郭俊峰 展中华

（1 佛山市禅城区人民检察院 广东 佛山 528000 2 佛山市禅城区人民检察院公诉科 广东 佛山 528000）

1 引言

党的十八届三中、四中全会以来，随着依法治国和司法改革的不断深入，中央层面对司法改革作出了顶层部署。最高人民检察院为贯彻落实中央司法改革精神先后颁布了《最高人民检察院机关司法责任制改革实施意见（试行）》（以下称《实施意见》）等重要文件。《实施意见》坚持突出员额检察官办案主体地位，强调“谁办案谁负责，谁决定谁负责”。员额检察官权力范围不断扩大，单兵作战、独立决定的情形日益增多。为应对员额检察官个人在知识结构、司法经验等方面存在的局限和不足，《实施意见》规定各业务部门可建立由本部门员额检察官组成的检察官联席会议，讨论重大、疑难、复杂案件，为案件办理提供参考。在以司法责任制改革为核心的司法体制改革背景下，检察官联席会议顺应司法规律，契合司法实践，纷纷被各地检察机关探索试行。检察官联席会议既突出员额检察官办案主体地位，又发挥集体智慧优势，对保证案件质量，统一法律适用等起到了重要作用。但检察官联席会议制度如何从规范走向实践，及实践中出现的职能性质不明、形式化严重、议事效果不佳等问题如何应对解决，亟需调查研究。

2 实证考察：样本检察院检察官联席会议运行分析

检察官联席会议是司法实践中长期存在的一种非正式集体讨论研究案件制度。佛山市禅城区人民检察院公诉科（以下简称禅城区公诉科）一直是该项制度的积极践行者。员额制改革前，检察官联席会议由主任检察官组成；员额制改革后，由公诉科所有员额检察官组成新的检察官联席会议。

2.1 基本情况

2.1.1 会议性质

佛山市禅城区人民检察院公诉科检察官联席会议（以下简称公诉科检察官联席会议）是为应对员额制背景下检察官个人知识结构单一，经验能力不足，吸收集体智慧处理疑难复杂敏感案件，统一法律适用等问题而设立的非常设咨询性工作机构，是适应司法体制改革后检察权运行新模式进行的一项制度创新。检察官联席会议参会人员地位平等，独立发表意见，不占用编制，没有行政级别，对外不行使司法权力，对承办员额检察官没有约束力，是非民主集中制理念下的咨询机构，仅具有学术讨论、意见交流、专业分享等性质。会议结论仅具有参考性、建议性，不具有决定性、强制性，对承办员额检察官没有当然约束力，案件决定权仍归属于承办员额检察官。可以说，检察官联席会议是中国特色司法改革背景下，在走向独立行使检察权的特殊历史时期，检察机关内部基于对检察官办案能力的担忧而产生的一种特殊咨询组织。

2.1.2 人员组成

禅城区公诉科共有员工33人，其中员额检察官13人，检察官助理9人，政府雇员11人。公诉科检察官联席会议成员由包括科长在内的所有员额检察官组成。分管副检察长根据工作安排及需要不定期参加员额检察官会议讨论，并发表意见。参会人员由案件承办检察官、检察官助理和会议当时所有在岗员额检察官组成。会议对于参会人数没有限制，在岗员额检察官人数较少时，一般不举行检察官联席会议。暂时没有邀请其他部门检察官参会讨论的情况。检察官联席会议没有设置专门的办公室、主持人、秘书等，发起人、主持人一般由科长担任，科长缺席时由其他资历较深的员额检察官担任。跟案检察官助理负责会议记录，没有配备检察官助理的员额检察官自行记录。

