易剑东

(温州大学 体育学院,浙江 温州 325035)

毋庸讳言,当下国际体育的主导力量是国际奥委会。作为具有120多年历史的现代体育组织,国际奥委会是当前国际体育思想的引领者、国际体育秩序的构建者和国际体育运行的主导者。中国在1979年重返国际奥林匹克大家庭之后,始终是国际体育的积极参与者,近年来日渐成为国际体育秩序的重要构建者和国际体育规则的积极影响者,主动而积极地介入国际体育“大循环”。

自从德国人托马斯·巴赫在2013年9月当选国际奥委会主席以来,国际奥委会采取了一系列改革举措,在奥林匹克思想观念、组织架构、运行体系方面做出了新的表述,呈现出力度较大的创新。2014年推出拥有40项改革方案的《奥林匹克2020议程》,随后依照该改革方案切实推进,在2018年平昌冬奥会期间形成以奥运会承办模式改革为核心理念的“新规范”。目前,各项改革仍在持续推进,但中间涌现的问题层出不穷,遭遇的困境一直未消减,国际体育进入前所未有的复杂局面,出现日渐混沌的僵持态势,在某些方面甚至给人尴尬之感。

基于此,本文首先梳理托马斯·巴赫就任国际奥委会主席以来的改革理念新解、组织架构重设、运行体系再造,然后在中国体育改革的若干问题剖析中提出中国体育的战略选择设想,希望推动中国在建设体育强国和筹办2022年北京冬奥会的进程中实现善治。

1 国际奥委会改革的进程和特征

托马斯·巴赫在2013年9月国际奥委会第125次全会上当选国际奥委会第9任主席,随即启动了一系列改革。托马斯·巴赫改革的最集中成果无疑是目前已经极其鲜明地体现出他本人改革意图和广泛吸收国际社会多方意见的《奥林匹克2020议程》,该改革文本一经推出,就成为国际体育领域广泛关注和普遍阐释的对象。与此相比,国际奥委会随后推出的2016年和2017年改革推进计划的2个介绍性文本却乏人问津。2018年在平昌召开的国际奥委会第132次全会上通过的“新规范”,以简化奥运会运行程序,特别是降低奥运会运营成本为目的,已经在东京2020年奥运会和2022年北京冬奥会的筹备中发挥着指导作用,成为当前国际奥林匹克领域改革、发展的重要指针。

上述的诸多改革文本,已得到了中国学者和体育管理部门的较多介绍和阐释,为理解新时期国际奥林匹克运动的新特点提供了启示。然而,一些国际奥委会自身改革理念的更新、组织架构的创新、运行体系的革新等内容,囿于各种原因而未得到传播和解读。这也使得中国的体育管理部门和奥林匹克学术界同仁无法获得对当前国际奥林匹克改革的全面理解和完整认识。

1.1国际奥委会改革理念的更新2014年11月,托马斯·巴赫在国际奥委会第127次特别全会上推出了此前已经吸纳了国际体育系统内外诸多意见的《奥林匹克2020议程》。他在这次全会的开幕讲话中,多次提到了“为何要改革”“改革什么”“怎样改革”等问题。特别值得强调的有以下几点[1]。

首先,他强调《奥林匹克2020议程》的精神,就是保护奥林匹克价值观和强化体育的社会功能。他在论证中提及,国际奥委会平均每天为支持世界体育投入超过300万美元。全世界范围内从来未像现在这样有如此多的人围绕在奥运会的周围。国际奥委会过去的成功和面临的挑战成为他推出改革的强大动力,正如他所言:“假如我们自己不驱动这些改革,别人就会迫使我们去改革。我们想成为改革的领导者而不是改革的对象。”

其次,他站在社会分析的视角指明了改革的核心目标。他说:“如果我们想让奥林匹克主义的价值观——卓越、友谊、尊重、对话、多元、非歧视、宽容、公平竞争、团结、发展与和平对社会发挥作用,现在就是改革的时机。”

随后,他提出《奥林匹克2020议程》的3个统摄性主题——可持续、公信力和青少年。

每届奥运会都是不同的,每届奥运会都是主办者文化、社会、环境和体育背景的真实反映。 通过《奥林匹克2020议程》,国际奥委会推进和支持创造奥运会组织工作和项目设置的灵活性。同时,确保主办者尊重奥林匹克价值观,尊重运动员作为奥运会的中心,以维护奥林匹克运动的团结。

作为1976年奥运会的击剑冠军,托马斯·巴赫深知运动员在现代奥运会中的特殊作用,他特别明确地指出:“干净”的运动员是最好的形象大使,是我们的行为榜样和宝贵财富。因此我们首要且最重要的任务就是保护“干净”的运动员。

最后,《奥林匹克2020议程》通过提议设立奥林匹克频道,促进奥林匹克运动及其价值观的传播与普及。这也是该议程40条建议中唯一由托马斯·巴赫提出并亲自主导推进的重要改革。他认为,奥林匹克思想和精神不应只是在奥运会上呈现:必须在2届奥运会之间给予全世界的运动员应得的媒体曝光机会;必须给予人道主义、文化和社会领域的实践更多应有的关注;必须给予青年人更好地接触运动员、奥林匹克历史、奥林匹克文化和奥林匹克价值观的渠道。

