或者西方的“善治”的意义上来理解治理王绍光：《治理研究：正本清源》，《开放时代》2018年第2期。宏观的治理本质上是政府的国家自主性的体现，是国家或者地方国家超越利益集团的利益实现整体目标的能力和实践。如果在这个意义上来理解治理，那么就更容易看到治理和发展之间的相容性。实际上，“发展型政府”理论的提出也是为了理解这种东方式的社会发展现象。李超：《发展型国家理论研究的回溯与反思——基于发展型国家理论变迁的解释性反思》，《公共管理评论》2012年第1期。西方学者面对东亚国家或地区的经济发展现象时，看到了政府对经济发展过程的有效介入，这种介入并不是掠夺之手，而是扶助之手。[美]罗伯特·韦德：《驾驭市场：经济理论和东亚工业化中政府的作用》，吕行建等译，企业管理出版社1994 年版，第6页。在特定的儒家责任伦理中，帮助人民安居乐业是国家的天然责任。

为了说明这种新的地方发展观，本文选择了一个经济实力处于中等水平的县——L县为个案，研究了该县的经济和财政发展史。我们希望展示这样一个逻辑链条：本地行政系统和社会系统的基本需求不断上升，同时财政体制也发生了不利于地方政府的转变，对于地方财政保障能力形成了持续的压力，穷则思变，为了提升财政保障能力，地方政府不断地创新手段推动地方经济的发展。与此同时，该县主要官员的升迁去向却和当地经济发展的表现并无关联。

L县位于山东省南部，面积1010平方公里，人口64万。改革开放以来，L县从一个农业大县发展成为一个工业强县;从全市GDP排名倒数第一的省级贫困县，发展到如今全市综合实力排名第二的实力强县。其经济发展历程可以说是整个中国经济发展历程的一个缩影。然而，随着自身行政系统和社会系统基本需求的不断提升，经济的持续发展和经济增速排名的逐渐提升并不意味着这些基本需求就能得到持续的保障。事实上，这些基本需求得到保障的根本在于自身的财政保障能力，而这种能力是可以通过本级财政收入占财政总支出的比重来得以量化的。如图1所示，从L县自身的财政保障能力变化情况来看，L县的财政保障能力在1978年、1984年、1993年、2001年和2013年以后分别出现不同程度的下滑。财政保障能力的下滑必然难以保障自身行政系统和社会系统基本需求，从而形成县域治理困境。这不仅是县级财力基本保障机制产生的重要原因，更是L县努力发展经济的重要动力。这种动力表现为1980年、1986年、1994年和2010年以后出现的财政保障能力的不断上升。因此，为了更清晰地描述治理与发展的关系，本文将L县财政保障能力的变化划分为以下五个阶段：1978-1984年、1984-1993年、1993-2001年、2001-2013年和2013-2017年。从财政体制的角度来看，前两个阶段基本发生在财政包干时期，而后三个阶段基本发生在分税制时期。因此，下文将从这两个时期对上述五个阶段分别展开论述。

二、财政包干时期L县的治理压力与发展对策

（一）1978-1984年L县“讨饭财政”下的工业农业共同发展

1.1978-1980年“讨饭财政”的形成

改革开放之初，L县实行“收支挂钩，增收分成”的财政体制：收支挂钩意味着地方财政如果完不成收入任务，就要压缩地方财政开支;增收分成意味着地方财政收入较上年度增长的部分，要按照国家核定的比例提取地方分成收入。这是一个压力与动力并存的财政体制，一旦财政收不抵支政府便会陷入治理危机。

如表1所示，L縣财政收入的主体是工商税收入，也就是说企业的发展对L县财政至关重要。然而，L县在改革开放之初几乎无暇顾及企业的发展，其更多的精力是在解决政治问题和农业问题。直到十一届三中全会精神传达到L县以后，L县才陆续建立了麻纺厂、家用电器厂和县食品厂等企业。另外，从企业的管理体制来看，此时L县的企业实行计划管理体制，企业负责人由党委、政府任命，企业所需原材料以及生产的产品均由国家统一调配，产销全部按计划施行。在企业计划管理体制下，企业越多、规模越大其亏损的可能性和亏损额度也就越大。在政企合一体制下，企业的亏损会直接影响到财政收支。这是1979年和1982年企业收入出现负值以及1980年L县工商税收入锐减的重要原因。当然，这也导致了1978年至1980年L县财政保障能力的持续下降。

