文/徐宗伟 陈可珍

一、 引言

基础设施类建设项目从酝酿、规划、设计到建成投产包括以下阶段：决策（可行性评估、“两评一案”）阶段、设计阶段、招投标阶段、施工阶段以及运营维护阶段。相应的工程造价分为编制估算、设计概算、施工图预算、招投标合同价、竣工结算、竣工决算等。整个过程是由粗及细、由浅入深的逐步分解和逐层控制的过程。项目建设过程中需要把造价控制在批准后的项目施工图预算范围之内，并在施工过程中，实时将实际值与计划值进行对比、检查、监督、引导和纠正，通过目标确定、实施状态检查、偏差纠正等方式进行事前、事中和事后控制。并合理控制人力、财力、物力、技术等，保障实现项目管理目标，获得项目预期的社会和经济效益。

目前，越来越多的基础设施类建设项目采用了PPP模式建设，依据《财政部关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》第9条规定“对于涉及工程建设、设备采购或服务外包的PPP项目，已经依据政府采购法选定社会资本合作方的，合作方依法能够自行建设、生产或者提供服务的，按照《招标投标法实施条例》第九条规定，合作方可以不再进行招标。”因此在实际操作中，如社会资本方资质符合后续项目建设要求，依法能够自行建设、生产或者提供服务,无需进行建设施工环节的招投标，通俗称“两标并一标”。

在此模式中，项目在PPP综合信息平台系统申请录入时，即项目进入准备阶段，项目将完成立项审批、可行性研究报告编制及评估、物有所值评价报告（定性和定量）、财政承受能力论证报告和PPP项目实施方案编制，工程造价控制处于项目估算阶段，而估算投资允许偏差10%～30%，以PPP项目实施方案为依据编制采购文件招标社会资本，且中标社会资本具有项目建设施工资质可自行建设时，招标环节的合同预算价将会比确定后的施工图预算高出10%～30%，直接导致财政付费额或可行性缺口补贴额偏大，不能减轻当地财政负担，反而有增加地方政府债务的风险。

二、PPP项目实施过程中工程造价控制

PPP项目实施全过程中如何控制工程造价，作为计算财政付费或补贴的依据，同时兼顾PPP项目参与各方的利益是一个十分重要的问题。笔者结合实际工作经验，在 PPP项目实施时提出以下工程造价控制措施：

1.对决策阶段工程造价的控制

（1）项目可行性评估

PPP项目的立项阶段及可行性评估阶段资料应完整、有效，且符合建设程序。项目可行性研究报告中建设内容及规模明确，建设方案论证合理，投资估算编制有理有据、细致全面，项目技术、经济、效益可行。

（2）项目“两评一案”

PPP项目“两评一案”（即物有所值评价报告、财政承受能力论证评价报告和实施方案）主要由第三方咨询机构编制，该咨询机构应具备PPP专项的资信及项目涉及专业的资质。

鉴于项目工程造价在“两评一案”中的重要性和严谨性，建议PPP项目“两评一案”的项目组成员应包括注册造价工程师，参照《工程咨询行业管理办法》第十四条规定，“两评一案”咨询成果文件上应当加盖工程咨询单位公章、咨询工程师（投资）执业专用章及注册造价工程师等执业专用章。

项目实施方案应明确项目产出说明、风险分配机制、绩效考核办法、付费机制、项目投资合理利润率、折现率等，对比分析类似项目的指标体系参数。项目投资测算、运营期付费测算、PPP值和PSC值测算均科学、合理、有据、详实，并与类似PPP项目各项指标体系参数对比分析。

2.对设计阶段工程造价的控制

工程造价的控制宜从设计阶段开始，设计阶段的设计内容及方案直接决定工程投资总额，依据行业规定，设计概算允许偏差为5%。同时，不断的设计深化或优化，将有效节约投资、控制工程造价。

项目实施方案中应明确PPP项目的设计由政府方委托并监督管理，政府方严把设计审核的关，有效控制工程造价，建议项目设计单位与社会资本方不得存在控股、管理关系或者负责人为同一人的重大关联关系。

