邓嘉詠

（武汉大学 法学院，湖北 武汉430072）

2013 年，党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“要深入开展立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商。”立法作为法治中国建设的重要一环，与利益表达和意见表达有着紧密的关联。当权力行使者与其服从者之间关系紧张的情形下，立法协商恰能提供一种良性互动的平台。立法协商一方面能够为立法制度的创新提供动力，另一方面则可以培育公民的理性素养，进一步促进与鼓励我国立法改革。然而，从现有研究看，关于立法协商究竟是什么仍没有明确定论，其性质定位与价值选择仍没有得到很多的研究。当一种制度需要建立时，于该制度和参与制度建立的人们而言，一个为大家所接受的定义和该制度的性质定位、价值确立都显得尤为重要。

一、立法协商的概念重构

立法协商是以协商民主理论为基础建立的，“协商民主”所透视出来的“通过公共化促进理性化”的基本逻辑以及对开放、充分的公共协商的重视，都能为立法协商提供理论支撑和发展动力。在学界关于立法协商的概念众说纷纭，这些概念往往涉及以下一些方面：

（一）立法协商由谁主导

关于立法协商由谁主导的观点可以总结为四种。第一种观点认为，立法协商是人民政协的立法协商，即在立法的过程中，由政协主导立法协商的整个过程，立法协商是人民政协的功能之一。这并不是说政协具有立法权，而是在立法过程中，相关的法律草案必须交由政协，由政协委员或有关委员对草案进行论证、协商、发表意见和建议①有学者把立法协商界定为“政协委员或政协有关专门委员会，针对相关法律法规草案，在立法机关初审之前对草案的论证、协商、发表意见和建议的活动”。参见侯东德主编《我国地方立法协商的理论与实践》，北京：法律出版社,2014 年版，第8 页。。第二种观点认为立法协商是人大的立法协商②有学者认为人大立法协商，是双方以公共利益为目的，公共理性为原则，依法通过对话、辩论说服等方式，防止立法决策偏差、提高立法质量，使法更好发挥协调社会关系作用的立法程序。参见李冰冰《试析人大立法协商需厘清的几个问题》，载于《人民之声》,2014 年第9 期，第38-39 页。，即立法协商是人大主导型的立法协商，在立法的过程中，由人大组织各主体对相关的法律草案进行对话、辩论、论证，立法协商是人大听取各方意见建议的活动。第三种观点认为，立法协商是由有权立法机关主导的立法协商，即“具有立法职能的机构或部门在立法过程中，按照一定的程序与有关方面、部门或人士，或面向社会公众，就有关事项和内容通过咨询、沟通、对话、讨论、听证、评估、征求意见、提出建议和反馈等方式进行的协商活动”[1]11。第四种观点认为，立法协商是执政党主导的立法协商，“立法协商属于政治协商，政治协商应当是中国共产党与各民主党派协商、各无党派人士的协商，协商的体制包括党派之间的协商和全国政协以及地方政协内部的协商。”[2]