财政保障能力的下降给L县带来严重的治理压力。从L县这三年的财政支出结构来看，科教文卫事业、政府人员工资和政府机构运转等经常性支出占本级财政收入比重分别为86%、111.8%和261%。这就意味着，L县在1978年还能勉强维持的“吃饭财政”，在1979年和1980年则干脆沦为“讨饭财政”。由于预算软约束的存在，L县政府人员工资和政府机构运转及科教文卫事业等支出均只能依靠上级财政补助。然而，在定收定支的约束下，即便得到了上级财政补助，其财政支出也在一定程度上被压缩了，行政系统自身依然面临着巨大的财政支出压力。比如，1980年尽管L县财政支出中教育支出较上年有大幅增加，但是教育经费依然需要社会集资57.8万元。而这三年里社会系统中最主要的社会保障支出则更是捉襟见肘，其支出比重从1978年的12.7%分别下降到1979年的7.4%和1980年的6.6%。显然，在财政保障能力下降的过程中，无论是行政系统还是社会系统，其基本需求都被限制了，而这极易引发治理压力。比如，1980年L县的学校存在大量“黑屋子、土台子和危房子”现象，更有甚者个别班级都无教室可用，学生的学习环境简陋并时刻处于安全风险中，但是财政却拿不出钱来改造和新建学校的硬件设施。

2.倒逼出来的发展对策：工业和农业共同发展

1980年，国家财政体制由过去的“一灶吃饭”调整为“分灶吃饭”。这极大地调动了地方政府发展地方经济的积极性，从而使得地方财政收入大幅上涨。L县于1980年开始实行“划分收支，分级包干”的财政体制，1982年调整为“总额分成，分级包干”，1986年又调整为“收入全留、定额补助”。财政体制的调整和政治问题的基本解决随着全县立案处理的1717起党员、干部案件得到纠正，自1978年就开始解决的政治遗留问题到1981年5月就基本解决结束了。，使得L县有足够的财政增收动力和工作精力在此后几年间将工作的重心转移到经济发展上来，以缓解上述治理压力。此时，L县采取了工业和农业共同发展的策略。

在工业方面，L县首先将工业发展的重点放在公有制企业数量的增加和企业产值的增长上。1980年至1984年间，大量公有制企业相继成立，L县拥有的全民所有制企业和集体所有制企业数量和年产值分别从1978年的110家和2142万元，增加到1985年的142家和7889万元;其次，L县从人均利税收入和全员劳动生产率两个方面促进工业经济效益的增长。通过各项生产消耗的降低和职工生产积极性的提高L县1985年全员劳动生产率为16412元/人，比1982年增长了1倍，人均利税达1094元，是1980年的1.3倍。另外，L县还积极推进工业技术研发和工业生产的机械化规模。比如L县研制生产了“泰山12方向机”和4ZJQ车用涡轮增压器;L县动力机械总能力从1980年的12140千瓦增加到1985年的25424千瓦。这些措施使得企业利税对财政收入的贡献也逐渐增加。1985年，L县全民所有制企业、县营集体企业和乡镇企业分别上缴利税647.47万元、49万元和115万元。这些利税总额几乎相当于L县1985年本级财政收入的规模。

在农业方面，L县首先通过探索农业生产经营模式来提高农民的生产积极性和劳动效率。从1979年少数社队试行到1982年全县普遍实行的以“大包干”为主体的农业生产责任制，改变了以前生产队里干活“大呼隆”、“出工一窝蜂”的局面，提高了农民劳动积极性和劳动效率。其次，L县还采取措施“科学种田”以提高农业效率。一方面，指导农民正确使用地膜、化肥和农药等新农资;另一方面积极推广以“丰产沟”“丰产沟”是L县当地人的通俗叫法，实际上是由山西省水土保持研究所科技人员发明创造的蓄水聚肥改土耕作法。为代表的农业生产新技术。另外，L县于1982年提出“粮食为主，多种经营”的发展策略，畜牧业、渔业和林业在此以后均得到了快速发展。如表1 所示，这些措施使得L县1981年的农业税大幅增长。