托马斯·巴赫作为国际奥委会进入困境时期的“领路人”,面临着奥运会和冬奥会申办遇冷、国际社会矛盾错综复杂和全球经济尚未彻底摆脱金融危机影响等形势,他必须尽最大可能赢得外部力量的支持和进行改革理念的更新,这也是当前国际奥委会必须应对的命题。

为此,托马斯·巴赫在2013年9月当选国际奥委会主席以来大约1年的时间里,拜会了95个国家/地区的首脑,并且取得了联合国的关键性支持。时任联合国秘书长潘基文对托马斯·巴赫的改革相当支持,表达了“奥林匹克的原则就是联合国的原则”这样的肯定态度。2014年4月,国际奥委会和联合国签署备忘录,联合国大会通过共识性决议,支持国际奥委会的领导地位和体育自治。该决议认同体育对培育对话、和平和发展的贡献,肯定了奥林匹克运动通过体育促进和平与发展的巨大贡献,寻求对国际体育赛事整合和协作的尊重,鼓励成员国在联合国可持续发展目标的背景下适当考虑体育事务。

就在这次特别全会前后,国际奥委会首先向全球媒体记者推出了1个自身品牌更新(Undated Olympic Brand Platform)的体系框架图,随后改为“奥林匹克运动的使命和愿景”,其中的很多内容和提法均为此前国际奥委会的相关文本中未出现过的,给人耳目一新之感。

首先,该框架将奥林匹克主义进行高度“提纯”,用一句话归纳:奥林匹克主义是一种用体育服务人类的生活哲学。这与此前《奥林匹克宪章》中一大段的表述相比,简洁明晰,朗朗上口,也突出了“体育服务人类”这一核心理念。

其次,将愿景表述为:通过体育建立一个更加美好的世界。这鲜明地呼应了奥林匹克运动此前的宗旨:建立一个和平的、更加美好的世界,把“通过体育”在此列出,也说明了自身的独特角度,不求面面俱到。

再次,将价值观表述为:卓越、友谊、尊重。此前的《奥林匹克宪章》中专门有“奥林匹克精神以友谊、团结、公平竞争的精神相互理解”的表述,但蕴含在大段陈述中,也不够精炼,此次鲜明地将3个语词列举,显得更加集中、精炼。

再次,专门提出“使命”这一概念,并且给出3个层面的阐述,这也是前所未有的。国际奥委会此前习惯要求奥运会/冬奥会申办城市提出明确的愿景和使命。从某种程度上说,这次对自身也提出相应的要求,体现出高度的危机意识和责任感。3个使命依次是:确保奥运会的独特性及其规律运行;将运动员置于奥林匹克运动的核心;在全社会特别是青少年中推进体育和奥林匹克价值观。这一表述正好呼应了托马斯·巴赫本人在2014年11月第127次特别全会上发言中提到的“可持续”“公信力”“青少年”3个统摄性主题。只有确立运动员的中心地位,奥运会才有可持续性;只有确保奥运会的不可替代地位,奥林匹克运动才有公信力;只有在青少年中推行体育和奥林匹克价值观,才能为奥林匹克运动赢得更加光明而美好的未来。

最后一个层面是工作原则,这也是此前国际奥委会从未明示的提法。第1个原则是广泛性与团结。针对国际奥委会与内外部不同组织交往过程中的基本原则,且体育尚未成为国际秩序建构的核心单元,体育组织需要得到来自包括联合国、各国政府在内的各类组织和机构的支持,同时也要对奥林匹克体系内部的各种机构,如国际单项组织和国家/地区奥委会等进行利益协调,确保内部团结的重要性。与国际体育总会、世界奥委会协会、世界反兴奋剂机构、国际体育仲裁法庭、各类国际体育职业联盟等机构的利益协调问题至关重要。

第2个原则是整合多元化。这是一个托马斯·巴赫在竞选国际奥委会主席时的口号,也代表着他本人的主张,即无论内外部利益和结构如何多元化,都必须尽可能地将其整合到奥林匹克的思想、组织和活动体系中,使奥林匹克运动成为国际体育不可替代的统摄者,这是国际奥委会发展的必由之路。

第3个原则是自治和善治。国际奥委会自2008年推出国际体育善治准则以来,在欧洲产生了较大影响,但不同国家的政治体制和法律制度不同,体育的自治和善治很难在短期内实现,而体育特殊的专业性、欧洲体育的自治传统及当前避免其他矛盾纷扰的必要性等,又使得国际奥委会不得不倡导一定程度上的理性自治和有效善治,否则将严重危及国际奥林匹克运动的健康发展。目前,国际奥委会已在《主办城市合同》的需求中专门开辟了“治理”的内容,希望奥运会/冬奥会组委会能借鉴国际奥委会的治理理念和办法开展筹办工作。

第4个原则是可持续。联合国最新的阶段目标就是实现人类可持续发展,这是继联合国千年发展目标之后的又一个希冀统摄全球发展的核心目标,其中也对体育的特殊地位给予了关照。在奥林匹克运动进入奥运会/冬奥会申办遇冷、外部形象有所弱化、各种矛盾不断出现的现阶段,国际奥委会强化可持续发展目标,不仅是为自身的新发展赢得舆论和理论支持,也是为获得其他相关利益主体的支持而推出的共赢理念。