2.1.3 实践数据

禅城区公诉科2018年1月1日～2018年8月31日共受理案件1213件，其中经过检察官联席会议讨论102件，讨论比例为8.41%。讨论结果形成一致意见，且与员额检察官意见相同的案件共有54件，占讨论案件总数的52.94%；讨论结果形成一致意见，但与员额检察官意见不同的案件共有7件，占讨论案件总数的6.86%；讨论结果意见较多，但没有形成明显多数意见的共24件，占讨论案件总数的23.52%；讨论结果形成明显多数意见，存在少数不同意见共11件，占讨论案件总数的10.78%；讨论要求继续补查完善证据的共6件，占讨论案件总数的5.88%。讨论案件范围既有事实认定问题，也有法律适用问题，包括此罪彼罪、诉或不诉、是否抗诉、是否撤诉等。检察官联席会议观点百花齐放，意见百家争鸣，有效地发挥了集体智慧优势，又保证了检察官办案的主体地位。

2.2 运行模式

2.2.1 职责职能

公诉科检察官联席会议主要职责是讨论重大、疑难、复杂案件，为案件办理提供参考，包括个案研究，类案指导，不仅讨论法律适用，同时讨论事实认定。参会员额检察官地位平等，独立发表意见，会议结论仅供承办检察官、检察长、检察委员会参考，不具有决定性。检察官联席会议既突出员额检察官办案主体地位，又发挥集体智慧优势，对保证案件质量，提升队伍素质起到了积极作用。

2.2.2 议事规则

公诉科检察官联席会议启动有两种方式，一是由承办员额检察官提请科长决定是否召开会议；二是由分管副检察长、科长自行决定是否召开会议。会议根据需要视情况不定期召开。主持人由科长担任，科长缺席时由其他资历较深的员额检察官担任。会议召开前，承办员额检察官将事先拟定的提请检察官会议讨论提纲发给科长审批，科长审批同意后，方能上会讨论。特殊紧急情况下可以不拟定提请检察官会议讨论提纲，经科长同意后亦可上会讨论。讨论时，承办员额检察官将会议讨论提纲分发给其他参会员额检察官审阅，并口头简要汇报案件事实、证据情况及提交讨论的问题，同时表明自己的处理意见。汇报结束后，其他参会员额检察官可就案件事实证据等细节问题补充发问。全部事项汇报完毕后，参会人员自由发言，阐述理由，表明意见。科长、分管副检察长参会时，最后发言。会议遵循只讨论，不定案的原则，会议结论仅作为办案参考依据，错案责任仍由承办检察官承担。会议形成多数意见的，原则上不再提交检察委员会讨论；会议没有形成多数意见的，原则上应层报科长、分管副检察长审批决定是否提交检察委员会讨论，但最终的决定权依然由承办员额检察官行使。

2.3 突出特点

2.3.1 分管副检察长参会讨论

公诉科检察官联席会议成员除公诉科全体员额检察官外，还包括分管副检察长。经统计，2018年1月1日～2018年8月31日，分管副检察长共参与检察官会议讨论案件29件，占讨论案件总数的28.43%。分管副检察长是检察委员会委员、检察院党组成员，不仅分管公诉工作，同时分管未检、办公室等部门工作，不属于公诉科成员。副检察长参加检察官联席会议讨论，身份与其他员额检察官平等，发表意见仅代表个人，不约束他人，但根据现行《中华人民共和国刑事诉讼法》及《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》的规定，检察长对检察官所办理的案件具有决定权。在分管副检察长已明确表明观点的情况下，其他与之观点不同的意见是否还有存在的意义，值得深思。现行操作与法律规定之间存在矛盾。

2.3.2 讨论比例偏高

禅城区公诉科2018年1月1日～2018年8月31日共受理案件1213件，其中经过检察官联席会议讨论102件，讨论比例为8.41%。近1/10的案件，员额检察官不敢自主决定，需要经过检察官联席会议讨论确认，比例偏高。另在员额检察官提交讨论的案件中，共有54件讨论结果与员额检察官自身意见完全一致，占讨论案件总数的52.94%，意味着一半以上的案件经过讨论没有出现不同声音，检察官个人意见已经代表了正确方向。这部分案件有无讨论必要，为什么这么多案件出现在检察官联席会议议程上，是否存在推卸责任、不敢担当的等问题，值得探讨。案件大规模提交检察官联席会议讨论，客观上浪费了会议资源，给参会人员带来不必要的负担。