除此以外，L县还对其这几年的行政系统和社会系统基本需求的增长进行了控制，财政支出规模在1300万左右的徘徊证实了这一点（如表1所示）。尽管上述措施使得L县的财政保障能力从1981年至1984年间显著提高（如图1所示），但是L县财政始终处于“吃饭财政”和“讨饭财政”的边缘（L县的经常性支出占本级财政收入的比重始终在100%上下波动），并且一旦被控制的需求得到释放，新的治理压力就会显现。

（二）1984-1993年从省级贫困县到重点发展工业

随着公有制工业企业数量的增长，指令性计划经济管理体制严重限制了L县企业效率的提升和企业规模的增长。其结果是L县财政收入的增速受限，难以满足财政支出的需要。1985年和1986年的本级财政收入分别同比增长25.4%和9.4%，而财政总支出则分别同比增长31.3%和60.2%。L县行政系统和社会系统的基本需求在受限多年后开始逐渐释放的结果是1985年和1986年L县的财政保障能力再次受挫，原本徘徊在“吃饭财政”和“讨饭财政”边缘的L县财政于1986年再次沦为“讨饭财政”（经常性支出占本级财政收入的比重达127.3%），并且L县被山东省列为全省14个贫困县之一。随着自身行政系统和社会系统基本需求的上涨，L县的治理压力陡增。以教育为例，随着学生规模的增长，L县的教室和学校严重不足，但是县财政却无钱修建，而只能依靠社会集资来解决。1985年由社会集资用于修建新教学楼和新学校的资金达446万元，甚至都超过了财政拨付的教育经费430.6万元。

为了脱贫并实现县域治理，L县一方面积极推动社会经济管理体制由指令性计划向指导性计划和市场调节方向转变。1984年以前，L县社会和经济发展均实行计划管理体制。随着1984年山东省政府《关于改革计划体制的若干暂行规定》的下发，计划管理体制逐渐向宏观调控、微观放开、压缩指令性计划、扩大指导性计划和市场调节方向转变。另一方面，L县于1986年积极调整发展思路，摒弃了此前工业、农业共同发展的路径，提出“工业农业一齐抓，重点抓工业，抓好工业促农业”的发展思路。

在工业发展方面，L县继续推进工业企业数量和规模的增长。1986-1993年间，羽绒厂、火电厂和拖拉机厂等一大批企业相继建成投产。现有工业的规模也在不断扩大，比如酒厂的年生产能力扩大到2万吨。与此同时，L县还积极推行企业管理体制变革，以增强企业发展活力。1987年，L县开始推行以企业利润为指标的企业承包责任制和厂长（经理）负责制，极大增强了企业的发展活力。另外，L县还积极通过职工素质和企业管理质量的提升寻求工业发展效益的提高。1986年，全县工业企业开展职工文化、技术双补课工作;1990年，L县推行《质量管理和质量保证》ISO9000系列标准，对企业实行全面质量管理，提升企业效益。在商办工业领域，L县在1992年对国有和集体商业企业实行“四放开”“四放开”主要指经营放开、价格放开、分配放开、用工放开。，以扭转其在与个体工商企业竞争中的亏损局面。上述措施使得1986年至1993年间L县的工业总产值从1.63亿元增长到16.72亿元，工业在国民经济中的比重由20.8%稳步增长到35.6%，工商税收入由981万元增长到5248万元。

在农业方面，L县继续完善土地使用制度改革。1986年，L县在大包干责任制的基础上实行统分结合的双层经营机制。1988年，L县继续签订和完善农业承包合同，进一步明确集体经济中的权、责、利，并加强统一经营层次建设，发展社会化服务，解决一家一户生产难，温饱容易致富难的问题。1989年，在穩定巩固土地承包关系基础上将集体土地划分为口粮田和责任田两部分。其次，减轻农民负担，调动农民积极性。1986年起，L县将减轻农民负担管理纳入制度化和规范化的管理轨道，建立健全农民负担“监督卡制”、农村公费订阅报刊“限额制”、涉农价格和收费“公示制”、涉及农民负担案件“责任追究制”、涉及农民负担收费文件“审核制”等制度。另外，L县还积极推广配方施肥等农业技术增加农业产量。L县自1986至1990年，累计配方施肥11.3万公顷，共增加农业产值5916万元。

上述措施使得1986-1993年间L县工业和农业总产值分别从1986年的1.63亿元和2.68亿元稳步增长到1993年的16.72亿元和7.35亿元。重点发展工业的发展思路使得工业总产值增长迅速，工业产值的快速增加成为这一阶段L县经济发展的主要动力。这一动力使得L县的地方财政收入大幅增加，财政保障能力得到加强，并于1993年达到了历史最高水平（如图1所示）。