为了实现上述主张,托马斯·巴赫在自己把控的政策限度内对奥林匹克运动的利益结构做了一些微调,虽然这样的微调作用有限,但至少可以看成是一种主动而积极的改革。例如,在2014—2018年的5年中,国际奥委会委员进退变动较大,大约35人因为去世、到龄(1999年前当选的委员80岁退出,2000年以后当选的委员70岁退出)、到期(运动员身份的委员8年到期,从国际单项组织和大洲、国家/地区奥委会职务进入国际奥委会的委员随着原职务到期而退出)、受罚、主动退出(2014年当选的挪威名将比约恩达伦在2016年因为希望专心致力做运动员而退出委员岗位)等原因,使得国际奥委会委员一度只有90多人。经过5年的更新换代,目前也只有102人(比2000年国际奥委会改革委员会提出并得到国际奥委会全会确认的115人上限少了13人)[2]。

特别值得一提的是,托马斯·巴赫就任这5年多以来,国际奥委会委员的分布格局有所微调,其中女性委员增加7人,达到30人,比例达到29.41%,为有史以来最高。大洲分布也有所优化,其中2014年初的102名委员中,欧洲44人,亚洲21人,中北美洲13人,非洲13人,南美6人,澳洲5人;目前(截至2018年12月28日)的102名委员中,欧洲减少3人,北美洲减少2人,空出的5个名额分别转给了亚洲、非洲、南美洲各1人、澳洲2人。当然,欧洲依然是委员人数最多的大洲,41名委员占总人数的40.20%,亚洲22人占21.57%,非洲14人占13.73%,中北美洲11人占10.78%,南美洲和澳洲都是7人,占6.86%。从整体上看,欧洲委员超过40%的局面依然难以改变,非洲超过中北美洲成为委员第3多的大洲,也算是一个使利益更趋均衡的努力成果。

在15人组成的国际奥委会执委会中,大洲间的委员数量也发生了微妙的变化,体现出托马斯·巴赫高超的平衡艺术。托马斯·巴赫就任主席之前的15名执委分别是:欧洲8人,亚洲3人,中北美洲2人,非洲1人,澳洲1人。2018年平昌国际奥委会第132次全会以后,现在的15名执委分布是欧洲依然保持8人的过半人数优势,非洲和澳洲人数不变,亚洲和中北美洲调换,前者2人,后者3人[3]。从委员人数的变化可以推测,这是中北美洲以减少2名委员为代价换取了新增1名执委,可以看成是一种新的均衡。

1.2国际奥委会组织结构的创新《奥林匹克2020议程》这个统摄性文本在2014年11月第127次全会获得一致性通过以后,托马斯·巴赫也随之启动了组织结构的调整,这是奥林匹克运动在新的历史发展阶段主动寻求变革的必要工作,其中也蕴含着国际奥委会主要领导者们的改革动机。

从国际奥委会官方网站公布的完整组织架构中[4]可以看出,国际奥委会强化了组织结构的布局及其整合的系统性。“我们做什么”“我们是谁”“我们怎么做”这个3个逻辑严谨的布局和组织体系的构建,彰显了国际奥委会组织结构的重新架构:从业务描述到组织设计到运行考虑,构成了严密的完整体系。

业务描述就蕴含在“我们做什么”这个框架中,国际奥委会以新颖的提法表明其要在4个方面开展工作:举办奥运会,在全社会推广奥林匹克主义,领导奥林匹克运动,支持和保护“干净”运动员。这4个核心工作任务之下,又依次可以分解出更加具体的工作内容:①举办奥运会这项工作包括了选择申办和主办城市、实现可持续发展、(规划、传承和评估)奥运遗产;②在全社会推广奥林匹克主义这项任务包含体育与积极社会、体育中的女性、教育、社会发展、难民奥林匹克队伍、通过体育实现和平、与联合国合作、奥林匹克研究中心、奥林匹克日(活动或项目);③领导奥林匹克运动主要包括《奥林匹克2020议程》、诚信、国家/地区奥委会、国际单项体育组织、奥运会/冬奥会组委会承认的体育组织;④支持和保护“干净”运动员是对以往反兴奋剂工作的深化和具体化,包括奥林匹克团结基金、(运动员)生涯项目、运动员社群、与兴奋剂斗争、防止竞赛垄断、健康的身体形象、体育中的骚扰和虐待。

这里的很多工作,国际奥委会以往也在实施或提出过主张,但托马斯·巴赫就任国际奥委会主席以来,对这些工作进行分类和细化,使之建立在组织保障和工作目标确认的体系中,使各项事务的完成及其绩效评估有了更加具体的保证。例如,奥林匹克团结基金对于运动员生涯项目ACP(Athletes Career Program)进行专款投入,并且下拨给有关国家/地区奥委会,帮助运动员进行在线学习,使得他们在退役后转换职业时有一定的准备。这类事务以往只是国家/地区奥委会的职责,而现在国际奥委会设立专门经费和团队予以保障,体现出对“干净”运动员保护与支持的决心。

“我们是谁”是对国际奥委会的组织结构的一种新颖表述,包含奥林匹克五环、组织机构、主席、委员、专业委员会、全会、代表大会、工作。奥林匹克五环作为全世界最有影响的品牌标志,始终是国际奥委会维持和发挥自身影响力的最大的无形资产,是奥林匹克运动人文精神、社会影响和商业价值的关键依托。专业委员会是国际奥委会在全世界各大体育业务领域发挥作用和推进工作的主要组织机构,承担着连接国际奥委会与世界奥林匹克利益相关者的重要功能,是国际奥委会全会和执委会做出重大决策的主要技术支撑。