立法协商由谁主导，这是探析立法协商必须解决的首要问题。纵观四种观点，笔者比较赞同第三种观点，立法协商应该由有制定法律规范职能的机关进行主导。何为主导？主导指的是“主要的并且引导事物向某方面发展的”[3]1641。在立法协商中，协商是立法的一个程序，协商如何进行，该往何种方向发展，应该由具有立法专业知识的立法主体进行引领。立法协商的主体包括发起主体、组织主体、参与主体，三者并非互斥，相反可能互相融合。而在此处，立法协商的主导者是立法协商的发起者，是立法协商全过程的统筹者，是引领立法协商不偏离轨道、有序进行的把控者。回顾上述的另外三种观点，观点一认为立法协商是人民政协的协商，其强调了政协委员或政协有关专门委员在立法协商中的重要性。但其认为人民政协是立法协商的主导者，这样一种说法在用词上容易造成误解，让人以为政协具有立法权。有学者提出，人民政协拥有“立法协商权”，这是一种“参与地方立法的权力”。政协进行立法协商是“一种权力监督国家权力”[4]12，所以政协可以主导立法协商过程。然而，人民政协虽是我国政治体制的重要组成部分，但其不是国家权力机关，亦非行政管理机关，其行使的非国家政治上的强制力量，仅仅是其职责范围内的一种支配力量,而非权力性力量。故立法协商不应由政协主导。观点二认为，立法协商由人大主导，有一定的合理性，但在国家法治不断发展的进程中，立法需求不断增大，地方法规和地方规章数量都呈上升趋势。行政机关的立法在实践中有着举足轻重的作用。立法机关的立法与行政机关的立法均需广纳民意、凝聚共识，不可偏废。观点四认为，立法协商应该由执政党主导。在我国，中国共产党是执政党，“党依法领导立法工作是党依法执政的重要内容或方面。它的基本要求是按照党政职能分开的原则，依法领导并遵循法治规律，支持我国权力机关——各级人民代表大会，特别是全国人民代表大会——依法行使立法职权的活动，通过法定程序和方式使党的政策方针上升为法律，在实现党的领导的同时保障立法的民主性和科学性”[5]218。党在立法工作上的领导，是政治、组织和思想的领导，并不是直接代替立法主体进行立法工作。立法协商可谓是一种立法活动，执政党只能是领导该工作，而不能主导整个活动。在立法协商中，党要依法领导，遵循法定的途径、步骤和方式。

（二）立法协商发生在何种国家机关

关于此学界存在着两种观点。其一，立法机关和行政机关的立法均可以进行立法协商，“立法协商是立法机关（包括行政立法机关）通过多种途径，与其他相关的机构、组织以及个人就立法事项进行协商，以确保改善立法质量，兼顾多数与少数利益，最大限度形成共识的过程”[6]85。其二，立法协商是人大的立法协商，只发生在立法机关的立法中 ，“具有立法权的人大及其常委会以及具有立法权的人大及其常委会中行使相关立法权的法定主体，在立法活动中与特定或者不特定主体之间的协商民主活动”[7]34。在立法学上，立法指的是特定主体依据一定的职权，运用特定的技术，为社会活动制定规范。确定立法主体范围的标准有两个：一是看是否具有立法权；二是看对立法活动是否起实质性作用。而根据这一标准，立法主体有六种，其中就包括议会和行使立法权的政府[8]179。从广义上来说，立法既包括立法机关的立法，也包括行政机关的立法。故立法协商既存在于立法机关的立法当中，也应当存在于行政机关的立法当中。

（三）立法协商发生在中央层面还是地方层面

从纵向看，立法活动有中央层面的立法活动和地方层面的立法活动两种。立法协商作为立法活动的过程，其是否也有中央立法协商与地方立法协商之分呢？有学者把立法协商限定在国家层面，即立法协商只发生在全国人民代表大会及其常务委员会、国务院的立法活动当中，地方人民代表大会及其常务委员会和地方政府的立法活动中没有“立法协商”一说①有学者认为立法协商是“指行使国家立法权的全国人民代表大会及其常务委员会在正式通过宪法修正草案以及法律、法律决定草案以前，或国务院根据宪法和法律在制定地方性法规前，将其草案提交全国政协及其常务委员会或地方政协及其常务委员会进行政治协商，听取意见和建议，尔后仍然由全国或地方人民代表大会及其常务委员会或国务院审议决定的一种制度化规范化程序化的过程”。参见胡照洲《论立法协商的必要性和可行性》，载于《湖北省社会主义学院学报》2014 年第1 期，第44 页。。在立法协商定义中，很多学者并没有就立法协商的层级进行讨论。立法协商作为立法活动的过程，它应该既存在于国家层级的立法中，也存在于地方层级的立法中。立法协商的目的是听取广大公众对立法事项的意见，以使立法更科学民主，因此不管是中央层面的立法还是地方层面的立法都应该广开言路、察纳雅言。