2.3.3 重意见表达、轻法理阐述

公诉科检察官联席会议讨论具有重意见表达、轻法理阐述的倾向。查阅检察官联席会议讨论记录，发现一两句话表达观点，或简单附和他人观点的多，深入分析、释法说理者少。这种现象的存在，跟检察官联席会议机制不无关系，下文有深入分析。但最直接的原因是佛山市禅城区人民检察院身处珠三角腹地，经济发达，案件数量大，检察官通常面临非常繁重的办案任务及其他学习培训事务，对讨论他人案件难以投入较多精力充分关注，更遑论进行深入法律研究，发言质量当然不甚理想。

3 价值追问： 检察官联席会议制度产生动因

任何制度设计，如欲实现预期目的，必须具有必要性和可行性[1]。否则，即使最高决策者强制推行，也必然徒劳无功，甚至适得其反。检察官联席会议是在办案方式由层层行政审批制转向员额检察官依法独立决定的司法责任制改革大背景下，为员额检察官独立办案寻求集体智力支持而产生的一种特殊咨询组织，具有现实合理性和必要性。

3.1 历史沿革

检察官联席会议不是一项新事物。检察官联席会议是沿革主任检察官会议产生的一种新的会议制度，是通过员额检察官集体讨论的方式，为员额检察官、检察长、检察委员会提供参考性意见的议事咨询机构。主任检察官会议制度又是在主诉检察官会议制度的基础上应运而生的。主诉检察官制度是在最高人民检察院出台《关于在审查起诉部门全面推行主诉检察官办案责任制工作方案》的背景下，检察系统司法改革的时代产物。主任检察官制度是落实最高人民检察院《十二五时期检察工作发展规划纲要》提出建设新的办案组织要求的产物[2]。检察官联席会议制度沿革于主任检察官会议制度和主诉检察官会议制度，是新时代以司法责任制改革为核心，员额制改革背景下，推进落实司法改革的时代产物，具有显著的时代特征和历史渊源。

3.2 高层部署

检察官联席会议是适应以司法责任制改革为核心的司法体制改革的必然产物。自2017年10月1日起试行的《实施意见》明确指出，最高人民检察院在实行检察人员分类管理、检察官员额制的基础上，推行检察官办案责任制。各业务部门建立由本部门检察官组成的检察官联席会议，讨论重大、疑难、复杂案件，为案件办理提供参考。《实施意见》的明确规定为检察官联席会议运行和发展提供了坚实的制度依据。各地检察机关检察官联席会议如雨后春笋，纷纷开展。北京、浙江、江苏等地陆续制定政策规定，细化落实检察官联席会议工作制度[3]。如2017年8月11日，江苏省人民检察院颁布实施《江苏省检察机关检察官联席会议规定（试行）》；2017年7月6日，浙江省人民检察院《浙江省检察官联席会议工作规则（试行）》出炉等。

3.3 现实需要

（1）契合公平正义价值取向。司改浪潮中，司法规律被反复提及。探究遵循司法规律是推进司改的必然选择[4]。司法规律以公平正义为价值核心，反映在司法实践中，要求必需遵循司法亲历性、判断独立性和中立性等原则。检察官联席会议作为议事咨询机构，为承办员额检察官提供解决问题的思路与意见，表象类似于检察委员会，但与检察委员会结论员额检察官必须无条件执行不同的是，检察官联席会议讨论意见不具有强制约束力，仅为员额检察官决策提供智力支持，同时克服了检察委员会“审者不判，判者不审”的弊端。科长、分管副检察长虽然身为检察委员会委员，但在检察官联席会议中地位与其他员额检察官平等，发表意见仅代表个人，不当然否定他人观点，这样既保证了员额检察官依法独立行使检察权，又最大限度吸纳了集体智慧，遵循了司法规律，更加契合公平正义价值取向。