3.对招标投标阶段的工程造价的控制

项目实施方案中应明确项目招投标方案、评标方式等，且符合《中华人民共和国招标投标法》《中华人民共和国政府采购法》及相应实施条例。

项目招投标中合同的订立阶段，合同条款的设置应按照施工承包模式、计价依据、工程量计算原则、工程变更处理原则等设置项目的初始价值目标。合同条款中明确项目关键核心问题，明确项目边界条件，明确项目建设、运营过程中的细节问题。项目合作期长的项目，预留合同再谈判空间，以应对经济、政策变化风险。

4.对施工阶段工程造价的控制

项目实施方案和项目合同中应明确施工过程中变更控制条款，如不予变更，或变更部分以招投标价予以结算等；应依据当地关于设计变更的管理办法，严格执行设计变更审批流程，突出事前控制，强化事中控制，完善事后控制。当工程变更不可避免时，严格控制不合理变更。同时应合理设定合同条款，避免施工索赔。

项目施工过程中的工程量控制主要由政府的审计部门采用跟踪审计的方式行使，这既具有权威性，同时保证了审计过程的独立客观。跟踪审计如委托第三方时，应明确项目第三方跟踪审计机构由政府方招标、委托、监督、管理及付费。

5.运营阶段工程造价控制的应用

运营阶段是检验PPP工程项目的实际效果的阶段，重点做好投资经济效果的评价、测算。运用多种分析手段及方法，如：静态投资回收期、动态投资回收期、投资收益率、内部收益率、净现值等等指标体系，计算出本项目的系列相关数据，为投资方及建设方提供参考，也可以作为今后投资类似PPP项目的重要依据资料。

三、全过程工程造价控制的探索

2019年，国家发展和改革委员会、住房和城乡建设部联合发文《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》（发改投资规〔2019〕515号），在房建和市政领域推进全过程工程咨询服务，文件提出“投资者或建设单位在固定资产投资项目决策、工程建设、项目运营过程中，对综合性、跨阶段、一体化的咨询服务需求日益增强。这种需求与现行制度造成的单项服务供给模式之间的矛盾日益突出。” “深化工程领域咨询服务供给侧结构性改革，破解工程咨询市场供需矛盾，必须完善政策措施，创新咨询服务组织实施方式，大力发展以市场需求为导向、满足委托方多样化需求的全过程工程咨询服务模式。”

PPP项目实施建议引入第三方全过程咨询服务机构，该机构具备工程咨询（投资）、招标采购、设计管理、监管一体化、造价咨询等资信、资质、业绩或能力，配备结构合理的专业咨询人员，在技术、经济、管理、法律等方面具有丰富经验，可提供科学化、标准化和规范化的项目全生命周期咨询服务即全过程工程咨询服务。

通过PPP项目全过程咨询的方式，全过程咨询服务单位从前期可研编制阶段甚至更早的机会研究阶段就介入，且每个阶段环环相扣，容易把握项目的各个细节，从而最大程度地降低项目成本。根据项目进展，对项目工程造价进行动态跟踪控制，使政府方在工程造价管理中始终处于主动地位。同时全过程咨询服务单位复合型的人才较多，有利于解决PPP项目中错综复杂的问题，有利于简化政府工作职能，规范社会资本，实现最优的投资效益和社会效益。

在PPP项目中推进全过程工程咨询服务时，在项目实施方案和项目合同中需明确第三方全过程咨询服务机构由政府方招标、委托、监督、管理及付费，以及明确咨询服务范围和内容等。

四、结束语

PPP项目实施中，造价咨询控制越早介入越好，把握控制越全面越好，可研阶段总投资的估算客观、实施方案阶段的财务测算精准、设计阶段总投资的优化、建设阶段的过程成本控制均非常重要，而不是单纯着眼于过程成本控制或某个环节点的造价控制。在整个实施过程中，应进行全面、系统、规范的工程造价控制，逐步推进全过程工程咨询服务。