（四）立法协商的主体为谁

由于不同学者对立法发生在哪个层级，哪个国家机关持不同的观点，关于立法协商的主体为谁也并没有定论。上文提到立法协商应包括国家层级和地方层级两个纵向面，也包括立法机关和行政机关两个横向面。简单地概括就是，立法协商的一方主体必须是立法主体。要进行协商，主体必然是两方或两方以上，否则就没有所谓的“商”了。立法协商的另一方主体应该是谁？观点是五花八门，各有不同。有认为协商的另一方主体是“立法有关方面的部门或人士，或者是社会公众”[1]13，也有认为是“其他国家机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织和公民”[9]68，亦有认为协商的对象应界定为“全国政协及其常务委员会或地方政协及其常务委员会”[10]44。笔者认为，应把另一方的主体概括为政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体和社会组织、普通公众个人等主体。2014 年10 月，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》在提及立法协商的段落中是如此表述的：“开展立法协商，充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用，探索建立有关国家机关、社会团体、专家学者等对立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制。”2015年2 月，中共中央印发的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》第四大点“积极开展人大协商”则表述“深入开展立法工作中的协商……加强人大专门委员会、工作委员会与相关方面的沟通协商……探索建立有关国家机关、社会团体、专家学者等对立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制。拓宽公民有序参与立法途径……”两个文件都是涉及立法协商的重要文件，而两个文件在谈及立法协商时对有关主体的表述是“政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织”“有关国家机关、社会团体、专家学者等”“公众”“相关方面”。从文件上看，立法的过程中要对上述的主体进行意见的听取，上述的主体是对立法协商中另一方主体相较完整的列举，既包括了政协委员、民主党派人士、无党派人士、工商联，也包括了专业人士，还包括了其他社会公众、社会组织团体。换言之，立法协商的另一方主体是立法主体外的其他主体。是否所有的这些主体都能成为协商的主体？答案当然是否定的，该主体的数量庞大，考虑到立法的成本与效益，必然需要建立相关的主体遴选机制，从这些可能的主体中挑选合适的人选参与到立法协商活动当中。

（五）立法协商发生在立法的哪个环节

立法是一个活动的过程，由一系列的阶段组成，包括立法准备阶段，由法案到法阶段，立法的完善阶段[11]67。有学者认为，立法协商发生在“制定、修改、废止”规范性文件的过程中[12]62-71；有人则认为发生在“法律法规制定或修订”的过程中[13]121-125；有极少数学者将立法协商嵌入“立法规划、法案起草、草案审议和法案效果预测等各个环节”进行讨论[14]49-53。“立法是动态的、有序的事物，是具有阶段性、关联性、完整性的活动。”[15]277如果将立法协商仅局限于法案到法这一唯一行为过程中，未免过于狭隘，立法协商应贯彻于立法准备阶段，由法案到法阶段，立法的完善阶段。

综上所述，笔者认为立法协商是指，立法主体（包括立法机关和行政机关）主导的，在立法准备阶段，由法案到法阶段，立法的完善阶段的整个立法过程中，按照一定的程序，就相关的立法事项与政协委员、民主党派、工商联、无党派人士，人民团体、社会组织和普通公众个人等主体进行沟通、对话、协商、评估，广泛听取意见和建议，以使立法更科学、更民主的立法活动[16]。

二、立法协商的性质定位

立法协商是立法主体在立法的整个过程中，就相关的立法事项与相关的组织、机构及个人通过多种形式进行公共审议，以增加法律合法性的立法活动。立法协商是一种新型的立法活动，其性质定位对于自身日后的发展有着重要的影响。

（一）立法协商与“deliberation、negotiation、consultation”

“协商民主”源于西方，而在立法领域，“协商”一词对应的英文单词一般有deliberation、negotiation、consultation，立法协商中的“协商”究竟有着何种含义，值得探究。

1.立法协商与“deliberation”