（2）顺应司法改革历史潮流。十八届四中全会将司法公正提高到实现依法治国的战略高度。以审判为中心的刑事诉讼制度改革作为实现司法公正的重中之重举措，核心价值目标是实现司法公正[5]。此轮司法改革的核心是顺应司法规律，落实司法责任，破除行政审批办案模式，赋予检察官独立办案决定权，更加突出检察官办案主体地位，建立权责统一、权责明晰、权力制约的检察权运行机制[6]。让员额检察官真正成为检察权行使主体，切实对办案质量负责，真正将司法责任制落到实处。但客观讲，当前员额检察官水平参差不齐，部分检察官个人经验、能力水平、知识结构等尚不足以完全承受司法责任制改革之重。同时，在特定历史时期，在建立健全司法问责机制的同时，必须切实保护检察官依法行使权力和无负担办案，决不能把司法责任变成一把高悬在检察官头顶的“达摩克里斯之剑”。另外，完善司法责任制不能以侵害检察官独立为代价，坚决杜绝为避免司法责任，重走以往请示、汇报，层层审批的办案老路，将检察官个体责任推卸给集体，变集体负责为无人负责。检察官联席会议在确保检察官独立办案的同时，通过集体讨论的方式，凝聚集体智慧，提出办案思路，可以有效地避免因检察官个人经验与认识上的不足而引发的司法责任，刚好能够磨平司法责任制要求与检察官素质缺陷之间的鸿沟。检察官联席会议是员额制背景下落实司法责任制的必然选择。

4 现实困境：游离于法律之外的新探索

检察官联席会议是追求公平正义，落实司法责任制改革的必然选择。但与任何新制度一样，检察官联席会议制度在实践中并非一帆风顺、十全十美。考察禅城区公诉科及浙江、江苏、河南、北京等地检察官联席会议，发现在外部环境支持和内部规范运行及结果运用等方面存在突出问题，一定程度上制约了检察官联席会议作用的发挥。

4.1 外部环境限制

4.1.1 缺少法律依据

实践中，检察官联席会议在吸收集体智慧，为员额检察官提供办案解决思路等方面发挥着重要作用。但该制度形成一开始并非源自顶层设计，而是来自实践经验，是一种自下而上的探索。《实施意见》颁布前，检察官联席会议已经以主任检察官会议、主诉检察官会议等形式存在。司法改革浪潮中，尽管检察官联席会议以《实施意见》的形式得到高层确认和提倡，但《实施意见》只是最高检机关行政文件，不属于法律规范。《刑事诉讼法》《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》等现行刑事诉讼程序法律均未对检察官联席会议作出明确规定。检察官联席会议的存在缺少法律依据。

4.1.2 职能定位不全

《实施意见》将检察官联席会议讨论范围限定为讨论重大、疑难、复杂案件,这对于弥补当前员额检察官专业素质不佳与落实司法责任制之间的矛盾有着积极的意义。但《实施意见》规定的议事范围过窄，无法满足司法实践对检察官联席会议的需求。实践中，检察官联席会议不仅承担讨论重大、疑难、复杂案件职责，同时还扮演了统一法律适用、总结类案规则、过滤检察委员会案件数量等重要功能[7]。《实施意见》规定的检察官联席会议职能过于单一，不够全面，与司法实践不相吻合。

4.1.3 缺乏统一运行机制

虽然最高人民检察院以《实施意见》的形式肯定了检察官联席会议，并明确其目的是通过对重大、疑难、复杂案件的讨论，为案件办理提供参考，但未明确具体如何推行实施联席会议。规范层面的缺失，导致检察官联席会议没有形成全国统一运行机制，各地检察机关多是自行探索制定框架性内部规定。有的以省院为单位统一制定，如江苏省检察院制定了《江苏省检察机关检察官联席会议规定（试行）》；有的县区检察院自行制定了操作规则，如江西省会昌县检察院自行制定了《检察官联席会议制度（试行）》，对检察官联席会议的组成、讨论案件范围、召开程序和结果运用等作出规定[8]；还有很多省份、市直、县区检察机关仍尚未制定检察官会议制度规定。无为而治或各自为政的情况，导致检察官联席会议难以形成统一运行机制，一定程度上影响了会议成效。