三、分税制时期L县的治理压力与发展对策

（一）1993-2001年“集中精力促发展，全力以赴保吃饭，千方百计保平安”

1994年的中央政府工作报告中明确指出：“当前经济增长的一些条件已经偏紧，‘瓶颈制约和通货膨胀的压力加大”，并提出“发展要有新思路，真正转到以提高经济效益为中心的轨道上来，不能继续走盲目追求产值速度和扩大投资规模的老路”。随着一系列限制工业发展老路的宏观调控措施逐步到位和新会计制度、分税制改革的实施，走工业发展老路的L县工业出现效益下滑、亏损户数剧增的被动局面。受此影响，L县1994年的本级财政收入和本级财政收入占财政总支出的比重同比分别下降35.4%和44.7%。同时，L县的财政再次沦为“讨饭财政”（1994年L县经常性支出占本级财政收入的比重高达158.5%）。

财政保障能力的大幅下降，致使L县治理压力陡增。比如L县部分单位开始发不出工资，大量人员被迫辞职。以L县外贸局为例，80年代的外贸局还能勉强发放每月40多元的工资，90年代初期工资开始下滑，但是还能勉强维持吃饭，90年代中后期，工资经常发不出来，原本几十个人的外贸局最后只剩6人。再比如，财政保障能力的下降迫使政府更加依賴工业企业，对企业超标排放污水的行为“睁一只眼闭一只眼”。污水给河流沿线的淡水养殖业造成巨大冲击，损失惨重的养殖户们不得不拉着一车车的死鱼死虾去县政府讨说法。

为扭转企业亏损的局面，L县成立扭亏增盈工作领导小组，实施一厂一策，重点突破，逐级签订扭亏增盈目标责任书，各主管部门与企业签订扭亏责任状，将目标、措施、责任、扭亏时间逐条落实到企业。该小组对内充分调动企业职工的生产积极性，对外积极争取有关部门支持，以至于县发电厂和肉联厂等企业当年就扭亏为盈。与此同时，L县还积极推行企业改制试点L县委、县政府于1994年颁布的《关于经济体制改革工作意见》和《关于做好企业向新的经营形式过渡的实施意见》首次提出加快转换企业经营机制，积极探索建立现代企业制度的要求，并由此拉开了企业改制的序幕。，以提高企业经济效益。比如1994年先后对部分企业实行“先出售、后改制”的公司化改革试点，1995年在供销社系统和商业系统实行“租壳卖瓤，社有民营”的改革。实践证明，这些方法降低了企业的经营成本，提高了经济效益，并使得L县财政于1995年就扭转了本级财政收入的下滑趋势，并同比大幅增长45.1%;1996年同比增长32.6%的本级财政收入规模已大幅超越了1993年的水平，这让L县从此脱下了省级贫困县的帽子。

当然，1996年L县的“脱帽”还与L县乡镇企业的发展高潮息息相关。早在1984年L县就把发展乡镇企业作为农村经济工作的一项战略任务，提出“以乡镇企业为主体，以安排剩余劳动力为重点”。随后乡镇企业成为1986年“发展工业促农业”这一新发展思路的重要载体，1987年又成为“农村干部任期目标责任制”考核的重要内容。随着L县乡镇企业的稳步发展，其总产值和上缴利税分别从1985年的1303万元和115万元增长到1996年的56526万元和3668万元，并达到了历史最高水平。在乡镇企业的带动下发展工业促农业的带动效果十分显著。然而，在经营体制、人才和资金等因素的限制和产权不清等问题的影响下，L县乡镇企业的发展高潮于1997年便陡然落幕。此后，乡镇企业和国有集体企业一起走上了企业改制之路。

企业改制试点的成功和乡镇企业的突然衰落促使L县于1998年颁布了《关于深化企业改革若干问题的试行规定》，以进一步加快企业产权制度改革步伐。此后，L县的国有集体企业、县属重点骨干企业和乡镇企业均陆续完成了改制，并全部成为民营企业。民营企业从此成为L县的经济发展支柱。

