钱庆 雷正玉

摘要：指出了湖北湿地资源丰富，必须全面加强湖北湿地保护，完善湿地保护的相关地方性法规是践行“长江大保护”理念和“两山”理论的重要举措，是建设生态文明和美丽湖北和重要保障。湖北湿地保护立法应结合湖北实际，以制定省级《湿地保护条例》为核心，完善配套制度与实施机制，逐步形成省级完整的湿地保护体系。分析了湖北省制定湿地担保护法的必要性，提出了湖北省湿地专门法的立法思路，以期提供参考。

关键词：湿地保护;立法;湖北

中图分类号：D922

文献标识码：A

文章编号：1674-9944（2019）17-0090-02

1 引言

湖北省地处长江流域中段，生态地位非常重要，拥有丰富并具有特殊性的湿地资源，绝大多数湿地资源支撑人类的生产生活。湖北的江汉平原是渔业资源极其丰富的区域。如洪湖鱼种类丰富多样，是我国淡水鱼类重要产地之一，洪湖常年鱼产量超过30万kg，占湖北省全省产量一半以上。洪湖及周边还有种类繁多的水生植物，其中有许多也成为当地经济收入来源，当地的人们有以湖为生的历史。将湿地作为生产资料发展的生产生活问题是在湖北实施湿地保护时必须要考虑的一项重要问题。

湿地的合理利用要纳入湿地保护立法，在法规的条款设计中除了要有限制性的规定外，还应该有倡导条款，倡导在不破坏湿地的前提下，对湿地进行适度开发利用，同时应该有保障性的条款，保障实施湿地保护后周边人们的生活水平不因湿地保护而降低。综合考虑这些问题，湖北省的湿地立法雌度会加大，结合湖北省实际，对湖北省湿地立法有以下几点思考。

2湖北省制定湿地保护专门法的必要性

在大力推进生态文明建没的时代潮流下，环境保护已成为大家关心的热点和重大问题，

2.1 解决原有管理体制的不足

国家的行政管理体制上经历了多次变革，湖北省的湿地管理行政体制也相应变化，许多事务有从中央到地方自上而下的直接管理，也有由地方政府部门直接管理的部分。湿地的概念没有明确前的行政管理体制将湿地分割开来，一块湿地的管理事务涉及到诸多行政管理部门，如环境保护管理部门、林业管理部门、农业管理部门、水产管理部门、水利管理部门、土地管理部门等，许多湿地还地跨多个行政区域。湖北省实施的是“分部门实施、综合协调”的湿地管理体制，“分部门实施”方面主要是职责不清、职能交叉的问题，“综合协调”方面则主要是“有协调责任、无协调权利”的问题[1]

这种管理体制，使部门之间存在较多的矛盾，例如：许多湿地通常由水产部门管辖水产养殖。《中华人民共和国野生动物保护法》第七条规定“国务院林业、渔业行政主管部门分别主管全国陆生、水生野生动物管理工作。省、自治区、直辖市政府林业行政主管部门主管本行政区域内陆生动物管理工作。自治州、县和市政府陆生野生动物管理工作的行政主管部门，由省、自治区、直辖市政府确定。县级以上地方政府渔业行政主管部门主管本行政区域内水生野生动物管理工作。”这样水产部门和林业部门便会产生矛盾，林业部门管理的陆生野生动物水禽到湿地生活并且以吃鱼为生，这种情况下湿地及水禽的保护就很难落实。

近些年来，湖北省各部门依据各自的职能和目标制定的与湿地有关的法律法规虽然很多，涉及的部门有环境保护管理部门、林业管理部门、农业管理部门、水产管理部门、水利管理部门、土地管理部门等多个部门，但各部门由于自身的职责不同，立法的目标不同，现行湿地保护相关法有的存在矛盾，相互之间很难补充和衔接，共同保护湿地资源的合力难以形成。因此湖北省需制定一部专门的湿地保护法规，以统筹协调公共利益与经济利益、各管理部门、各产业、开发利用与保护改善、政府与公众之问关系的湿地保护专门法。

2.2湖北湿地专门法的立法时机已成熟

湖北省湿地保护形势十分严峻，过度围垦导致天然湿地面积锐减，大量工业与生活废水、污水肆意排放导致湿地水质急剧恶化。针对湖北省湿地生态系统退化、湿地资源萎缩和破坏的严峻形势，2006年湖北省林业厅向省政府法制办提交了《湖北省湿地保护条例（草案）》，该草案在省政府常务会议上未获得通过，这说明当时的立法时机还不成熟。全国已有多个省、自治区和直辖市（港、澳、台除外）人大制定了全省范围内适用的地方性湿地保护条例。其中有地方湿地条例是作为“应急”而颁布的，由于没有进行科学规范论证，存在着诸多问题[2]。因此把握立法时机十分重要。

通常判断一个法规制定的时机是否成熟，首先要考虑的是有关问题是否客觀存在，对这一社会问题的认识也已基本统一。近几年国家与地方加大对保护湿地的宣传，湿地保护达成统一认识效果明显

