邱晓华

[摘要]乡镇政府依法行政过程中存在三大主要问题：超越权力边界，插手村民自治事务;暴力执法、野蛮执法屡禁不止;为官不为，行政不作为现象突出等。对此，应以法治教育为切入口，提升乡镇干部依法行政的能力和素质;厘清县乡政府权责关系，破除县乡行政体制障碍;建立健全干部考评和激励机制，促进乡镇干部依法行政。

[关键词]乡镇政府;依法行政;体制障碍;考评和激励机制

[中图分类号]D922[文献标识码]A

依法行政的提出由来已久。1993年政府工作报告首次提出：“各级政府要依法行政，严格依法办事”。1997年，江泽民同志提出“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略。为贯彻落实该方略，党和政府认识到，必须要全面推进依法行政，1999年，国务院发布《国务院关于全面推进依法行政的决定》。2004年，国务院又颁布了《全面推进依法行政实施纲要》，对十年内依法行政应该采取的举措、完成的任务以及达到的目标进行了设定和安排。期间，针对基层政府依法行政的能力和水平较低的现状，2008年，国务院又发布了《关于加强市县政府依法行政的决定》，重点解决基层依法行政的问题。在法治新时代，习近平同志进一步指出，“依法治国、依法执政、依法行政要共同推进。”这背后的逻辑是，依法治国是一个宏观理念，它的实现最后都落脚于依法执政和依法行政，尤其要靠依法行政来落实。因为我国百分之八十以上的法律，百分之九十以上的法规和规章都是由行政机关负责执行。乡镇政府是我国行政系统的“神经末梢”，与广大农村地区群众联系最为紧密，堪称依法行政的第一线，其依法行政的能力和水平，更是依法治国的重中之重。

1 乡镇政府依法行政面临的问题

1.1 超越权力边界，插手村民自治事务

从法律制度上讲，乡镇政府的行政权限与村民自治的范围二者之间的界限较为清晰，但是在实践中，受传统文化、传统观念等因素的影响，乡镇政府与村民组织的关系往往被扭曲为具有鲜明上下级的行政隶属关系。村内部的自治事务常常受到乡镇政府的非法干涉。如乡镇党委政府通过批文的形式任命、罢免村委会组成人员，有违我国《村委会组织法》的相关规定。再如，一些乡镇政府在政绩和利益的驱动下，违背经济发展规律，违反农民真实意愿，强行在所辖乡村调整产业结构，强迫农民种植某类农作物，造成资源的巨大浪费。

1.2 暴力执法、野蛮执法频繁发生

严格规范公正文明执法是对乡镇政府及执法人员依法行政提出的高标准严要求。但是，有些乡镇干部依法行政意识淡薄，执法能力和水平不高，在执法过程中，习惯运用暴力方式、野蛮办法应对问题。这种方式处理简单的事务可能见效快，但是在复杂的行政事务中，该方式不仅不能解决问题，还会不断制造新矛盾或者为社会发展埋下隐患。当前较为典型的例子便是征地拆迁。我国农村地区征地拆迁所引发的官民对立甚至一些恶性事件的发生，背后的一个重要原因在于粗暴执法、野蛮执法。

1.3 懒政怠政，消极不作为现象突出

十八大以来，反腐、全面从严治党已成为我国政治领域的“主旋律”，一些干部因担心被追责，对于本应履行的行政职责，持消极不作为态度，畏首畏尾，以致于“把为官不易当作‘反常，把为官不为当作‘老到，把‘只要不出事，宁愿不做事当作生存之道。”这些现象在乡镇干部体现的更为突出，加之乡镇条件艰苦，工作任务繁重，导致一些乡镇干部更加消极散漫，缺乏工作动力。

2 乡镇政府依法行政难题的原因分析

2.1 乡镇干部力量薄弱，法律素养达不到履职要求

乡镇干部队伍之所以薄弱，原因有二：一是人才的自然流失。不可否认，相比于城市而言，乡镇的工作条件较差、职业空间有限，一些业务能力强的年轻干部选择了“高就”，使得乡镇干部年龄老化趋势明显。二是人才的抽调流失。当前各级政府普遍面临着“人才荒”，能做事、会做事、愿做事的干部数量紧缺，乡镇政府的上级政府习惯于抽调人才来完成日常的行政工作，这导致了乡镇人才的缺失。除了数量上的薄弱之外，乡镇干部的法律素养低也是不争的事实。乡镇干部中法律专业的毕业生极少，许多干部法律知识欠缺。加之目前实行的普法教育，大多数是以短期培训和自我学习为主。一些地方的普法教育似乎就是每年发一本普法读本，即使是每年的国家公务人员普法考试也往往是‘为考试而考试，流于形式，成效不明显。当前大部分乡镇都有几十名干部，有的达到上百人，但有行政执法资格的人员一般不超过 10 人，执法队伍十分薄弱。”

2.2 县乡政府关系的扭曲和失衡是乡镇政府依法行政的体制性障碍

在实践中，许多乡镇干部将乡镇政府定性为“半级”政府，言外之意是，乡镇政府算不上单独的一级政府。原因在于，面对县级政府，乡镇政府没有“独立服从法律、 服从管理事务的权力。”县级政府对乡镇政府具有绝对领导力，乡镇政府依法享有的独立性受到压制、剥夺。在日常的行政工作中，乡镇政府时刻都面临着县级政府下达的任务指标，导致二者关系失衡、扭曲，形成“压力型”的层级运行机制，这严重影响了乡镇政府依法行政原初动力。

