谢 莉，黎 冰，杨 巍，孙满兰

（1.广州市生态环境局南沙区分局；2.广州市南沙区环境监测站，广州 511458）

排污许可证制度是全世界认可度较高的一项环境管理制度标准，已成为西方发达国家的排污者自证守法、维护自身合法权益的重要工具，也是环保部门进行环境管理的法律依据和重要手段。我国也于“十三五”期间全面启动排污许可证制度，它目前已在火电、石化、钢铁、电镀、纺织等行业领域中得到了应用[1-3]。然而，在实施过程中，排污许可证在核发及后期执行过程中还存在一定的问题，如何深化和落实排污许可证制度改革，发挥排污许可证制度应有之效，是一个重要的研究课题。本文通过介绍排污许可改革制度背景及基本内容，对我国排污许可证制度实施的状况进行分析，针对排污许可证制度实施过程中存在的问题，提出管理政策与支撑技术方面相应完善的建议。

1 排污许可证制度的背景

排污许可证制度在我国始于20世纪80年代中后期，由试点逐步扩大至全国范围，在很大程度上规范了排污单位的环境管理行为，从而在污染防治、改善生态环境方面发挥了重要作用[4]。然而随着经济社会发展，现有的排污许可证制度浮现出一些问题，其中最关键的问题在于排污许可证制度的实施缺乏顶层方案设计，没有形成一套健全且完整的制度框架结构体系，在制定法律依据方面缺乏明确的标准[5]。在推行排污许可证的过程中，证后监管技术支撑不完善、相应的指导文件缺乏以及适用《固定污染源排污许可分类管理名录（2017年版）》尚存不合理之处，应予以优化。因此，各地区在排污许可证制度的具体实施过程中存在一定的滞后性，监管缺位，严重阻碍了排污许可证制度成为地方对污染源管理的有效抓手。另外，我国生态环境形势日益严峻，《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国大气污染防治法》《中华人民共和国水污染防治法》等一系列法规标准修订文件均强化了排污许可证制度在环境管理中的地位，排污许可证制度改革应运而生[6]。2016年11月，国务院办公厅印发了《控制污染物排放许可制实施方案》（国办发〔2016〕81号），标志着我国排污许可制度改革进入实施阶段。随着《固定污染源排污许可分类管理名录（2017年版）》、《排污许可管理办法（试行）》等的相继发布，国家在推进排污许可制度改革实施已经取得了显著进展，排污单位开始实现按证排污、自证守法，环境管理部门以排污许可证制度为依据进行监督管理并依法惩处违法排污行为，以排污许可证为抓手的环境管理体系逐渐建立，从2017年到2020年，计划完成所有行业的固定污染源的排污许可证核发工作，逐步实现排污许可证对固定污染源的全覆盖。

2 排污许可证制度的基本内容

排污许可证是指污染物排放企业单位根据自身需求向环境保护行政主管部门提出申请，由环境保护行政主管部门经审查合格后发放的允许企业单位排放一定限值污染物的凭据。有关排污许可证的申请、审核、颁发、中止、吊销、监督管理以及处罚等各项规定共同组成了排污许可证制度。该项制度旨在强化职能部门对污染源的监督管理，最大限度减少并控制污染物的排放量，规范排污许可行为，相关条款内容参考现有众多法规综合制定而成，包括《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国大气污染防治法》《中华人民共和国环境噪声污染防治法》《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》《中华人民共和国海洋环境保护法》《中华人民共和国行政许可法》等。

排污许可证包含了从原辅材料、生产设施和工艺、污染治理和污染排放各控制环节，是对污染物从产生到排放的全过程进行控制的综合性管理制度。水污染物排放、气体污染物排放、能源消耗、噪声、废物产生与利用、化学品使用等环节的环境影响都在许可证当中有所体现，并明确企业证后自行监测、台账记录、执行报告、信息公开等监管要求[7-8]。持有排污许可证的企业单位必须严格遵循许可证中所核定污染物类型、排放方式以及总量控制指标进行排污；而未取得排污许可证的企业则不得排放污染物。政府也将排污许可证管理作为污染源管理的核心环节，依据排污许可证建立企业排污行为“一证式”管理模式，对企业进行审查和监督管理。