托马斯·巴赫在《奥林匹克2020议程》通过之后,对专业委员会进行了较大程度的改革。与此前相比,目前的27个专业委员会呈现明显变化[5]:①新增一批专业委员会。在保留运动员委员会的基础上增加了运动员体验委员会,奥林匹克频道委员会和奥林匹克频道服务委员会,通过体育参与公共事务和社会发展委员会,体育和积极社会委员会,世界反兴奋剂机构和基金委员会,数字技术委员会。②调整了部分专业委员会的名称,如取消原先的新闻委员会,新设传播委员会;文化和奥林匹克教育委员会调整为文化和奥林匹克遗产委员会,单设奥林匹克教育委员会、可持续和遗产委员会,取消电视转播权和新媒体委员会,设立奥林匹克转播(负责人)服务委员会。此外,还有部分委员会的名称做了微调,如医学委员会调整为医学和科学委员会,选举委员会改为国际奥委会委员遴选委员会,将评估委员会、执委会等纳入专业委员会体系。

在这些组织机构的改革背后,突出了国际奥委会的几个明确意图:更加重视参与社会建构和文化建设,希望对社会、文化等领域施加更多积极影响;更加强化奥林匹克价值观传播,希望奥林匹克思想观念更加普及;更加致力于服务和保障运动员的利益,重视运动员的体验。

“我们怎么做”体现了国际奥委会对自身如何统摄资源和协调各方利益的明确主张,包括财政支持、合作伙伴、转播商、票务、特许产品、供应商,是国际奥委会财务来源和外部支持体系的整体设计和规划。国际奥委会过去只有TOP计划和全球媒体版权销售,并且将其自身收益的90%分配给奥林匹克的利益相关者。目前又开发了全球供应商,使“奥迪”和“耐克”分别成为其汽车和服装供应商。在全球范围内,托马斯·巴赫时代的国际奥委会打破了过去4年为1个单元的TOP计划规则,不定期吸纳顶级赞助商,并且采取灵活定价和划分类别的做法,如普利司通轮胎成为2014—2024年TOP赞助商,阿里成为2017—2028年TOP赞助商,分别支出2.34亿美元和8亿美元。2022年北京冬奥组委则获得了2017—2024年长达8年的奥林匹克市场营销期,极大地增强了奥运会/冬奥会主办城市的市场开发信心和能力。同时,国际奥委会尽力为组委会提供优厚的财力支持,将为2022年北京冬奥组委提供价值8.8亿美元的支持。国际奥委会的2018市场营销报告表明,2013—2016年国际奥委会73%的收入来自媒体转播权,18%的收入来自TOP计划,其余权益和收入合计占9%[6]。这也是托马斯·巴赫强化媒体转播权销售并竭力使TOP计划的实施越来越灵活的重要原因,也是国际奥委会财务收入不断增长和社会影响力持续扩大的重要支柱。

在国际奥委会官方网站上,还有1个一级目录的分类[7],包含奥运会、媒体、奥运的背后、项目、国际奥委会。从中可见,媒体在外部利益相关者中独享一级目录的“尊贵”地位,而赞助商则在国际奥委会这个一级目录的二级目录中。

1.3国际奥委会运行体系的革新从上述支撑国际奥委会主要业务架构的专业委员会的改革可见,国际奥委会强化了文化教育与遗产继承(如设立奥林匹克博物馆学校)、可持续发展,通过体育对社会的积极干预和主动影响,以及奥林匹克运动内外部利益相关者的协同,这是托马斯·巴赫就任主席以来的一系列改革的集中体现。这一切行动体系的革新,在国际奥委会最为核心的工作——奥运会举办中体现得最为鲜明和深刻。因此,笔者在此将国际奥委会目前对奥运会/冬奥会的工作体系进行归纳,从中透视托马斯·巴赫时代的改革理路。

国际奥委会在“我们做什么”这一工作框架中的第1项工作就是举办奥运会/冬奥会(Celebrate Olympic Games),包括选择申办和主办城市、实现可持续发展、(规划、传承和评估)奥运遗产。在《奥林匹克2020议程》中,提出将奥运会/冬奥会由申办改为邀请、增强东道主灵活性和自主性、通过赛事实现城市可持续发展、借助奥林匹克主义传播留下永久遗产等明确目标。

为了协调和指导奥运会/冬奥会申办和主办城市的工作,国际奥委会通过与相关专家的研究,确立了一个惯常的奥运会申办、主办和继承遗产的全流程。目前的赛事管理整合路线图将全流程确定为申办、基础、规划、准备、赛事、赛后6个阶段,一般申办大约2年,获得承办权以后到举办奥运会大约7年,赛后的总结至少需要1年,至少是一个10年的“长旅程”。国际奥委会在申办阶段提供给2022年北京冬奥会申办委员会1份“赛事管理整合路线图”(图1),当然这里的时间表不是刚性的,允许东道主有所调整,但其中的6个阶段及其筹办进程的逻辑比较明确。

图1 国际奥委会赛事管理整合路线图Figure 1 The integrated roadmap of sport management of International Olympic Committee

