郑銮娟

（韩山师范学院,广东 潮州 521041)

行政区划是国家政治制度的重要组成部分，是国家权力再分配和政策制定的基础。在我国当前行政体制下，城市发展及其相应的城市体系状况直接与国家行政权力的空间配置有关，依赖于城市行政区划分。而行政区划调整是实现行政区划科学化的重要手段，是适应社会经济发展的客观要求。行政区划的调整会对地方经济发展、政权管理效率、社会资源配置、社会民族关系等会产生多方面重大的影响，这些方面的发展情况直接反应行政区划调整的效应。其中，地方经济发展在行政区划调整中的考量地位逐渐上升。行政区划调整会影响行政区划内的资源开发、经济要素在地理上的优化配置以及范围调整，从而影响地方的经济发展状况。改革开放后，为了使行政区划更适合经济发展，我国行政区划进行了频繁的调整，其中县级以上的城市行政区划调整主要有撤县设市（县级），县、市升格或地区改（地级）市，撤县（市）设区这三种形式，前面两种是改革开放以来调整最为集中的形式，大大促进了中国城市数量的增加。

对于面积较大、人口较多的地级行政区来说，是进行拆分、升格的区划调整重点对象。原有面积较大、人口较多的地级行政区的区域面积和人口与中心城市的规模常有不相适应的状况，即中心城市相对较小，不能有效带动整个区域的发展，拆分、升格的目的在于培育新的行政中心、区域经济中心，以便更有效地带动区域经济的发展。潮汕地区在改革开放后至1991年三市分立前这段时期，由汕头统辖，全市人口规模一直是全省最大，全市人口密度是全省人口密度的2倍多，市区人口密度仅次于佛山市，但汕头市的经济发展和城市建设水平却在省内处于中下游。改革开放后，潮汕地区行政区划调整的目的很大程度也是为了推动地区经济发展、加快城市化建设，但现实中是否达到预期的经济效应一直是探讨的重要问题。

一、改革开放以来潮汕地区行政区划调整概况及研究区域确定

潮汕地区是广东省的四大经济地域之一，其行政建制经历了多次的分分合合，历史上的潮汕地区基本是一体的，在改革开放以后，其行政区划调整主要经历三个阶段。

（一）改革开放至1991年，汕头统辖潮汕地区

1979年，撤销汕头地区革命委员会，成立汕头地区行政专署，后于1983年撤销汕头地区建制，并入汕头市，同年海丰、陆丰拆离汕头市。1990年潮州定位副地级市。至此，汕头市管辖揭阳、饶平、澄海、南澳、潮阳、普宁、惠来、揭西、潮州市等8县1市，和安平、同平、金砂、公园、达濠、郊区6区。

（二）1991年，潮汕地区拆分，县、市升格地级市，三市分立

1991年潮汕地区行政区划进行了一次大调整，整个潮汕拆分为汕头、潮州、揭阳三个地级市。其中，潮州市管辖新设立的湘桥区（旧潮安县析置）、新恢复的潮安县及饶平县；揭阳市管辖揭东、揭西、普宁、惠来4个县；汕头市管辖潮阳、澄海、南澳3个县和金园区、升平区、龙湖区、达濠区4个市辖区。从此，潮汕三市分立，“三足鼎立”的行政区划格局基本形成。

（三）1991年之后，三市继续进行内部调整

三市分立后，适逢国家大力推动城市化发展，为满足经济发展的需要，潮汕三市先后对其内部的行政区划进行了调整，主要是采用撤县设（县级）市与撤县（市）设区两种形式。

1.汕头市。1993年，撤销潮阳县，设立为潮阳市（县级），由汕头市代管。1994年，撤销澄海县，设立为澄海市（县级），由汕头市代管；扩大汕头市市辖区行政区域，从潮阳市拆出河铺镇划归汕头市区，设立河浦区（县级）；2003年，合并市辖区金园区、升平区为金平区；合并市辖区河浦区、达濠区为濠江区；撤销潮阳市（县级），分设为两个区级建制，潮阳区和潮南区；撤销澄海市（县级）建制，设为澄海区；调整龙湖区区域。至此，汕头市的地域管辖领域共包括金平、龙湖、潮阳、潮南、澄海、濠江共6区和南澳县1县。

2.揭阳市。1993年，撤销普宁县，设立普宁市（县级），由揭阳市代管；2012年，揭东县改为揭东区。几经调整，揭阳市的管辖范围为榕城区、揭东区、揭西县、惠来县，代管普宁市，共2区2县1市。