4.2 内部运行困扰

4.2.1 议事规则简单粗糙

考察禅城区公诉科及北京、浙江、江苏、河南等地检察机关联席会议规定，发现议事规则规定过于简单粗糙，操作性不强：①从会前准备上，大多没有规定需不需要准备书面报告，及书面报告提交给会议的时间，实践中常出现仓促提交，或者干脆不提交直接口头汇报的情况，导致参会人员没有足够时间、精力深入案情，研究法理，很难进行建设性发言；②从会议启动上，决定权大多由科长掌控，没有赋予员额检察官申请复审权，导致有些案件无法及时上会讨论；③从发言顺序上，除要求主持人最后发言外，对于其他人包括副检察长，中途是否能够表明倾向性意见，没有具体规定，易导致秩序混乱；④没有规定参会人员的权利及辩论规则，难以形成“辨出真知”的有序局面；⑤关于会议意见如何使用及发言人员是否享有免责权没有具体规定。易导致参会人员不敢发言、不愿发言，或认为发言作用有限，意义大不，敷衍发言。

4.2.2 行政色彩仍然存在

检察权运行行政化是本轮司法改革的重点攻坚对象。检察官联席会议就是为确保检察权独立、公正、科学运行，去除行政化而设计的制度。但在实际运行过程中，仍一定程度上出现了行政化色彩。从形式上看，检察官联席会议参会人员均以平等员额检察官身份出席，没有行政职务高低之分，会议所形成的意见，也仅供办案人员参考，没有强制执行力，案件最终决定权仍掌握在员额检察官个人手中，不会加剧检察权运行行政化。但现实情况没有那么简单，更不符合理想期待。

首先，以会议启动程序为例，各地检察机关基本上均规定由科长、副检察长决定是否召开会议。如《江苏省检察机关检察官联席会议规定（试行）》规定，检察官联席会议由承办检察官提请召开，部门主要负责人应当在3日内审核决定是否召开。也就是说，不经过部门主要负责人同意，案件根本无法进入检察官联席会议，具有明显的行政审批色彩；其次，以发言顺利为例，各地检察机关基本均规定主持人最后发言，但对其他人，如副科长、副检察长的发言顺序及能否中途插言未作明确规定。此无序化状态比行政化更加可怕。领导的影响力是无形的，无法被忽视，领导随意发言势必会给其他参会人员造成心理压力，导致其他参会人员不敢轻易发言或趋同于领导观点。行政影响不仅会严重破坏检察官联席会议平等自治的根本性质，也有悖于检察官联席会议成立初衷。

4.2.3 书面研讨为主，亲历性不足

亲历性是一项重要的司法原则，要求司法人员必须直接接触审查案件各项证据[9]。司法权的本质是判断权[10]。判断事实真假、是非曲直需要亲力亲为。实践中，检察官联席会议的基本程序是承办检察官提前制作提交检察官联席会议讨论提纲或报告，科长审批同意后，逐一发给参会人员审阅，开会时再由承办员额检察官口头向参会人员作简要汇报。参会人员不亲自阅卷，不亲历审查事实证据，讨论案件乃至最终意见的形成，均主要依托书面材料和口头汇报。虽然检察官联席会议为承办员额检察官提供了集体智慧，但客观上牺牲了司法亲历性原则。