国际奥委会一般在奥运会/冬奥会的举办前10年左右就发出邀约,如果持续到赛后对旅游等行业的影响周期,这个过程可以长达12年左右。如国际奥委会在2012年伦敦奥运会闭幕上就发出了2022年冬奥会申办的信息,2013年11月确定申请城市,2014年7月确定候选城市,2015年7月选出主办城市,2022年2—3月为冬奥会赛期,奥林匹克市场开发计划延续到2024年12月31日,国际上不少奥林匹克专家则认为奥运会赛后至少还有3年的影响期。

国际奥委会给申办城市大约2年时间,筹办大约7年时间,再加上赛后一般3年时间,整个奥林匹克的影响期至少12年。当然,国际上甚至还有筹办、申办的阶段就需要进行城市规划的准备,而这种把举办奥运会/冬奥会嵌入城市和区域长期战略的做法,也是国际奥委会非常鼓励的。如果把准备申办的论证和规划准备时间都算上,时间长达15年左右。

为了让奥运会/冬奥会申办、筹办、遗产继承成为奥林匹克运动与主办城市/国家长期合作共赢的美好旅程,国际奥委会精心运筹整个过程,寄望任何举办过奥运会/冬奥会的城市都会留给当地和世人永恒的遗产,成为世界上可持续发展的典范。为此,国际奥委会对申办、举办奥运会/冬奥会设定了严谨的流程,主要包括以下内容。

(1) 确立三重许可的基本程序。奥运会申办主体城市,首先需要得到城市政府的支持,其次需要得到国家政府的同意,最后还需要通过本国/地区奥委会向国际奥委会推荐,这是一个不可能逾越的程序。

(2) 设定3个流程的必要过程。从大约9年前获得本国/地区奥委会推荐开始,就成为申请城市(Applicant city),经过8～12个月的努力和国际奥委会的筛选,成为候选城市(Candidate city),到奥运会举办前大约7年,申办成功就可成为主办城市(Host city)。这个过程大约需要2年。

(3) 重视3份报告的考核功能。欲从申请城市成为主办城市并且成功举办奥运会,需要提交3份报告。获得奥委会推荐以后需要提交申请报告,成为候选城市以后需要完成申办报告,奥运会结束以后1年左右,必须递交总结报告。与奥申委和奥组委提交3份报告对应的是,国际奥委会会相应公布工作组报告、评估报告、最终报告。分别对前3个报告进行回应和反馈。

(4) 借助3大条件评价成败因素。怎样的城市可以申办和举办奥运会？国际奥委会遴选奥运会主办城市看中哪些因素？笼统而言,包括体系支持、核心支柱、必要支撑,分别对应政治、经济、社会、民意等因素,体育场馆、奥运村等因素,交通、语言、医疗、安保、媒体运行等因素。这些因素如有明显短板,将严重影响申办和举办工作。

(5) 确定3种群体为关照对象。无论申办、承办还是总结阶段,国际奥委会都希望城市能善待客户(如赞助商和媒体),尊重利益相关者(如奥林匹克大家庭成员),让参与者(如观众和运动员)满意。任何一个群体的不满,都是国际奥委会不愿意看到的。

(6) 强化三者协同为核心课题。奥运会的一切权利属于国际奥委会,但奥运会的项目和技术来源于各国际单项体育组织,参赛的200多个国家/地区奥委会是奥运会的主角。任何奥运会申办或主办城市,均应对此理念和原则保持足够的清醒认识和在工作中努力践行。

一旦确定了奥运会/冬奥会的主办城市,国际奥委会就会与主办城市签订《主办城市合同》及其具体的需求文本,通过大约60个业务口(functional area)的详细列举以及相应的技术手册和指南对奥组委进行辅导。在奥运会协调委员会的统一指导下,这些业务口的专家通过专业委员会和国际奥委会奥运会部的工作人员,对奥组委负责各业务口的部门展开沟通与协调,直到奥运会结束。在长达7年的筹办过程中,国际奥委会还会要求奥组委提交相关的过程性文本,作为奥林匹克知识管理(Olympic Games Knowledge Management)项目的一部分,以服务于其他申办和主办城市,当然奥组委也会建立自身的信息知识管理(Information & Knowledge Management)团队,并能在筹办过程中得到其他奥运会/冬奥会的相关过程性文本以及相关的培训、指导。

2022年北京冬奥会筹办的54个业务口之间也有关联,有时多项业务归属一个部门管理,有时某个业务横跨多个部门,需要复杂的协调工作。针对2022年北京冬奥会,国际奥委会与2022年北京冬奥会组委会签署的《主办城市合同》还特别列出了一个详细的将业务口归类的文本(图2)。

图1中的圆形部分,将《主办城市合同》的6个部分内容与54个业务口做了对应(事实上这种对应也是粗略和机动的,实际运行中需要调整)[8]。6个部分包括:①产品和体验(体育、仪式、城市活动与文化广场、文化、教育、奥林匹克火炬接力);②客户服务(转播服务、国际单项体育组织服务、市场合作伙伴服务、国家/地区奥运会服务、奥林匹克大家庭服务、人员管理、媒体运行、观众体验);③场馆与基础设施(能源、场馆管理、场馆与基础设施、奥运村管理);④赛事服务(住宿、注册、抵达、清洁和废物处理、兴奋剂控制、赛事服务、食品和饮料、语言服务、物流、医疗服务、安保、引导标志、技术、交通);⑤治理(城市运行、指挥控制沟通、财务和收费卡、政府关系、信息和知识管理、遗产、法律、运行就绪、规划和协调、程序、风险管理、可持续、测试赛管理);⑥商务和公众参与(品牌认同景观管理、品牌保护、商务开发、传播与数字媒体、出版物、特许、票务)。