立法协商的理论基础是以公共审议为核心的大众型协商民主理论①立法协商以协商民主理论为基础而展开，协商民主所透视出来的“通过公共化促进理性化”的基本逻辑以及对开放、充分的公共协商的重视为立法协商提供理论支撑和发展动力，同时协商民主强调“集体意志的形成是政治决策制定的关键步骤”，立法协商过程中通过观点的碰撞形成立法的共识。参见邓嘉詠《立法协商的理论选择与概念厘清》，载于《信阳师范学院学报》，2019 年第4 期，第51-58 页。，立法协商中的“协商”含有协商民主意义上的“deliberation”。“Deliberation”在《牛津高阶英汉双解词典》中意为“the process of carefully considering or discussing sth（细想；考虑；商议；审议）；the quality of being slow and careful in what you say or do（说话或办事）缓慢，从容，审慎”[17]539。从“deliberation”的词典含义可以了解到，前一种解释着重于思考和讨论的过程，这种过程强调的是公开讨论、相互论证，一般适用于群体；而后一种解释则着重于个人的思想和行为。两种解释都适用于立法协商，因为立法协商的公共审议是以个人审慎的思考、深思熟虑为基础的。虽然词典并没有把“deliberation”解释为“协商”，但“deliberative democracy”一词在学界的翻译也并没有定论，有译为“审议民主”的，亦有译为“协商民主”的，但“协商民主”较为常用，故笔者采较为常用的“协商民主”一词用以解释立法协商。

2.立法协商与“negotiation”

“negotiation”，在国外立法领域，其对应的是行政立法。在美国，存在着“negotiated rulemaking、regulatory negotiation”，与之对应的是中文的“行政立法协商”，指的是“行政机关在制定抽象性规范时，受到实质影响的利害关系人（包括行政机关在内）均有权选派代表参与善意协商，以期对该规范的草案文本达成共识的程序”[18]115。即“negotiation”一词，在行政立法的汉语语境下，被译为“协商”。那么立法协商的协商是否含有“negotiation”的意义？“negotiation”在词典的解释为“formal discussion between people who are trying to reach an agreement.（谈判；磋商；协商）”[17]1381。从这个英文解释中似乎也能读出立法协商所具备的要素：正式的讨论、达成一致的意见或看法。但笔者认为，要知道立法协商是否有“negotiation”意义上的协商，还必须实质地把握美国的行政立法协商的内核，即美国行政立法“协商”的目的或优势。美国的协商制定规章程序是美国非正式规章制定程序“通告—评论”的补充，其优势在于“当事人更为广泛地直接参与、创造性地解决管制问题的机会以及避免诉讼的潜在可能”[19]。详言之，美国协商规章制定程序设立的目的是为各方利益主体提供参与立法的管道，通过协商增强规章的合法性和可接受性，减少实施困难。协商过程中参与者关注的是各方自身的利益，注重的是对结果的影响，而非辩论的过程。在某种意义上，立法协商与美国协商规章制定有着一定的共性，即彼此都是希望通过利益相关者的参与增强立法的合法性与可接受性，在参加的过程中都注重参与主体的广泛性、信息的公开性、结果的反馈情况。但其实质内核仍然存在区别，立法协商最关注的是公共审议的过程，是充满理性的论证过程，是代表公共利益的观点表达过程，而不是一种利益协商的谈判妥协过程，而美国的协商规章制定程序在实质上仍无法摆脱利益的谈判。从这个角度看，立法协商的“协商”的追求又高于美国协商规章制定的“negotiation”。

3.立法协商与“consultation”

Consultation 在词典中有四个意思“1.the act of discussing sth with sb or with a group of people before making a decision about it(咨询；商讨；磋商)；2.a formal meeting to discuss sth(商讨会；协商会)；3.a meeting with an expert,especially a doctor,to get advice or treatment(向专家请教的)咨询会，尤指就诊；4.the act of looking for information in a book,etc.查找；查阅；查看。”[17]434前两种意义与立法协商中的“协商”并不相悖。立法协商本质上是一种立法活动。虽然政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织、普通公民代表都能够参与立法，但是这并不是说这些人都拥有立法权。立法协商仅仅是为立法提供一个进行“集思广益、察纳雅言”的平台。众多人员可以对立法内容各抒己见，但协商过程中所呈现的意见建议是“咨询”性质的。这些意见并不当然地发生法律效力。从这个意义上看，立法协商含有“consultation”的意味。然而，面对这些意见建议，立法主体也不能置之不理、毫无作为，立法主体必须对协商另一方主体所提的意见建议作出回应，说明采纳或不采纳的理由。立法协商，不仅是一个“咨询”性质的立法活动，它还为大众提供了一个“监督”立法的平台。立法与利益相挂钩，在利益面前权力容易张狂暴戾，而立法协商则是要把立法的权力公开暴露于众，通过政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织和普通公民代表对立法的权力进行监督，使得立法接受大众考验。