4.2.4 参会人员热情不高，形式化倾向严重

实践中，检察官联席会议运行形式化倾向严重，实际作用有限：①从程序上讲，由于当前检察官联席会召开程序不规范，会议运行较为随意，会议时间、会议地点常常由召集人临时决定，导致会议准备不充分，讨论无法深入，发言敷衍了事、人云亦云的情况十分常见；②从客观上讲，作为会议成员的科长、副检察长等领导亲自办案及大量行政工作已让其难以负重，再承担召集会议、主持会议、发表高见等责任更是勉为其难；③由于当前检察机关案多人少矛盾突出，员额检察官能正常参加会议已实属不易，更遑论对他人所办案件进行深入研究。参加会议常常成为员额检察官的一种负担，精力不够，热情不高，会议常常遭遇冷场，更有甚者为了逃避参加会议而故意安排其他工作；④从主观上讲，检察官联席会议讨论结果仅具有参考性、建议性，没有法律效力，导致参会人员认为自己讲或不讲一个样，发言积极性不高；⑤从专业性角度而言，由于各种条件限制，目前检察官联席会议大多没有进行专业领域细分，而是全员参与，正常情况下，参会检察官不可能熟悉所有案件，掌握所有问题，故无法保证对每个案件发表实质性意见，影响了会议质量和实际效果。

5 进路探索：外部环境优化、内部制度完善

检察官联席会议有着良善的初衷，是员额制改革下，推进落实司法责任制的必然选择。但由于法律规范层面的缺失，检察官联席会议没有形成国家统一运行机制，各地检察机关都是基于自身条件探索试行检察官联席会议。通过考察，发现作为一项新制度，检察官联席会议正面临着外部缺少法律依据、职能定位不全、性质不明，内部运行规则简单粗糙、操作性不强等困境，亟需完善。

5.1 外部环境优化

5.1.1 升格法律地位

检察官联席会议是中央层面决策员额制改革下，落实司法责任的一项创新性制度建构，意义重大，事关改革成败。尽管《实施意见》已明确其规范地位，但《实施意见》仅为行政文件，作为与司法改革宏伟叙事相配套的会议制度，法律地位明显偏低。现实情况是,不仅《刑事诉讼法》《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》没有明文规定,《人民检察院组织法》对检察官联席会议也只字未提，唯一存在依据的《实施意见》亦仅仅是只言片语。这种于法无据的状态，无法形成统一运行机制，以致各地探索实践在职能定位、运行规则等方面呈现出纷乱无序的状态。改革机遇不可逆转[11]。我们必须紧紧抓住深化司法体制改革的历史机遇，以检察体制改革为契机，牢牢把握修改《刑事诉讼法》《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》《人民检察院组织法》的历史良机，将《实施意见》确定的检察官联席会议制度定位升格至国家立法层面，确保检察官联席会议各项工作开展于法有据，规范运行，避免各地“各吹各号、各唱各调”的无序状态。

5.1.2 明确性质定位

不可否认，《实施意见》出台前，检察官联席会议是一项源自基层实践，自下而上的探索，是一项非正式咨询制度。有人建议应始终坚持其非正式的特点，对会议召集、参会人员、发言方式等均不设规则。本文认为，检察官联席会议讨论意见虽然仅具有参考性，不是法定办案组织，没有办案权限，但在会议规则、会议纪律等方面不能放任自流，不能以讨论意见没有执行力而否认检察官联席会议在检察权运行过程中的重要作用。检察官联席会议是落实司法责任制、推进员额制改革的重要保障，能有效弥补检察官专业素质参差不齐与落实司法责任要求之间的差距。从专业作用来讲，检察官联席会议虽然是一项员额检察官可以自由选择是否使用的制度，但一旦检察官选择寻求检察官联席会议帮助，检察官联席会议就需要具备提供专业咨询服务的制度保障。由此而论，检察官联席会议可以说是一项正式制度，况且《实施意见》已经赋予了其正式地位，故对检察官联席会议制度的非正式性不宜再过于解读。检察官联席会议的性质定位应是为检察官办案提供参考意见的专门会议，是司法责任改革宏大叙事配套创新性制度构建。

