文 张晓凌 韩玉斌

山东省蓬莱市市场监督管理局执法大队在近几年的执法办案过程中，遇到许多办案难题，通过对案件的剖析和汇总，探索出行之有效的解决办法。因涉及到上级机关和其他部门的职能范围，只能逐级上报，已达到解决执法难的问题。现以一起跨地区、跨部门联合执法案例来抛砖引玉，为一线执法人员提供参考。

案情简介

一、本案案情复杂，既跨部门又跨区域，牵扯面广。

这是蓬莱市市场监管局办理的一起典型的跨部门、跨区域联合执法典型案例。违法行为范围涉及到全国各个省市；违法行为包括虚假宣传、非法集资、违法生产包装食品等多种违法行为；主管部门涉及到市场监管局、民政局、食药局、公安局、中国人民银行、金融办、银监局等多个单位；取证查询涉及到工行、建行、农行、农商银行、民政局、公安局、证监局、劳动局等多家单位；法律适用涉及《食品安全法》、《广告法》、《证券法》、《公司法》、《合同法》、《劳动合同法》及相关法律法规等多部法律法规；违法主体涉及多个企业。

二、案件执法经过

2017年3月27日，蓬莱市市场监管局接到群众举报：“有一家无照企业采取虚假宣传欺骗手段，引诱老年人投资养老，会销现场发给每名参会老年人价值300元的养生茶”。执法人员赶到现场后，发现会销刚散会，许多老人手持养生茶走出宾馆，会场有10名工作人员正在清理现场，还有未发放的养生茶。

经过初步调查并请示政府领导后，当天进行了一次由市金融办牵头、公安局、市场监管局参加的联合检查。发现该经营主体没有办理营业执照，30套养生茶没有生产日期，已经与多名老人签订养老合同，并违法出售私募债。通过老人办理的养老卡和银行卡顺藤摸瓜找出多家违法企业。执法人员通过三家银行对这些违法企业的银行对账单进行核对，并对现场工作人员进行询问调查，发现这些企业在全国各个省市、县区都进行此种销售模式，数额巨大。蓬莱市市场监管局及时将本案分别移交违法企业所在地的民政局、公安局、食药局、证监局、金融办等主管部门，并对当地企业的违法行为进行纠正，督促其合法经营并办理营业执照。

本案存在哪些难题

一、取证难

（一）本案涉及多家银行的银行对账单，才能充分证明受害人的资金流向，进而确定违法企业的具体名称。但是蓬莱的四家银行开始均拒绝执法人员的查询申请，通过金融办的多次协调，执法人员的多次沟通，只有三家银行提供了对账单，而且有一家还拒绝加盖公章，还有一家银行仍不提供任何证据，他们怕得罪违法企业而失去大客户。银行主管部门对银行的行为也没有有效措施。

（二）在违法企业的经营现场，许多资料都是锁在抽屉里或藏在工作人员家中。工作人员不配合检查，执法人员无法拿到可靠证据。

（三）违法企业有多家，彼此配合协作，互相隐匿证据，逃避检查。

（四）违法企业总公司有40多个律师组成的律师团，专门钻法律空子，在合同内容和宣传等问题上以合法形式掩盖非法目的，在执法办案过程中极度不配合检查。

（五）老百姓和受害人怕得罪人，或是贪图违法企业给的好处，也不给执法人员提供证据。执法人员根据参加会销的100多个老人的手机号进行调查，只有一个老人提供出私募债合同、一个老人提供出养老合同，但对虚假宣传均提供不出任何证据。

（六）会销现场和经营场所没有监控，不能对虚假宣传固定证据。强制宾馆酒店安装监控，又缺乏明确的法律法规依据。

（七）信息化建设滞后，许多虚假宣传的证据在遇到执法现场检查时被删除，无法恢复。有的企业直接将虚假宣传内容存储在异地服务器的百度云里，规避执法现场检查，删除后也无法恢复。

二、侦察难

（一）违法企业在租门市房时，是以另外一家企业的名义签订租房合同，其工作人员不签订劳动合同，口头告知的公司名称和实际工作的公司名称不一致，导致经营主体有争议，难以认定。

（二）企业的宣传方式是由其工作人员和顾客在经营场所外一对一地宣传，然后集中有签订合作意向的顾客到外地统一开推介会，进一步宣传。多名工作人员从各个方向观察顾客的肢体语言，发现用手机的立即制止，要求关闭手机，防止录音录像，而且参会人员多是老年人，也很少有人有取证意识和录像能力和工具。

（三）老人签订合同时，合同上没有企业公章，由工作人员把只有一方签名的合同拿到外地公司盖章，然后直接送到老人家中，老人对数额较大的合同一般也不愿意给外人看，甚至有的老人还瞒着子女，执法人员更难以看到或复印件合同，提交合同的两名老人是执法人员多次沟通才配合提供的，后期有一个老人被违法企业买通后，拒绝执法人员的调查。

（四）第一批养生茶是委托外省有资质的正规企业生产，取得养生茶的正式发票和生产标准，然后再仿冒正规企业的包装自己生产，执法人员很难发现纰漏，即使被发现后，他们迅速买通外地生产企业，拒绝向执法人员提供证据。没有外地企业生产的正规产品样品，只凭仿冒产品的样品到外地市场监管部门协查时，他们以自己的企业名称是被仿冒为名，拒绝提供证据。

三、执法难

（一）市场监管局作为县级局，将此案已经移交给县级的其他主管部门，但无法保证各个主管部门都能逐级上报国家级主管部门，并在全国范围内查处。只要有一个部门出现中梗阻，就难以在全国范围内对违法企业进行全面查处。