图2 《主办城市合同》业务口归类Figure 2 The classification chart of functional area in Host City Contract Operational Requirement

2008年北京奥运会时,组委会需要面对的业务口超过60个。2022年北京冬奥会目前需要解决这54个业务口的众多问题,其中的大量工作被细化入里程碑事件和关键领域的任务中,需要组委会的多部门强化协调和沟通,以按照既定流程顺利推进整个赛事筹办。

目前2022年北京冬奥会已经成立了包括张家口、延庆2个运行中心在内的18个部门。随着筹办工作的推进,更多业务需要细化和深化,这势必会促使组委会设立更多的相应部门来承接细致的任务,也对各部门的协同提出了更高的要求。

2 建设体育强国和筹办冬奥会背景下中国体育的战略选择

2.1中国体育面临的主要矛盾和问题2008年9月29日的北京奥运会总结表彰会上,党中央提出了中国由体育大国向体育强国转变的历史任务。目前,中国正处于迈向体育强国的关键阶段,中国体育面临着更加神圣而光荣的历史使命。时代要求中国体育保持全面、协调、可持续发展,努力实现建设体育强国的目标,充分发挥体育在建设健康中国、推动经济转型升级、增强国家凝聚力和文化竞争力、全面建成小康社会等方面的独特作用。这不仅是中国体育发展到新时代的历史逻辑使然,也是中国社会发展对体育提出的必然要求,同时也离不开国际体育改革的影响和推动。

2016年公布的《体育发展“十三五”规划》[9]准确而全面地提及了“十三五”时期中国体育发展存在的矛盾与问题,为我们思考新时期中国体育如何进行战略选择提供了重要启示。总体矛盾与问题是体育领域改革创新与体育强国建设的总体目标仍不相适应,体育与经济社会协调发展的机制有待进一步健全,人民群众日益增长的多元化、多层次体育需求与体育有效供给不足的矛盾依然突出。

具体矛盾和问题表现在:①体育管理体制的改革尚须深化,调动社会力量参与体育的政策措施尚不完善;②体育社会化水平不高,全民健身公共服务体系有待进一步完善;③竞技体育结构布局还不够科学合理,职业体育的快速发展迫切需要建立与之相适应的体制、机制;④体育产业总体规模不大与结构不完善并存,体育服务业比例偏低、种类偏少;⑤体育文化在社会主义核心价值体系建设中的作用未能有效发挥,高素质复合型的体育管理人才依然缺乏。

这些具体的矛盾与问题,目前依然制约着中国建设体育强国的目标实现,成为新时期我们进行体育战略选择不得不面对和解决的关键问题。当然,党中央近年来的3次巡视也提出了关于体育改革的突出问题。2014年11月,中央第十一巡视组向国家体育总局反馈巡视情况时指出,国家体育总局直属单位行政、事业、社团、企业四位一体,权力高度集中。2016年9月,中央国家机关工委第五专项巡视组向国家体育总局反馈专项巡视情况,提出国家体育总局未就建立体育公共服务体系、群众体育大众化、构建“大群体”工作格局等方面,提出明确要求。2018年7月,中央第三巡视组向国家体育总局党组反馈巡视情况,提到国家体育总局落实党的十九大关于体育强国建设任务部署不够到位,推进改革统筹谋划不够。要求坚持稳中求进,有序推进改革,坚持先立后破,做好顶层设计。

上述各种文本中提及中国体育改革面临的主要矛盾和问题,不是短期内形成的,也不能通过一次改革快速解决;但是对照国际奥委会引领的国际体育改革,顺应我国全面深化改革的总体形势与任务要求,中国体育必须做出一系列新的思想观念、组织制度、活动内容多层面的改革,方能跟上国际体育改革的步伐,顺应我国全面深化改革的大势,满足人民日益增长的体育需求。

正是为了推进改革步伐,国家体育总局办公厅于2018年8月推出了“两纲三划”,包括5个文件——《2022年北京冬奥会参赛实施纲要》《“带动三亿人参与冰雪运动”实施纲要》《2022年北京冬奥会参赛服务保障工作计划》《2022年北京冬奥会参赛科技保障工作计划》《2022年北京冬奥会参赛反兴奋剂工作计划》,全面布局面向2022年北京冬奥会的各项工作。2018年年底还推出了《体育强国战略实施纲要》(征求意见稿),广泛征求各方意见,着眼长远目标,希望在2035年前稳步推进体育强国建设。北京冬奥组委也在2015年底组建后加快了各项工作,推出了《北京2022年冬奥会和冬残奥会人才行动计划》等对中国体育将产生长远影响的政策措施。

2.2中国体育必须积极主动推进体育思想和理论创新前述托马斯·巴赫主导的国际奥委会综合改革,在思想和理论、观念和理念创新方面推出了一系列新表述,引领着当前国际体育治理的大方向,获得了包括联合国在内的不少国际组织的认可和支持,也在新闻传播舆论场赢得了不少赞誉,成为国际奥林匹克运动走出困境和谋求新发展的重要行动指南。

面对国际体育改革、中国全面深化改革、体育新需求不断产生的背景,中国体育改革的主导者也必须突破常规,冲突禁锢,走出误区,迈开思想解放和理论创新的新步伐,才能引领新时代的中国体育改革的伟业。