（二）立法协商与立法参与、立法监督

立法参与是指“公众在相关立法制度安排的保障下，采取一定的方式和途径参与到立法活动过程，以合法表达其利益或诉求，从而影响立法决策的行为”[20]109。立法监督是指专门的国家机关对立法权行使的合法性、适当性所进行的监督，包括立法过程与立法结果的监督[21]82。立法协商是一种既有“咨询”性质，又有“监督”性质的立法活动。但它与立法参与、立法监督存在不同，这主要体现在主体不同和目的不同两方面。

1.主体不同

立法协商的主体包括两方，一是立法主体，二是政协委员，民主党派、工商联、无党派人士，人民团体、社会组织和普通公众个人等主体。立法协商强调的是双方主体的互动，而立法参与则强调公众一方的参与，其主体是除立法主体外的其他“公众”，“公众”则是指公民、法人、其他组织①我国相关的公众参与立法规范文件，如《茂名市政府规范性文件制定公众参与暂行办法》《惠州市政府制定规范性文件公众参与监督制度》《广州市规章制定公众参与办法》多把“公众”定义为自然人、法人和其他组织。。若将立法主体放在考虑之外，将立法协商的另一方主体与立法参与的“公众”主体进行比较，从广义上说，立法协商另一方主体与立法参与的主体都是“公众”，但立法协商一方的“公众”为政协委员、民主党派、工商联、无党派人士，人民团体、社会组织和普通公众个人，其身份更具明确性、层级更具包容性、知识水平更具专业性，且立法协商“公众”主体需要经过严格的程序挑选才能进入立法协商成为协商主体的一员。相反，立法参与的“公众”主体则显得更加大众化、广泛化，其无须严格程序就能多渠道参与到立法当中。立法监督作为立法过程的一种重要环节，其主体为专门的国家机关，这容易与立法协商、立法参与之主体作出区分。我国实行的是以国家权力机关为主、行政机关为辅的复合监督体系。行使最高立法监督权的是全国人大，此外，全国人大常务委员会，国务院、地方人民代表大会、地方人民代表大会常务委员会，省、自治区的人民政府等均有立法监督权。

2.目的不同

立法协商着重的是公民能够直接与立法主体通过会议的形式面对面地接触，面对面地就立法议题进行探讨、辩论，其追求的是理性对话、理性沟通、理性妥协。立法协商过程中各方享有平等的话语权，各方以“更好观点的力量”去转变别人的偏好，其最终的目的是使立法在沟通中取得共识，从而获得合法性。立法参与则属于公众参与的一个子领域，其是在公众对自身权利的行使和保护有着强烈的要求，而以管制为主导的政府不能满足公民需求的同时却在侵害公民权利的情形下产生。立法参与的公众与立法主体的话语权并不平等，在公众参与立法的过程中，策略性话语为主导话语，即公权力起着主导作用，公权话语占优势。立法参与追求的是为民众提供一个可以输出不同诉求的平台，让不同利益群体、不同阶层可以发声，从而减少不良情绪的积压，缓和利益矛盾的冲突。立法监督的产生背景是行政立法与地方立法的迅速发展，由于这些立法与民众生活更为接近，若立法违反法律规定容易侵害民众权利、增加民众负担，故立法监督的目的是提高我国立法质量，保障公民权利，限制公权力，强化国家责任，减少不妥当的立法给社会带来的不良影响。