3 管理与支撑技术存在的问题及建议

3.1 行政立法支撑缺乏，需要加快行政立法，强化顶层设计

现行的《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国大气污染防治法》《中华人民共和国水污染防治法》等环保领域相关的法律都对排污许可证作了明确的规定，但这些法律中的规定都过于原则性[9]。当前，《排污许可证管理办法（试行）》是排污许可证申请与核发的主要依据，但总体来说，排污许可证制度在立法层面仍存在缺位，尤其缺乏对无证排污、不按证排污等违法行为的制裁措施，不便于排污单位守法和生态环境部门执法，急需加快行政立法，强化顶层设计。国家应尽快出台《排污许可证管理条例》，确立以排污许可证为核心的环境管理制度的法律地位，对排污许可管理进行统一和规范。在此基础之上，同时还应进一步细化有关排污许可证的要求和制度，对排污许可的申请、核发、实施、监管的全过程的相关规定进行完善，从国家层面统一排污许可证管理的有关规定，指导规范各地排污许可证的发放和管理工作，推动地方根据排污许可证的制度设计，结合地方实际制定相应的实施细则，从而实现排污许可证制度的全覆盖。

3.2 证后监管技术支撑不完善，应健全技术支撑体系，加大宣传培训

排污许可证制度包括申请、核发、实施、监管的全过程，各阶段都需要相应的技术规范作为支撑，目前仅逐步出台了部分行业的申请与核发技术规范，而企业实施排污许可的操作规程以及监管执法的统一手册并未有规范文件，对于无证排污或者不按证排污的情况还缺乏具体详细的管理要求，不便于落实证后管理要求[10-11]。后续监管的完善也是排污许可是否可以成功的关键，因此，急需建立按证排污、依证监管执法的科学技术框架体系，对证后监管执法出台具体的指导文件、统一的操作规范手册等，从而推动固定污染源环境管理科学化、精细化、信息化，使排污许可证制度更加制度化、程序化以及规范化。同时，要进一步加强队伍建设，强化技术指导，加大宣传培训力度。严格依证监管是排污许可证制度顺利实施的必要保障，但排污许可制度是一项复杂的综合管理系统工程，无论是对于基层环保监管部门还是排污单位，排污许可证相关的政策法律、标准规范以及信息平台操作等都是一项新的研究课题，急需通过加强基础环保队伍和排污单位的技术培训，明确证后监管落实的具体要求、做法以及系统规范操作流程，从而提高政府和企业从业人员认知水平和业务水平。

3.3 适用《分类名录》存在一定的不适应，建议定期评估修订，提高分类管理科学性

在排污许可证制度推行初期，《固定污染源排污许可分类管理名录（2017年版）》尚存在一些不适应、不合理的问题，比如，行业类别和管理要求类别的划分依据不明确，某些相似行业企业的管理类别和要求不一致，现行的《分类管理名录》尚未覆盖全部行业的固定污染源，个别行业企业的生产工序存在产污行为却未纳入核发范畴等问题，因此建议根据我国各地排污许可证推行的实际情况和存在的问题，评估排污许可证的《分类管理名录》实施效果，结合实际情况，对标《国民经济行业分类》，尽快进行修订，出台排污许可证的新版《固定污染源排污许可分类管理名录》，从而有效提高排污许可证分类管理的科学性，实现排污许可证管理全覆盖。同时，建议不断优化排污许可证的技术支撑体系，针对实际推行过程中存在的问题，形成一套排污许可建议反馈机制以及排污许可技术优化的规范性制度，畅通排污许可证的执行情况和问题的信息反馈途径，及时解决排污许可证实施过程中存在的问题，从而推动排污许可证制度的有序落实。

4 结语

在全国范围内实施控制污染物排放许可证制度，是近年来生态文明建设、改革环境治理基础制度的一项非常重要举措，是落实排污者环保主体责任的重要抓手[12-13]。但是，推进排污许可证制度和其他相关制度的实施并不是能一蹴而就的，而是一项长期的工作，因此在开展生态文明建设、全面治理保护环境的新时代，排污许可制度应与当代中国特色相结合，立足当前，面向长远，在探索中不断深化、推广与改进。通过加强管理政策顶层设计，推行科学有效全面的技术支撑体系，落实企业环保主体责任，规范有序申请与核发排污许可证，加强排污许可证监督管理，最终让排污许可证真正成为固定污染源管理的核心，真正实现系统化、科学化、法治化、精细化、信息化的“一证式”管理。