1998年，受市场需求疲软，亚洲金融危机爆发及环保治污压力增加等诸多不利因素的影响，L县工业出现生产低速增长、销售收入下降、经济效益大幅度下滑的局面。这种局面使得1999年本级财政收入同比仅增长6.9%，1999年和2000年L县的财政保障能力小幅下降（如图1所示）。对此，L县提出了“集中精力促发展，全力以赴保吃饭，千方百计保平安”的工作思路，并及时要求企业加大开拓市场力度，以销促产，加强交错运营管理，抓好扭亏增盈，加快新产品开发。1999年，开展以“学邯钢、降成本”和“学海尔”先进管理经验为主要内容的管理效益年活动，以财务管理为中心，突出成本和资金管理两个重点，以增强企业的经济效益。这些措施使得2001年工业总产值同比增长9%，本级财政收入同比增长20.6%，财政保障能力达到1994年以来的最高水平。

（二）2001-2013年“一切工作以经济建设为中心，一切经济工作以效益为中心，一切效益以财政增收为中心”

2001年，随着县内国有企业和集体企业改为民营企业的企业改制基本完成，L县企业发展的自主性和活力得到充分释放，从而使得L县的本级财政收入从2001年的1.44亿元稳步增长到2013年的10.57亿元。但是，在2001年以后L县的财政保障能力并没有因此上升，反而此后的9年间持续下降（如图1所示）。其原因在于财政收入和支出两个方面。在财政收入方面，所得税、营业税收入分享改革和农业税的取消分别在一定程度上影响了县级财政的增收能力。在财政支出方面，社会系统和行政系统的需求大幅上升，尤其是社会系统领域，民生支出增长迅速。2001年以后民生支出年均27.07%的巨大增幅（如图2所示）使得依赖工业企业增长的L县本级财政收入难以满足其增长需求。2006年以后L县仅民生支出这一项支出的规模就已远超本级财政收入规模。民生支出的暴涨不仅是此前民生支出的持续低速增长的结果（如图2所示），还与义务教育投入结构的变化2001年5月的国务院21号文件《关于基础教育改革与发展的决定》明确了“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主”的体制，并特别指出，“从2001年起，将农村中小学教师工资的管理上收到县”。2002年L县全县中小学教师工资发放由县财政负担，当年教育支出同比增长29.9%，占民生支出的56.8%。及城镇化的进程加快有关。除了社会系统民生需求的暴涨，行政系统基本需求也有小幅增加。自1994年以来一般公共服务支出的增速相对本级财政收入的增速就开始逐年降低，2001年以后前者的增速明显超越了后者（如图2所示）。总之，财政增收能力的受限和社会系统和行政系统治理需求的上升使得L县陷入财政收支两难的困境，L县的财政保障能力再次持续下降。

收支两难的财政困境使得政府一些部门的经费捉襟见肘，一些部门开始违规强制收费，这极大损害了群众利益，并引发了冲突和上访。比如，2008年L县D镇的计划生育办公室在对超生的群众征收社会抚养费时存在强制多收的问题，致使部分群众持续上访举报。另外，财政压力下财政供养人员的工资普遍涨幅较小，极易引发不满情绪。比如2005年至2011年的6年间教师月工资只涨了100元左右，有的老师通过上访来表达自己的不满。这些财政困境带来的治理问题使得L县面临极大的治理压力。

治理压力下，L县于2001年开始实施“大开放、大招商、大发展”战略。随着企业改制的基本结束，国有集体资本逐渐退出企业经营，民营企业兴起，并成为L县经济增长的支柱。L县对民营企业“在经营上给予保护，在经济上给予实惠，在社会上给予地位，在政治上给予荣誉”以鼓励其加快发展。2002年L县进一步提出“坚持一切工作以经济建设为中心，一切经济工作以效益为中心，一切效益以财政增收为中心”的工作导向，并将增收的重点放在农业产业化、工业规模化、经济国际化和城市化这四个方面。2003年则把重点项目建设作为这四个方面的突破口，并于2004年对重大项目实行“一个项目、一套工作班子、一个法人代表、一家银行”四位一体的领导包扶体制。