三、立法协商的价值选择

我国目前正处于社会转型时期，“官”与民之间的矛盾时有出现，民主制度的合法性受到挑战，这成为执政者迫切需要解决的问题。同时，我国立法面临立法主体观念滞后、立法程序不够科学、公众参与意识淡漠等种种问题，社会法治自身的说服力有待提升。立法协商无疑能为政治系统提供一定的合法化资源，其所具有的“咨询”立法、“监督”立法两层性质能在一定程度解决上述问题，而立法协商的性质往往取决于它的价值取向。

（一）公共性的实现

政府①政府有广义与狭义之分，广义之政府包括所有公权力行使机关，而狭义之政府则主要指行政机关一类。文中所称之政府为广义政府。作为一个为公众提供公共产品、公共服务的政治共同体，公共性是其本质特征，是其合法性的关键。然而政府由“公务员”个体组成，“公共选择的基本行为假定是，人是关心个人利益的、理性的，并且是效用最大化的追逐者”[22]5，由此又引发了政府作为理性经济人所面临的“利益私人化”困境。在立法层面上，“国家立法部门化”“部门利益法律化”的倾向都会使政府的公共性流失。而立法协商具有行为公开性、利益多元性等特征，这些均有利于政府公共性的实现。

1.行为公开性

立法公开制度作为立法程序的一项重要制度，是指将立法程序的各个阶段及其阶段性成果向社会公开，它是关于立法机关公布议程、发表记录、准许旁听、发表意见等各种制度的总称[23]88。要使立法协商富有成效，就要坚持立法公开原则，让协商各方主体在资讯信息方面得到平等的待遇，实现信息对称，构建公开、公平的协商情景。进行立法协商，立法主体应该将相关的立法背景、立法调研等各种立法素材向参与协商的主体公开，让协商主体事前能够充分地了解相关知识，做好协商的准备。遵循立法公开原则，意味着立法协商的过程要公开，立法协商之后对意见的采纳情况也要公开。立法协商是立法过程中的一个环节，注重协商过程的透明度，可以让协商外的主体监督协商主体，以确保协商的科学性、合理性；而协商后对结果的采纳情况的公开则是立法主体对协商主体，甚至是所有公众意见建议的反馈与回应，从而保障协商的真正落实，而非“走过场”。立法协商的公开性使得政府之决策处于阳光之下，这可以降低政府权力寻租性腐败的可能。

2.利益多元性

“公共性的本质特征要求公共政策从制度、执行、评估、反馈到调整都必须体现作为总体的人民的利益和意志。这里的人民不是单向度的，而是多元性的，它的重要特征就是存在利益的差异性和利益的分化，承认这种利益差异和分化就必须承认利益的多元性。”[24]42在协商的过程中，各方参与者所代表的利益和利益诉求不同。通过协商，各方的利益都得以表达，并被予以考虑。但仅仅是被倾听和考虑是远远不够的。立法协商允许利益多元的存在，其在立法实践中落到实处，真正地发挥其缓和矛盾，优化决策的作用。立法协商在各种各样的利益诉求中寻求各方的平衡，而不是忽略某一观点、强调某一观点。立法协商要求在诸多利益之间找寻一个点，使各方利益达致平衡，使所立之法能够更好地表达各方利益。“现代立法其实质是一个利益识别、利益选择、利益整合及利益表达的交涉过程，在这一过程中立法者旨在追求实现利益平衡。”[25]68立法协商对各种利益的充分考虑，是实现公共性的一个重要途径。

（二）民主性的凸显

协商民主，“是在承认并接受多元社会的基础上，力求通过对话与协商，消除分歧，达成体谅，促进社会和谐”的一种温和的、民主的方式[4]55。协商民主，既包括协商，又包括民主，正如埃尔斯特所言：“所有人都同意该观念涉及集体决策，而所有将受到这一决策影响的人或其代表都参与了该集体决策，这是民主的部分。同样，所有人还同意该观念涉及经由争论进行的决策，这些争论既来自参与者，也面向参与者，而这些参与者具备了理性和公正这样的品德，这是其协商的部分。”[26]9-10立法协商建立于协商民主理论的基础之上，其主体的包容性、机会的平等性、对话的双向性能够为民主的实现作出贡献。