如上述的《体育强国战略实施纲要》(征求意见稿)虽然提出了明确的目标,但在总结既往成功经验与失败教训、明确体育规律和举国体制利弊、理解中国体育的特殊国情、构建体育与社会协同的机制、解决以往的矛盾与问题方面,均缺乏大胆的理论阐释和思路尝试。一个宏大而长远的目标,缺乏思想、理论、舆论、观念、理念的大胆尝试与突破,很难实现跨越式发展,很容易陷入路径依赖或逻辑悖谬的窠臼之中。以往中国体育系统的部分总体规划和专项规划,曾出现面面俱到、不切实际、虚化矛盾、泛化目标等问题,成为累积至今的体育改革的“负资产”。

如关于电子竞技与体育的关系问题,国家体育总局早已将电子竞技纳入第99个体育项目,后调整为第78个体育项目,信息中心甚至鼓励在全国建设1 000个电子竞技馆,设立4级场馆标准,而且在2021年陕西的全运会上将电子竞技纳入全运会的群众体育项目。值得注意的是,中国奥委会主席苟仲文和国际奥委会中国籍副主席于再清参加的2018年12月8—9日的国际奥委会第7届峰会时得出一个共识性结论:现在讨论电子竞技进入奥运会的问题为时尚早[10]。因此,应推进对电子竞技的研究,特别是对其弊端、不足、缺陷的长时段、大样本研究,否则就可能被利益集团捆绑,被资本力量裹挟,出现相当严重的不良后果。目前这种全运会和亚运会设项的做法,与国际奥委会的审慎和理性态度形成严重对立,使得民间出现了理想和现实的撕裂之感。重视和鼓励国际国内电子竞技发展的理论问题、实践命题,理应是当前的积极选项。这对于引领中国体育的改革方向和顺应国际体育界的主流导向,都是有益和必要的。

此外,关于何时、什么城市申办奥运会和足球世界杯赛等问题,不时有传言流出,这是中国体育行政主管部门不应忽视的理论问题,应对其进行研究和应对。我国一些城市承办国内赛事乃至国际赛事,经常无端浪费筹办期的宝贵机会,错失借助赛事助推经济社会发展的良机,把诸多赛事弄成应急之举。强化体育赛事筹办与城市更新升级的基本范式和通用模式的结合,是新时期我国众多城市不断承办国际国内体育赛事的迫切需要,也是中国体育推动城市经济社会发展的必然要求,理应得到更多研究。另有“跨界、跨项、跨季”选材这一浩大工程,牵涉面广、投入资金多,与传统竞技体育体系有不少矛盾与冲突,就应在大举实施相关措施前,进行必要的理论论证乃至争论。

“开门办体育”“专业人办专业事”“以人民为中心的体育”“运动队管理扁平化”这样一些比较新颖或大胆的提法,其中蕴含着大量需要提示的细节、必须预知的风险、可能面临的矛盾,也应该在思想解放和动员、理论探索和证明、舆论准备和推动等方面做出相应的举措,否则就可能出现“蒙头前行”乃至“蒙眼狂奔”的状况,甚至出现适得其反的现实后果。

2.3中国体育必须全面系统实施体育体制和机制创新改革是一项系统工程,在进行顶层设计和谋划之后,通过制度和机构这个枢纽推进成为关键。中国体育体制和机制长期以来在集中精力和资源争金夺银方面很有成效,但依然面临着大量的创新空间。

如吸纳专家介入的问题就有很大的空间。笔者曾经作为中国体育科学学会的专家向国家体育总局领导提出过几条建言,也在中国体育科学学会的官方网站上发表[11]。在党中央和国务院大力倡导智库建设的背景下,在其他行业的智库日益发挥独特价值的当前,国际、国内的各类智库排行榜上,却未看到任何一家中国体育智库的名字,这不能不说是一个缺憾。国家体育总局在21世纪初曾经通过政法司、体育文化发展中心推出过部分高校的重点研究基地,2018年以来也通过经济司推出一批高校和部分企业的体育产业研究机构。建议提升体育智库的独立性,借鉴国际奥委会各项工作重视依托国际奥林匹克专家的一贯做法。

体育产业统计的发布与相关政策的推出是近年来体育产业工作的重要内容。然而,一些不争的事实我们无法回避:在全国各省市区尚未全面建立体育产业统计网络和数据发布机制的背景下,我们每年的全国体育产业统计结果与数据发布就不得不令人心生疑惑。在全国各省市区未建立体育产业数据采集网络和发布机制的背景下,全国总体数据就很难获得足够的合法性和权威性,当谈及体育产业每年增长20%以上就会显得“底气不足”。

全民健身和全国体育产业等政策文本中需要一定阶段的全国总体目标的数据化表达,但是只能由自己调研和发布的数据同样缺乏足够公信力。如“全民健身计划”中的体育人口和体育产业产值和企业数量等,必须在自上而下的基础上,有自下而上的实现和检测乃至评估机制,这样才能使目标和政策对应起来。此外,很多体育政策虽然明示问题导向,却常常面面俱到,未突出重点问题。一些具体举措,也因为各种原因而缺乏必要的过程性监督和奖惩,在现实中发挥的作用极其有限。如2013年八部委关于解决大型体育场馆运营难题的文件中要求各地大型体育场馆的水、电、汽、热价格按照不高于工业价格执行,2014年的“46号文”要求新建住宅必须在室外建设体育场地面积人均0.2m2或室内建设体育场地面积人均0.1m2,但这样的规定未看到哪个机构督促和检查,最后基本形同虚设。不建立政策的评估和反馈机制,不重视自下而上的政策举措,工作就难以取得实效,甚至会逐步透支政策的公信力。