在农业产业化领域，L县继续扩大农业产业化规模，并提高产业化的质量和效益。L县首先建设了一批区域化种养基地、龙头企业和专业市场，并于2010年开始实施“十、百、千”工程每个乡镇选择10个村，每个村确定100个带头户，带动发展1000亩以上特色农产品种植基地。;培育了一批公司+农户、贸工农一体化、产加销一条龙等多种形式的农业产业化组织。其次，积极探索高效的农业产业化发展模式。L县于2003年实施农业产业化的“龙头企业带动”战略，探索“公司+基地”、“公司+农场”和“公司+合作社+农户”等新型经营发展模式，并于2012年开始推动农业产业的集约化经营。此外，L县还加强了农业科技创新、技术推广、农民教育培训三大体系建设。这些措施使得L县的农业GDP由2001年的7.3億元增长到2013年的18.4亿元。

在工业化领域，L县一方面提出以提升经济效益为中心继续培育机械、化工等优势产业;并按照“抓大活小”的方针重点扶持骨干企业，争创名牌产品。另一方面实施高新技术产业化战略，力争每年都实施一批技术含量高的重点项目，以项目促发展。2003年提出要“抓大投入，上大项目，促大发展”，2005年实施“112520工程”围绕一个目标（建设全市工业强县），依托一个平台（工业园区），启动两个引擎（企业技改、招商引资），培育五大产业（化工、机械、柳制品、脱水蔬菜、纺织），做强20家企业。，2007年在乡镇推行“311”工程每个乡镇年内新发展规模以上企业不少于3个、私营企业不少于10家、个体工商户不少于100户。2008年实施大项目、大投入、大招商战略，重点发展高新技术产业。2010年L县建成新型工业化的示范区和高新科技发展的集中区。2012年开始大力发展高端装备制造、新能源、新医药和新材料等产业。这些措施使得L县工业的总产值自2001年的47.62亿元稳步增长到2013年的431亿元。

在经济国际化方面，L县于2001年开始实施“走出去”战略，发展开放型经济。一方面积极开拓国际市场。另一方面加大招商引资力度，成立招商局，把招商引资作为“一把手”工程。2003年改进了招商方式，突出了企业招商和项目招商的重要地位，这使得引来的县外资金规模从2001年的5.7亿元迅速增长到2005年的22.35亿元。招商引资已逐渐成为县域经济的重要支撑。2007年L县建立了招商引资重点项目的“无障碍”推进机制和招商路径;2009年推行资源招商和产业招商等新型招商方式，在发达地区实施定点招商;并确立了招商引资工作保障机制和“引智就是最大引资”观念。2011年将招商引资的主体定位为“大企业、大项目、大客商”，2012年，实施定产业、定产品招商，2013年提出引资、引技、引智要有机结合。这些措施使得L县招商引资成效斐然，从2005年至今几乎每年都保持着20-30亿元之间的外来资金规模。

在城市化方面，L县从基础设施的全面建设转向重点建设城市基础设施。在农业上进行农田水利基本建设的同时，在工业上进行经济园区的建设，并于2001年建立县经济开发区，2010年建立新型工业化实验区，以发展园区经济。在城市基础设施建设方面，L县围绕县城和中心镇加快发展建筑业和房地产业。2007年以后城市化的重点转向了城市基础设施建设上，提出“以城养城、以城建城”的发展模式;2008年提出城镇一体化战略，并提出把房地产业作为引领三产发展的龙头来培育，并大力实施旧城改造工程。2009年L县通过盘活存量土地，用足用活挂钩、置换、点供等土地政策，缓解项目建设用地压力。L县早在1999年便正式将房地产业作为全县经济发展新的增长点，并通过招、拍、挂形式扩大建房用地。此后几年间，L县的房地产业开始迅速增长。2012年进一步扩大中心城区规模，通过扩权强镇试点加快小城镇建设和新农村建设。2013年L县提出以“人的城镇化”为核心，在村镇实施产业区和集中居住区的“两区同建”以实现人口向城镇集中，产业向园区集中，居住向社区集中。2007年以后房地产业的高速发展不仅使得L县城镇化率从2007年的35.01%上升到2017年的56%还给L县带来了规模巨大的土地收入，其土地收入规模从1999年的1824万元增长到2015年的11.1亿元。土地收入占本级财政收入的比重也从1999年的10.2%增长到2015年的80.5%，在2007年和2011年这一数据还曾分别跃升到111.7%和141.3%。