5.1.3 构建统一运行机制

检察官联席会议是一项新制度，是司法改革各项配套措施的重要一环，对于推进落实司法责任制具有重大意义。但检察官联席会议目前尚处于探索试行阶段，虽然最高检机关以《实施意见》的形式赋予了其规范地位，但目前尚未形成全国统一运行机制，各地检察机关各自为政，自行探索，乱象丛生，一定程度上影响了会议运行效果。检察官联席会议能否实现预期目的，助力推进司法改革，科学、民主的运行机制至关重要。最高检机关应从全局把握，尽早制定检察官联席会议全国统一运行规范，保证会议运行在实践中不跑偏，不走样。

5.2 内部规则完善

5.2.1 明确会议启动条件

规则程序事关公正和效率[12]。会议启动是会议顺利召开的前提。会议启动条件，一定程度上决定了会议质量。本质上，会议召集启动是一项行政事务，但设置科学、严谨的会议启动条件，能够有效提升后续具有司法属性的检察官联席会议的召开质量：一是能够防止不必要的讨论事项进入会议讨论范围，造成会议资源浪费；二是能够有效控制案件讨论数量，把讨论比例控制在合理范围，避免会议滥用，异化成逃避责任的避风港。目前各地检察机关规定的检察官联席会议启动条件不一，大致可以分为两类：一是员额检察官提出，由科长审核决定；二是科长、分管副检察长主动提出召开会议。不管采取以上哪种会议启动方式，最终决定权都由带有行政职务的科长或分管副检察长掌握，即科长、分管副检察长可以否定员额检察官提交讨论申请，或者强行要求某个案件提交讨论。如此启动方式给行政领导插手案件提供了空间和条件，建议给予员额检察官提请会议讨论的复议权。如果科长不同意提交讨论，员额检察官可以申请复议，由副检察长决定；如果分管副检察长不同意员额检察官提交讨论，则应给予员额检察官提请检察委员会讨论的请求权。办案需要是检察官联席会议产生的根源，应将会议的启动权最大限度地赋予员额检察官，坚决杜绝行政影响对检察官联席会议启动的不当干预。

5.2.2 完善会前准备规则

《书·说命中》有言：惟事事乃其有备，有备无患。精心、细致的会前准备，是会议顺利召开的基本保证。考察江苏、河南等地检察机关的检察官联席会议暂行规定、办法，结合公诉科检察官联席会议实践，发现对于会前准备程序基本没有明确规定，临时通知召开会议的情况非常普遍。为保证检察官联席会议讨论的充分性、深入性，必须对会前准备程序进行规范：①必须提前确定会议时间、地点，给予参会人员必要的准备时间，防止因时间冲突造成检察官大量缺席会议的情况，最大限度地确保参会人员的出席率；②提请会议讨论的案件必须事先制作讨论报告，并提前3～5天呈送参会人员审阅、研究，给参会人员充足的准备时间，坚决杜绝临时起意，搞突然袭击，造成准备不足、发言不畅、论证不深的局面。

5.2.3 科学设定组织架构，优化成员来源构成

国之盛衰系乎人，人也是决定检察官联席会议成功的关键因素。①从组织性看，检察官联席会议成员开放性不足。各地规定检察官联席会议由业务部门检察官组成，成员来源单一，其他部门检察官及第三方人士较少参与，结构固化，开放性不足。建议根据需要，增加其他部门检察官及具有专门知识的第三方人士参加会议，优化人员结构；②确保参会人员专业化、推进会议实质化。专业化是保证正确性和权威性的基础，检察官联席会议成员应当具有高度专业化和充分代表性。实践中，因为检察业务没有细分，检察官联席会议成员专业性略显不足；③人员构成方面，有些部门联席会议组成人员较少，有些过多，如公诉科检察官联席会议成员，不论资历、能力，不看经验、专长，全部13名员额检察官一律当然成为检察官联席会议成员，规模甚至超过部分地方检察院检察委员会，导致会议时间过长，效率低下，专业性不强，会议质量不高。建议以检察机关内设机构改革为契机，坚持专业化原则，不盲目追求大而全，确保检察官联席会议成员高度专业化和适度代表性，推进会议实质化，着力提升会议质效。