（二）全国的各家银行作为企业，为了维护自身利益绝大多数会拒绝或变相拒绝执法人员取证。只要有一家银行拒绝出具完整的对账单，很难查清这几家企业互相频繁转款，从而隐匿违法证据的具体数额。

（三）蓬莱市市场监管局向多个相关部门移交本案后，只有公安说报给烟台公安局了，烟台公安局是否上报省公安厅，是否再上报国家公安部也是未知数。后来该局执法人员发现该违法企业仍然在经营，并且已经变更了公司名称，也变更了合同文本相关内容，违法行为更为隐蔽，经营场所看不到任何已经签署的合同文本及宣传资料，而且违法事项已经和本部门无关系。网上也没有该企业被国家市场监管总局、公安机关、证监会等部门处罚的信息。把查处全国性违法行为的大案变成了个别县市区立案查处的小案。

四、定性难

该违法企业是某集团公司下设的一个公司，该公司在全国各省的各县市区下设的办事处、分公司，而且多数是无照经营，违法行为是通过这些办事处或分公司所为。该集团下设的多家子公司，有经营养老业务的公司，有经营物业管理的公司，有变相经营投资理财的公司，在全国各省市都有分支机构。其正式工作人员签订劳动合同的公司和实际工作的公司不一致。还有大量的非正式工作人员没有签订劳动合同，只有业绩达到标准，才能成为正式员工，而且业绩下滑到一定程度，将不再发全额工资。许多人辞职后，再换新人加入。该集团下设的经营养老公司确实办理了合法手续，也确实在正常经营，而且收费不贵，服务质量较好，公司会带领众多的有投资意向的老人到此地参观、体验，然后劝说老人办理5万元、10万元、20万元、30万元不同等级的养老卡并得到一个养老的床位，把钱通过工作人员的银行卡转到公司的账户。并另附合同约定，如果老人暂时不能入住养老院，可以按照投资理财的标准，每年给予分红（但合同名称出现的词语是：代理出租老人的养老床位费用所得），这样就可以规避非法集资的违法行为。违法企业也会邀请主管部门及政府领导到养老院参观，例如:他们会介绍一个30万元的养老卡，可以让一个家庭的两代人再此养老，基础养老服务每个月收费不足1000元，超过标准饭费和床位费要另外加钱，可以用40年。听起来确实很划算。只有细心且内行的人才会算一下，全国有那么多老人签了投资理财性质的所谓的“养老合同”，每年要付出远远高于银行利息的分红（所谓的养老床位出租所得），仅仅靠比例很少的老人入住，所得的利润很难维持收资平衡，更不用说盈利了。该公司号称在全国范围内和其他养老机构搞联营，经过调查真正能联营成功的很少。

其经营模式表现为：一是靠养老床位的增长，取得政府的养老补贴；二是是靠用后来人交的钱支付前期人的投资理财所得。这就埋下了很大的投资风险隐患，一旦资不抵债，出现资金链断裂，出现公司正常破产的情形，或者出现长时间卖养老卡收入的钱远远少于支付红利的钱时，或者企业非正常破产时，消费者将面临无法挽回的损失。甚至更精明的人可以做一下市场调查，看看中国的有限责任公司能存续40年以上的有几家？如何能保证自己买的养老卡可以用40年？况且企业走破产程序是合法的，老人签订合同和交款又都是通过公司工作人员（而且许多员工未和公司签订正式的劳动合同）经办，将来维权取证难上加难！

意见和建议

一、国家级的各个主管部门建立全国范围内的直达举报网站，发现此类全国范围内的违法行为可以直接报给市场监管总局（或者各部委）。然后由总局统一部署，下发全国专项检查通知到各个省局，逐级下发到各县市区监管局，再部署到各个市场监管所，才能避免中梗阻，也能避免打草惊蛇。以最快的速度完成调查，并将全国的检查情况汇总到市场监管总局，成为全国性大要案。

二、由市场监管总局协调其他各个部委的行业主管部门，联合行文，向全国范围内发出联合检查通知，并明确各个部门的具体分工。可避免多家银行以上级不同意取证为由拒绝基层执法人员的调查取证，也可避免哪一个或几个省执法不力造成的证据链中断情形。

三、加强合同有效监管，延续老工商的合同文本备案制度，建立电子备案网站，合同文本都要经过备案审查。杜绝合同霸王条款侵害消费者合法权益，杜绝以合法形式掩盖非法目的的不法条款。

四、加强联合执法力度，对重点企业加强联合检查频率和现代化监管手段，实现网络监管和实地检查相结合。

五、畅通投诉举报渠道，加强典型案例宣传，深化全民普法的广度和深度，增强老百姓的法律意识。事前能主动到监管部门咨询，事后能主动提供证据，配合执法部门调查取证。

六、加强政府的协调力度，调度各个部门开展严格的联合执法。加强信用监管手段，强化企业主体责任意识和诚信经营意识，形成一处违法，处处受限的严管态势。

七、加强基层监管，巧打时间差，建立应急值班制度，对非工作时间的违法行为进行查处。加强公共场所或宾馆酒店的会销管理，建立监控监管制度，对宾馆酒店的会议室使用情况进行登记备案，安装监控设备，对会销情况要提前到主管部门备案，解决取证难的问题。这需要国家市场监管总局出台部门规章，或者国务院出台地方政府规章，为基层执法提供法规依据支持。

八、加强信息化建设，由国家市场监管总局统一建立全国数据存储平台，购买电子取证设备，破解取证难关。

综上所述，要实现跨部门、跨区域的综合执法、联合执法，就要形成自上而下统一部署，就要形成由政府牵头，各部门密切配合的联合执法方式，真正形成全社会齐抓共管的良好局面。