1.主体包容性

立法协商的主体对立法协商的运行起着重要的作用，立法协商主体包括立法主体，政协委员，民主党派、工商联、无党派人士，人民团体、社会组织和普通公众个人，“不同的利益群体阶层通过协商立法的形式，从立法的遵守主体转变为立法活动的主体”[4]10，其主体地位的转变不仅仅只有身份上的转变这唯一的效果，更重要的是这种转变所带来的后续良好反应，即公众参与立法积极性和不同利益群体阶层法律认同感的提高。立法协商主体的包容性为社会各利益主体创造了更多的表达机会，使得立法能够集思广益，更好地实现立法的民主性、科学性。

2.机会平等性

协商民主要求立法协商具有参与机会平等的属性。“协商的核心是非强制性地提出或接受合理的观点，所以，它需要更为实质性的平等的政治影响机会”[27]33，机会平等，是个体得以参与协商的前提，是能否进入协商的关键，是源头的平等，是开始的平等。如果个体不能平等地获得参与协商的机会，那么立法协商就只能是纸上谈兵，虚有其表。立法协商强调机会平等，不仅意味着要求普通公民拥有与政府官员、专家学者等同样的参与机会，还意味着弱势群体能够具备参与协商的基本能力，即掌握相关知识。机会的平等性不仅要求立法协商在制度设计上更加重视弱势群体的进入参与，还要求政府为参与主体提供基本的教育和参与协商的知识培训，采取措施保障社会个体的有效参与。立法协商的机会平等性体现在立法协商的整个过程当中，包括主体的遴选、主体的发言、对主体的意见反馈等等。

3.对话双向性

立法协商过程以公共利益为共同的价值诉求，希望通过公共协商赋予立法和决策以合法性。立法协商所追求的理性对话、理性沟通、理性妥协恰恰符合了我国的需要。立法协商中的专题协商、对口协商、界别协商能够为不同利益群体、不同阶层代表提供不同意志诉求的输出口，尽可能地汇集民意、表达民意。协商民主强调的是所有的观点在没有话语垄断的公开讨论中接受正当性的考验，都能够被公开地聆听与讨论，它所期望的是大家通过“协商”的程序，以“更好观点的力量”去转换别人的偏好；是通过合理的程序减少大家“有限合理性”所带来的不足；其目标是“整合偏好、达致共识、增进公益、赋予立法决策以合法性”[28]40。立法协商制度所追求的是在立法活动过程中，能够让立法主体与利益相关者广泛充分地对涉及各方利益的立法决策进行协商，双方在彼此表达、倾听、交流中达成共识。协商民主在各种偏好之间架起一座沟通的桥梁，使集体决策尽可能得到充分的讨论，在各方之间达成共识，求得“最大公约数”，使立法的合法性和民主性都得以彰显。立法协商，“除了协作解决问题以及合作解决冲突的优势外，协商还在以确立民主必要条件为目标的制度革新与转型中发挥核心作用”[29]4，内在地契合了我国处于创造性民主发展阶段的迫切需要。

综上所述，立法协商乃现代法治创新之产物，是法律创制和生成过程中重要的立法手段，蕴含着立法过程中立法主体与公众之间的交往理性。立法协商也是进一步推进我国的法治建设与社会发展的重要方式。立法协商倾向于公众对立法的直接参与，对话语言为理性话语，其内在要求指向公共性、合理性、开放性、平等性的商谈。立法协商既有咨询立法的性质，又有监督立法的性质，其实质是通过公共审议进行意见的表达与交涉，在立法主体与公众之间开辟一个新的平台，在此平台之上，公民与立法主体进行良性互动。在很大程度上，立法协商并不仅仅是一种立法的手段，更是一种现代公共领域的治理观念，其能为政府实现公共性、民主性作出重要贡献。