2001年以后，L县发展经济的努力主要集中于上述四个方面，这些努力使得L县的本级地方财政收入从2001年的1.44亿元稳步增长到2013年的10.57亿元。随着L县土地收入的大幅增长，L县的财政保障能力在2011年至2013年扭转了下降的趋势，开始短暂上升。需要说明的是图2中一般公共服务支出占本级财政支出的比重在2006年后持续下降，意味着L县本级财政收入基本可以满足自身行政系统保工资和保运转的需要;而L县财政保障能力在2001年后的9年里持续下降，主要是体现在满足社会系统保民生的需要。也就是说这一阶段财政保障能力的保障重点从保工资、保运转转向了保民生。

（三）2013-2017年L县的维稳压力与经济发展对策

1.财政困境下的维稳压力

2013年以后L县民生支出的增长速度与本级财政收入的增长速度之间的落差越来越大（如图2所示）。这一方面与L县始终坚持以改善民生为根本来推动社会事业发展有关，民生支出的快速增长让民众真正分享到了经济发展的成果。以新型农村合作医疗为例，2007年以来民生支出占本级财政收入比重水平的提高有效保障了2012年L县新农合参保率达到100%，此后民生支出水平的提高使得新农合的参保补助标准也逐年提高。另一方面还受营业税改增值税导致的地方财政增收路径变窄的影响。此外，L县传统产业集群中的企业逐渐衰落L县的传统支柱产业是化工产业，L县仅有的两家上市企业就属于这个产业。这两家企业对L县的利税贡献分别位居全县企业的第一和第二位。然而2015年到2018年，这两家企业营收状况持续恶化。，使得经济增速趋缓，限制了财政收入的增长。这些因素导致L县的财政保障能力再次下降。

在财政困境下，有的政府部门在进行财政支出时开始出现应付而不付的现象。比如，2013年L县征用M社区的果园进行商业开发时未对果树进行补偿，导致果园承包人多次到北京上访;2014年L县经济开发区在征用Z村的 300余亩集体土地时与村干部串通，未支付部分应付的补偿款，而后事情败露，村民自发组织了200多人多次到北京上访，给L县带来了极大的维稳压力。

2.从传统领域推进到供给侧改革

在L县2013年后财政保障能力持续下降的财政困境以及由此带来的维稳压力下，L县在2013至2016年开始在工业、招商引资、城乡一体化和农业这四大领域做出了诸多新的努力。在工业领域，L县在2013年实施“7+6”产业计划的基础上，于2014年开始发展“飞地经济”，推动经济开发区、高新技术园区、工业园区比翼齐飞，并辐射带动其他镇街工业园区优化升级，打造产业转调的先行区、改革创新的示范区;2016年开始淘汰一批落后产能，并开始支持有前景、有实力的企业。在招商引资领域，L县于2014年开启了新型招商引资模式，并于2016年开始引资金、引技术、引人才，促进科学发展。在城乡一体化领域，L县2014年着手实施老城区改造、北城区建设、小城镇提质扩容和农村“两区同建”这四大工程;2016年实施新型城镇化战略构建“一核、一圈、两轴、三副、四点”的发展格局;2017年全面推动中心城区、特色小城镇、新型农村社区、“美丽乡村”统筹协调发展。在农业领域，L县2015年开始实施“1285”现代农业发展计划，并在农业上创新经营方式，完善“公司+基地+农户”、“公司+基地”、“互联网+农业”、“农业+观光旅游”等经营模式。尽管这些措施取得了一定的成效，但是依然难以解决L县面临诸多问题。比如农业产业化水平和档次不高;工业经济总量小，结构性矛盾突出，产品竞争力不强，企业生产经营困难;招商引资项目落地率不高，引领产业发展的重大项目不多，重大项目的带动效应不明显;城镇化水平较低，城乡一体化进程较慢，城乡居民持续增收难度加大，社会事业发展还不能满足群众日益增长的需求。