首先，它不利于乡镇干部依法行政观念和意识的培育。县级政府下达给乡镇政府的任务指标多种多样，涉及经济、党建、公共管理、环境保护、民生工程等等。受“压力型”层级运行机制的影响，乡镇政府首先要做的事情就是努力完成县级政府安排的任务。因为县级政府的考核结果直接决定了乡镇干部的政治前途。而能否做到依法行政对于乡镇政府以及乡镇干部来讲，只是执法形式存在差异而已，其重要程度远不如前者。而且，当完成上级交办的工作与依法行政发生冲突，乡镇政府的选择倾向于前者。若没有完成上级任务指标，乡镇干部的政绩无法得以体现，甚至还有可能葬送自身的前程，反之，乡镇干部在完成任务指标时候若出现违法行政，他很有可能得到上级的从宽处分，甚至开脱。

其次，它是乡镇政府违法行政的诱因。“压力型”行政机制在运行的过程中，一方面会给乡镇政府注入强大的压力;另一方面，县级政府对乡镇政府的监督制約会被削弱，上级对下级的“制动力”被弱化。在实践中，乡镇政府完成上级政府下达的任务指标多有期限限制，为了快速高效地完成工作任务，乡镇政府对程序复杂的法律法规往往弃之不顾，而采用过激的手段强力推进，以求实效。在这个过程中，乡镇政府的行政行为难免违法。县级政府若需要对此纠错，势必要在违法行政与工作业绩之间进行权衡。如果纠错的紧迫度还未达到非做不可的程度，上级政府更愿意选择默许和容忍。这种行动方式和选择策略一旦形成固定模式和潜在惯例，两级政府也心照不宣，那么依法行政的目标必然落空。

2.3 激励机制的缺失是乡镇干部依法行政动力不足的重要原因

行政管理和执法工作的完成依据其方式以及达到的效果而言，可以分为一般性完成和依法依规完成。可以说，后者比前者的要求更高，是一种高标准、高层次、高质量的完成，这对乡镇干部的自身素质和工作作风也提出了更高的要求。如果要求乡镇干部完成难度更大的工作目标，依法行政的激励机制不可或缺。但是实践中，我国基层政府的外在激励有限。一方面，我国当前欠发达的经济发展水平，难以在物质上给予广大乡镇干部更多的激励。另一方面，乡镇干部身处行政系统的底层，工作地点偏远，在晋升、培训等方面缺乏应有的重视。其次，乡镇干部的内在激励失衡。内在激励失衡首先是心理上的失衡。众所周知，随着我国现代市场经济的快速发展，人民的生活物质水平得到了极大的提升，但是乡镇干部持续低工资收入水平的现状，让其产生了巨大的心理落差。他们在“拿着白菜的钱”的同时，还得“干着要命的事”，其工作干劲和积极性可想而知。乡镇干部内在激励的失衡还在于本人对依法行政工作目标主观认同存在不足。一些乡镇公务员没有认清自己的身份和使命，没有摆正自己的位置，缺乏正确定位。一些人的思想意识甚至还停留在“公务员就是父母官”的阶段。“唯权力是从、以权力说话”。这种严重的“官本位”思想致使许多乡镇干部对法治政府、依法行政、严格执法等价值理念无法产生认同感。

3 乡镇政府依法行政的路径探讨

3.1 以法治教育为切入口，提升乡镇干部依法行政的能力和素质

习总书记强调“基础不牢，地动山摇”，促进乡镇政府依法行政，干部队伍建设是关键，因此，首要的任务就是通过开展法治教育，重点提升乡镇干部的法治运用水平和实操技能。

3.2    厘清县乡政府权责关系，破除县乡行政体制障碍

“压力型”层级运行机制的产生，根本原因在于县乡政府之间的权责关系没有厘清。因此，解决当前县乡两级政府之间的体制性障碍，只有依靠法律才能根治。首先，在立法上进一步明确县乡两级政府的职责权限。一旦两级政府的权责不清，县级政府就会利用其上级的强势地位，对乡镇政府发号施令，强迫乡镇政府履行不屬于本级政府的职责，两级正常关系就必定被扭曲。其次，建立健全越级追责制度。如前所述，乡镇政府之所以违法行政，追根溯源是因为上级政府超越职责权限，将乡镇政府作为自己的代理机构或者执行机构。因此，当县级政府实施了违反职责权限行为时，应启动追责机制，追究相关人员的行政责任。

3.3 建立健全考评和激励机制，促进依法行政

（1）重点推进以依法行政为主要指标的考评制度，对乡镇政府以及乡镇干部的考核重点应当更加突出依法行政和法治政府建设状况，改变过去唯GDP论英雄的做法。（2）外在激励与内在激励双管齐下，共同推进。无论是依法行政还是一般行政，最基本的前提是乡镇干部要树立爱岗敬业的精神，提升做事的干劲和激情。为此，首先要采取完善工资增长机制、落实休息休假制度、改善食宿条件等举措，让乡镇干部感受到职业的体面与尊荣。与此同时，物质激励与工作质量应呈正相关，我们需要对乡镇干部的能力和素质提出更高要求，乡镇干部的行政管理活动和行政执法行为必须在实体内容和程序形式上都符合我国法律的规定，真正做到严格规范，让老百姓感受到公平正义。

[参考文献]

[1] 吴传毅.基层政府依法行政的对策研究[J].中共中央党校学报，2010（14）：72-75.

[3] 姚锐敏.全面推进依法行政视角下的乡镇行政体制改革研究[J].中州学刊，2013（5）：5-9.

[4] 张淑芳，关保英.依法行政内在阻却因素析[J].湖北民族学院学报：哲学社会科学版 ，1999（2）：1-5.

[5] 王曙光，黎秋晨.乡镇公务员职业道德素质的缺陷及转型路径[J].经济研究导刊，2012（5）：215-217.