于海军

提高收费公路建设门槛，可以有效防止地方政府盲目投资建设冲动，也可有效控制收费公路的规模。

近日，交通运输部接连发布《公路法修正案（草案）》《收费公路管理条例（修订草案）》《农村公路条例（征求意见稿）》等3份征求意见稿，向全社会公开征求意见。

在准入门槛上，两份草案要求停止新建收费一、二级公路，明确收费公路只能是高速公路。中国将确立两条公路体系，以非收费公路为主，适当发展收费公路。中国收费公路投融资建设、收费管理、养护的整套体系将重新定义。

有评论指出，明确一定的门槛可有效控制收费公路规模，有利于改善公众出行体验，也为公路持续健康发展奠定法律基础。

因时而变

从2004年我国《收费公路管理条例》颁布以来，依托“贷款修路，收费还贷”的运行模式，收费公路保持高速发展，形成了一张巨大的交通网。数据显示，到2017年，我国收费公路总里程已达16.37万公里，其中高速公路为13.26万公里。

然而，近年来，随着债务问题在一些地方日渐凸显，传统公路投融资以及收费制度面临不小挑战。

此次对《收费公路管理条例》的修订，一个主要目的是应对长期以来收费公路建设遗存下来的债务问题。

在交通领域专家看来，这也符合防范化解重大风险攻坚战的要求。不仅如此，交通运输部公路科学研究院公路交通发展研究中心主任虞明远表示，中国高速公路的长期养护管理问题，也变得日益紧迫。

《民生周刊》记者了解到，按照两份草案的内容，在投融资方面，政府还贷公路转变为政府收费公路，即融资方式从贷款转变为专项债。此外，收费制度出现的变动也值得注意，按照两份草案的要求，建立差异化收费、收费标准动态评估机制，建立偿债期（经营期）收费和养护期收费“两期收费”制度。

据交通运输部披露的《收费公路条例修订说明》显示，此次修订的重要性、必要性和紧迫性在于：适应财税体制、投融资体制改革，解决收费公路债务问题，适应高速公路养护问题，适应路网治理现代化要求。

按照《收费公路管理条例（修订草案）》，未来收费公路的公路类别、投融资主体、收费制度等将面临挑战。《2017年全国收费公路年报》显示，至2017年末全国收费公路的债务余额已达5.28万亿元，为应对这一债务，仅2017年全国收费公路償本还息支出超过7400亿元。

在业内人士看来，此次收费公路条例修订也是为了适应目前的财税体制改革和投融资体制改革，因时而变。近年来，随着国家财税体制、投融资体制等改革深入推进，收费公路发展的环境发生深刻变化。面对新形势，交通运输部在前几年工作的基础上，经过深入研究，形成了新的修订草案征求意见稿。

此次修订以推进供给侧结构性改革为主线，基于“用路者付费、差别化负担”的理念，创新收费公路制度，促进收费公路控规模、调结构、降成本、防风险、强监管、优服务。

控制规模

《收费公路管理条例（修订草案）》是对现行条例的继承与发展，交通运输部新闻发言人、法制司司长魏东在近日的例行新闻发布会上介绍了修订草案与现行条例的主要变化。

一方面，收费公路设置门槛提高。按照要求，今后新建收费公路必须达到高速公路技术标准，并且新建一、二级公路和独立桥梁、隧道不得收费，车辆通行费收入无法满足债务利息和养护管理支出需求的省份不得新建收费高速公路。

《收费公路管理条例（修订草案）》要求明确政府收费高速公路偿债期限应当按照覆盖债务还本付息需求的原则合理设置，经营性公路项目经营期限按照收回投资并有合理回报原则确定。

值得注意的是，条例草案还对现行条例规定的“统贷统还”进行了完善，将统借统还的主体由省级交通运输主管部门修改为“省、自治区、直辖市人民政府”，将现行条例规定的“统一贷款、统一还款”修改为“统一管理”，即统一举借债务、统一收费机制，统筹偿债来源、统一支出安排，将统借统还的范围限定为“偿债期届满的政府收费高速公路、经营期届满由政府收回的高速公路以及处于偿债期的政府收费高速公路”。

《收费公路管理条例（修订草案）》要求，政府收费高速公路债务偿清的，按照满足基本养护、管理支出需求和保障通行效率的原则，重新核定收费标准，实行养护管理收费，保障养护管理资金需要。

条例草案还要求明确车辆通行费收费标准确定因素，建立差异化收费、收费标准动态评估调整机制；落实国务院推动取消高速公路省界收费站要求，推行不停车收费，逐步减少人工收费方式；规范完善收费公路转让行为，明确经营期届满后由政府收回纳入统一管理的经营性公路及对债务偿还未做出妥善安排的政府收费公路，收费权不得转让。

有业内学者认为，公路法重要的亮点就是确立了两个公路体系的发展思路，两个体系的做法是促进中国公路能够快速发展的基本保证，为公路的健康持续发展奠定了法律基础和保证，这也是其修订的一个重要意义。

《新华日报》评论员梅剑飞坦言，《收费公路管理条例（修订草案）》是继2013年修正案和2015年修订稿后第三次公开征求意见，最大的变化是进一步提高收费公路建设门槛，这可有效防止地方政府盲目投资建设冲动，也可有效控制收费公路的规模。