国家和地方实施了一系列湿地保护与恢复工程项目建设;世界自然基金会（WWF）和GEF等国际组织在湖北实施的“还长江生命之网”、“汇丰与世界自然基金会气候变化伙伴同行项目”、“加强湖北省境内湿地保护体系统管理的有效性GEF项目”，对湖北省政府、部门及公众湿地意识的提高起到了良好的推动作用。目前，湖北省要加强湿地资源保护的意识也在全省得到了普及。笔者认为，自党的“十八大”以来，国家将生态文明建设摆在了突出地位，纳入到“五位一体”的整体战略布局中来，突显国家建设美丽中国、生态中国的坚强意志和信心。在国家建设大生态的大环境中，加上湖北省近些年湿地保护意识的提高，现阶段湖北制定湿地保护专门法的时机已经成熟。

3 湖北湿地专门法的立法思路

3.1 专家牵头，各方参与，主管部门组织协调的专门起草小组来起草

湿地涉及到多个行政管理部门的地方，各个管理部门代表各个利益团体都会站在各自的立场强调自己的权利[3]。湿地立法的特殊性，在立法时需要认识到湿地保护法规不是某个部门的法规，它可以由一个部门组织起草，但制定的内容是社会公众必须共同遵循的行为规范，相关行政管理部门在各自的责权范围承担相应责任与义务。违反这个法规的，各个行政管理部门、司法部门都应该依照自己的责权来进行管理和查处。起草上要采用更加民主和科学的立法，要争取社会更广泛的参与。

成立以专家牵头，各方参与，主管部门组织协调的专门起草小组来起草。这种做法的理由一是将相关法学理论运用到立法实践，遵循我同法制的基本原则，做到下位法与上位的统一，有针对性的解决地方的实际问题，并且可以将法律研究的新成果引入法规的制定中，做好与国际法律的接轨;理由二是从地方实际出发客观地处理好相关部门问的权利义务关系，明確各方职权职责，避免为局部利益影响湿地保护系统性的需要;理由三是从湿地专业与统筹管理角度组织起草，相关单位和部门可以避免矛盾，充分发挥主管理部门在组织过程中的主导作用，调动各部门和单位的积极性与参与度，为参与者提供良好地表达意见与建议的机会，发挥主导部门统筹协调的作用，更好地做好各项服务工作。

3.2 缩小范围，突出重点，特定地方有关部门组织起草

湖北省湿地保护专门法的制定在短期内若难以完成，湖北湿地立法还可以缩小范围，突出重点，针对重要湿地制定“一区一法”[4]，例如江西省先出台《江西省鄱阳湖湿地保护条例》，再制定了全省的湿地保护专门法。先行制定本省某个地方、保护区或湿地公同的湿地保护法规，再制定全省的湿地保护专门法，并通过完善湖北湿地保护的配套制度与实施机制，形成湖北本省完整的湿地保护体系。

湿地立法的难度很大程度缘于我国行政管理体制的制约，多头管理、利益问题以及涉及面广是主要原因。而湖北省湿地类形较多，各地湿地资源受助状况也不尽一样，管理体制也不一致。缩小立法保护的范围，减少协调与调整的规模，立法难度会得到降低，需要出台的法规也能缩短立法时间。虽然也还会有管理体制等方面的问题，但是在一个局部解决总会比在全局解决要来得容易[5]。

无论是制定全省的湿地保护专门法，还是制定区域的保护法规，无论是由地方组织起草法规草案，还是主管部门组织起草法规草案，省级主管部门都应该积极组织协调，给予指导，充分发挥其主导作用，地方也应与省级主管部门积极沟通。

4结语

在大力推进生态文明建设的时代潮流下，环境保护已成为大家关心的热点和重大问题，《中华人民共和国立法法》于2015年将地方立法权进行了扩充，地方环境立法开启了新的发展阶段。为更好地推动我围湿地保护，湿地保护立法应遵循地方环境保护的发展趋势，加大立法力度，及时完善补充。湖北省湿地资源丰富，充分利用湖北湿地保护实践的有益经验，大胆进行湿地保护立法创新，创新湿地保护的综合管理体制，明确湿地保护责任主体及权责，为保护好绿水青山与美丽家同做出应有努力。

参考文献：

[1]龙耀，中国湿地保护管理体制的赢法完善探索[C]//湖北省科协健康湖泊与美丽中国——第三届中国湖泊论坛暨第七届湖北科技论坛论文集.武汉：湖北省科学技术协会.2013.

[2]秦玉峰，郭洋波.美丽中国理念下我国湿地立法研究[J].环境与可持续发展.2016.41（4）：131-135.

[3]李明璞，我省湿地立法的思考[J].楚天主人.2007（4）：33-34.

[4]王小钢.论湿地保护综合立法及其主要内容[J].林业调查规划，2005，30（6）：69-72.

[5]李明璞.谈谈湿地立法的思路问题[J].楚天主人.2006（2）：40.

收稿日期：2019-10-28

基金项目：湖北省GEF湿地项目（编号：201501-I.3.1）

作者简介：钱庆（1977 -）.女，副教授，主要从事法学、教育学研究。

通讯作者：雷正玉（1970 -）.女，教授，主要从事生态学、教育学研究。