对此，L县2017年开始实施供给侧改革。通过《关于进一步促进传统产业提质增效优化升级的意见》和《L县现代农业新旧动能转换发展规划》等一系列政策的出台，L县积极利用“四新”促“四化”利用“四新”促“四化”是指利用新技术、新产业、新业态和新模式实现产业智慧化、智慧产业化、跨界融合化和品牌高端化。，进行新旧动能转换以落实供给侧改革，并提出了强工重农兴商，加快三产融合的改革思路。在工业上，按照“一业一策、敲开核桃”的要求，引导传统产业企业采用新技术、新工艺、新设备新材料，改造提升传统产业，突出做好“破立降”“破立降”中的“破”是指淘汰落后產能破除无效供给，“立”是指培育新发展动能，强化科技创新，“降”是指降低实体成本助力转型升级。文章，淘汰落后产能，化解过剩产能，推动化工、石材等产业入园发展;与此同时，从招商引资、科技研发、产业化等环节全程推动新兴产业发展。在农业上优化农业产业结构大力发展农业“新六产”，并依托“互联网+”打造淘宝村镇。在第三产业领域，推动商贸物流业提档次、新兴服务业扩规模、文化旅游业提质态。另外，为保障上述措施的实施，L县还持续推进“放管服”改革，简政放权以提高行政审批效率，降低市场主体制度性交易成本。

四、结语：为治理而发展

上述分析详细展示了L县如何采取措施化解自身治理压力的过程。通过上述分析，我们发现L县的治理困境源于两个方面的变化：第一，改革开放以来L县自身行政系统和社会系统基本需求的不断上升推动了L县财政支出的持续上涨;第二，分税制改革以后“财权上收”的财政集权趋势限制了L县财政增收的渠道和规模。这两个方面的变化导致L县的财政保障能力持续下降，从而形成治理压力。为了保工资、保运转、保民生和保稳定，L县不得不采取措施努力提升财政保障能力以缓解治理压力。这是L县不断地调整发展策略来推动地方经济的发展的原初动力。

L县采取的措施与该县财政保障能力或者说治理压力变化的主要节点非常吻合（如图3所示）。与此同时，官员的升迁与该县的发展绩效之间的关联并不明显。从L县官员升迁的事实来看，1994年以来的6任县委书记和9任县长（不包括现任）全部得到了晋升，并且将其晋升前一年与上任前一年的GDP增速排名进行比较后发现：排名上升的有7人，排名不变的有2人，排名下降的有6人。实际上，无论经济增速排名如何，作为本地区综合实力提升的典范，L县的干部都得到了升迁。一种可能是，上级把有待提拔的干部先放到这里来过渡一下。

因此，本文认为地方经济的发展呈现出“为治理而发展”的内向性发展特征。这里的内向性是相对于外向性的竞争而言的，也就是说地方政府主要领导努力发展地方经济不是为了与别人竞争来实现自身职位的晋升，而是为了满足地方政府内部的治理需求。简言之，与“为增长而竞争”和“为自主而发展”这两个外向性的解释框架不同，本文认为地方经济的发展逻辑是内向性的“为治理而发展”。

在本文的問题意识中，不仅仅试图对地方经济增长给出一个新的解释，也意图为整个中国的经济发展现象寻找一种新的解释方向。自从被动地进入全球化时代以来，中国的发展动力都是高度内向的，是为了解决自己内部的问题而努力发展，从最初的“救亡图存”到改革以后的“贫穷不是社会主义”，这些理念指向的都是我们这个民族和国家的自我持存。正因为如此，所谓“和平崛起”才是可能的。一直以来，我们对于地方发展和国家发展的解释存在冲突，对于地方发展强调它们是为了对外竞争而发展，对于国家发展又突出我们的和平性。本文试图提出的看法是，无论地方还是国家，我们的发展都具有高度的内向性，或者说某种和平性。

Introverted Development： A New Perspective of

Understanding Local Economic Growth

Zhang Bin Xiong Wansheng

Abstract： Since Chinas reform and opening up， economic miracles are closely related to the role of local governments （including grassroots political organizations）. However， there are different opinions on how to explain the mechanism of this role. At present， there are two mainstream explanatory perspectives： the perspective of “Competition for Growth” holds that local economic growth is the result of horizontal competition among governments under the fiscal decentralization system. The view of “Developing for Autonomy” holds that it is the result of the vertical game of local governments at all levels around local autonomy. From these two perspectives， the relationship between development motivation and governance needs is not close. From the perspective of “Introverted Development”， it is emphasized that the core motive force for local governments to develop economy is to solve the internal problems of their administrative or social systems， especially to achieve the basic objectives of maintaining stability， ensuring wages， ensuring operation and ensuring peoples livelihood in local governance. From this perspective， local economic development can be understood as a means to achieve the overall goal of local governance， and there is no contradiction between restraint and development.

Keywords： Introverted Development; Develop for Governance;Compete for Growth;Local Autonomy