5.2.4 详细划定议事范围，不做规避责任避风港

检察官联席会议成立的初衷是帮助检察官办案。按道理，有多少需要就召开多少会议，不存在划定议事范围事宜。但现实情况并非如此。实践中，为了规避风险而提交讨论的情况比比皆是，违背了检察官联席会议的设立宗旨。如果对检察官联席会议不设门槛，会造成检察官思想依赖，加重会议负担。《实施意见》将检察官联席会议的讨论范围仅限定为重大、疑难、复杂案件，不够细化，缺乏操作性，无法满足实践需要。江苏、河南等地检察机关设定的议事范围均比《实施意见》宽泛。其中，江苏省检察院关于议事范围的规定，较为科学、合理,建议参考江苏省检察院《江苏省检察机关检察官联席会议规定（试行）》，在《实施意见》议事范围的基础上，再细化明确检察官会议议事范围，进行推广。下列案件应当提交检察官联席会议讨论：拟提请检察委员会审议的案件；拟请示上级院对口部门的案件，拟答复下级院对口部门的案件；拟作撤销或不起诉处理的案件；事实认定发生重大改变，或者法律适用存在较大分歧，可能影响处理结果的案件；重要、敏感、易引发舆情或者有重大社会影响的案件；部门主要负责人、分管检察长认为需要提交检察官联席会议讨论的其他案件。下列案件、事项可以提请检察官联席会议讨论：承办检察官认为案件重大疑难复杂的；办案组内检察官之间有重大分歧意见的；其他经承办检察官提出、部门主要负责人审核同意的案件。

5.2.5 明确细化会议规则，防止形式化、行政化

议事规则对确保会议公平、公正进行起着决定作用[13]。检察官联席会议制度的生命力，取决于会议如何执行：①应明确会议主持人。实践中，检察官联席会议主持人一般由部门负责人担任。为尽可能减少行政职务影响，建议检察官联席会议由没有行政职务的员额检察官轮流担任。避免行政影响干预检察官联席会议的平等性、自治性；②确保参会人员身份平等。不管行政级别，不论资历能力，所有参会人员一律平等，独立发表个人意见，实现平等交流，增进共识，确保会议的民主性，防止出现领导定调，众人附和等不正常现象；③明确发言顺序。实践中，各地检察机关一般均明确规定主持人最后发言，但对于其他参会成员的发言顺序未予明确。为避免行政职务影响破坏检察官联席会议的平等性，建议按照职务级别由低到高以此发言，主持人最后发言；④树立充分陈述，独立表决原则。所有参会人员均应充分发表个人意见并阐明具体理由和法律依据，不得拒绝发言，不做简单同意或者否定的表态式发言；⑤明确会议纪律，规范责任义务。参会人员不能随意缺席会议，更不能以其他理由故意不参加会议；禁止弃权，不能以专业能力等理由推脱放弃发言，应当积极讨论，提出个人意见；明确责任义务，规范履职行为，建立权责清单，对于因故意或重大过失发言造成的检察官决策失误，予以追责；充分调动参会人员积极性，切实提升会议讨论质量。

6 结语

大法官卡多佐曾说，如果根本不知道路在何方，就不可能智慧地选择路径[14]。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，精心决策，统一部署，决定全面深化司法体制改革，推进法治中国建设。中国司法道路清晰，方向明确。检察官联席会议作为中国司法体制改革这一宏大叙事各项配套措施的重要一环，是推进员额制，落实司法责任的重要助手，为推进司法改革提供了有效的实践路径。相信随着司法改革的持续深入，完善后的检察官联席会议价值和功能将得到更大展现。