至于体育系统的绩效评价,也是目前管理工作的一个短板[12]。我们能看到体育系统各级干部的年终汇报和测评,但未发现一个如同国际奥委会那样每年由专业委员会负责人公开对全世界做工作总结(会议全球直播)的形式,更未看到类似国际研究机构为国际单项体育联合会治理水平进行排行的指标体系,使得我们对于这些年度工作缺乏直观判断,这是国际体育善治和中国体育治理现代化背景下一个亟待改变的现状。

引入大量优秀运动员、教练员担任运动项目协会主席的改革,也切实面临着与运动项目管理中心职能划分的紧迫任务。一些协会任务与资源的分离问题相当严重,协会相较于更有资源和权力的项目管理中心,在调动地方资源上的短板也未能得到体制和机制上的助力,不能不说是改革中的遗憾[13]。

2.4中国体育必须持续深入开展体育活动和项目创新必须承认,这些年中国体育的活动和项目不少,但产生实际效应和具有良好带动效果的活动和项目不多。这一方面是由于缺乏必要的前期论证和严谨探索,另一方面是由于整个体育系统缺乏创新的动力和能力。

例如,这几年比较火热的特色小镇建设,原本是体育产业发展的重要机遇,国家体育总局提出建立的运动休闲特色小镇是我国体育产业发展进程中新型空间形态的特色形态,与城市体育综合体一并成为新时期推进体育产业工作、联动广阔的社会资源的一个难得机遇。然而,由于缺乏必要的研究和国内外经验的借鉴,我们的运动休闲特色小镇建设出现了一些问题:一个运动休闲特色小镇必须有30个以上体育项目,小镇的评选和确定既没有专业标准,也无专家委员会。类似问题最终导致国家发改委等部门不得不进行干预,使得过往的相关工作陷入一定程度的尴尬。

再如影响不小的全国体育文化和体育旅游博览会,本来是一个拉动体育文化与体育旅游有机融合、推动体育事业和体育产业发展的项目,事实上却出现了行政主导和事业为主的路径,使得体育面向社会、企业发展的有效机制难以建立,甚至在很大程度上背离了活动创立之初的良好愿望。

我国体育产业的“十三五”规划设想2020年有600万体育从业者。2016年的全国调研数据只有440万余人,每年的体育人才需求量超过30万人,而目前教育和体育系统正规的人才培养机构每年只能毕业体育类专业学生不足5万人,其中存在着巨大的缺口和机遇。然而,目前市场上充斥着大量相关培训机构,鱼龙混杂的情况层出不穷。全国14所独立体育院校却没有1所获得培养MBA和EMBA人才的资格,即便北京体育大学成立了商学院,也未在教育部获得培养工商管理类硕士学位人才的资格,这是中国体育科教界的一大缺憾。

1993年就创立的体育用品博览会一直是中国体育用品行业的一个最高端和权威的博览会,这些年始终将参展商定位在体育用品企业,未将整个体育行业的利益相关者(体育机构、体育媒体、体育中介公司、体育赞助商等)纳入参展商,局限了自身的视野。在体育产业的利益相关者之间日益耦合的新形势下,这种平台的创新势在必行。

在体育文化建设中,我们多年来停留于自上而下的倡导式做法,一直没有一个有效而稳定的工作机制。如职业足球和篮球俱乐部的球迷协会始终未能在文化理念和行为方面建立起稳定的机制。球迷对主客队和胜负关系的认识多年来一直处于恶性循环之中,对主队失利的抱怨和对客队的谩骂始终难以消除,对在主场战胜主队的客队很难宽容。这些都是体育文化建设的明显短板,急需通过管理创新加以改变。

在奥林匹克文化教育及其遗产传承方面,我们曾经有过“奥林匹克示范校”和“同心结学校”的创举,也赢得过国际社会的认可,但目前多数学校已经停止了当初的创举,给人留下遗产无法持续的印象。最近北京首钢甚至获得了国际奥委会颁发的“奥林匹克主义在行动”年度奖杯。然而,国内在官方文本中屡次拒绝使用“奥林匹克主义”,而以较低层次的“奥林匹克精神”或自创的“奥运精神”取而代之,这不能不说是一个对奥林匹克运动抱有极大热忱和积极参与国际体育大循环的国家的遗憾。

另外,目前大力推进的全民健身运动示范市、县活动,也缺乏系统的设计和操作方案。国际上活力城市、休闲城市、健康城市、体育城市的创设留下了大量经验,我们却很少引进和借鉴,这是体育活动和项目创新管理的掣肘。各种希望地方争创的活动和项目,如果无科学论证和严谨研究,做不到程序科学和规则合理,最终的结果很可能是“南辕北辙”。

总之,中国要建设体育强国,筹备好2022年冬奥会,需要创新的领域还有很多,甚至可以说是千头万绪。只要我们虚心听取专家意见,广泛吸收国际经验,努力开展研究和讨论,积极展开基层调研,实事求是地推进各项政策和措施的落实,中国体育改革就能顺应和满足广大人民的体育需求,追赶国际体育改革的大势,符合我国全面深化改革的总体要求。