3.潮州市。2013年，撤销潮安县，设立潮安区，原潮安县除磷溪镇、官塘镇、铁铺镇的其他区域。至此，潮州市管辖范围为湘桥区、潮安区和饶平县共2区1县。

由于1983年陆丰县和海丰县拆离汕头，其余县市由汕头市统辖，地域范围相当于分立之后的潮汕三市。另外，由于数据可获取的年份基本是1983年以后，所以文章所研究的潮汕地区的地域范围以潮汕三市为准，不包括陆丰县和海丰县，内容主要分析改革开放以来，潮汕地区经过了一系列的行政区划调整对地区的经济发展的影响效应。

二、潮汕地区行政区调整对区域经济发展影响分析

（一）行政区划调整对潮汕地区整体经济发展的影响

潮汕地区拥有良好的地理条件和人文历史，其经济在改革开放之后得到了较大的发展，经济总量扩张明显。但这种纵向的发展情况对于分析潮汕地区的实际发展状况意义不大，此时，全国各区域经济也都取得巨大发展。为更客观地分析改革开放后行政区划调整对经济发展的效应，采用横向对比的方法，主要是对潮汕地区的经济发展与全省的情况进行对比，分析行政区划调整对经济的影响。

由于数据不全，数据从1984年开始统计，其中潮汕地区缺失1984年和1987年GDP的数据，结果如表1和图1。从表1可见，除固定资产投资总额与工业总产值的发展速度略高于全省的发展速度，其他经济指标的年均增长率都低于全省水平。而图1更加具体地反映出潮汕地区经济发展占全省比重的发展变化，其中GDP、利用外资总额、财政收入、城市社会商品零售总额这四项经济指标在全省的占比均是下降趋势，或是先上升后下降，且下降的时间大致都在1995年至2005年左右，后来发展速度都慢于全省的水平。另外，潮汕地区固定资产投资和工业总产值的全省占比的发展走势却有所不同，1995年前呈上升趋势，之后开始下降，但与其他指标不同的是,到2005年左右不再继续下降，而是反向增长。从六项指标的数据变化可以看出，潮汕行政区划调整的经济影响并不是在1991年三市分立后马上表现出来的，而是有一个缓冲阶段延续之前的发展形势，大概经过5年到10年的时间，整体发展速度开始下降，落后于全省水平。

表1 改革开放以来潮汕地区与全省主要经济指标年均增长率对比

图1改革开放以来潮汕各项经济指标在全省的占比

（二）行政区划调整对汕潮揭三市发展的影响

分析行政区划调整对汕潮揭三市发展的经济影响，是继续横向对比三市分立后各个城市经济指标的变化情况，探讨区划调整后三个城市经济发展情况。1991年行政区划调整之前，潮汕地区由汕头统辖，三市各自所管辖的县区在1991年之前的数据无法整理完整，所以分析的数据主要是从1992年开始。

从附表1、附表2可见，汕头市的GDP、固定资产投资总额、工业总产值、财政收入占潮汕三市总量的比重的变化趋势基本是先下降后小幅回升再下降，总体呈明显下降趋势，其中工业总产值与固定资产投资总额的下降幅度最大，下降超过20%与30%以上，仅有利用外资的比重先大幅下降再大幅上升，利用外资在三市中占有绝对优势。而从三市的经济指标年均增长率看，汕头利用外资的增长率虽领先其他两市，但却是负增长，说明绝对数值仍是下降的。另外，汕头市的其他经济指标增长率基本都慢于揭阳、潮州，仅有GDP和固定资产投资总额快于潮州。从数据可见，三市分立后汕头市辖的区县变化复杂，经济腹地范围减少，经济集聚能力下降，即使后来再进行撤县设市、撤市设区等调整，仍然未能改变经济发展下滑的趋势，行政区划调整对汕头的经济削弱作用最明显。

而揭阳与潮州作为新设立地级市，产生了新的地级行政中心，各自有新的经济腹地，有利于其产生新的经济集聚，但这种效应在两个城市却反映不一。潮州在近现代逐渐失去原有的区域中心地位，一度依附于汕头，三市分立后得以重新独立，但从潮州各项经济指标看，其经济占潮汕经济总量的比重基本都是最低的，且呈下降的趋势，经济发展各方面仍较落后。而揭阳则抓住了行政区划调整后经济独立自主发展的契机，城市发展集聚能力得到强化，各项经济指标远超潮州，并有追赶、超越汕头的趋势，如工业总产值到2015年比重占三市总量超过50%，仅有利用外资的比重与绝对额是下降的，但过程中曾大幅增长并超过汕头，只是后来又回落。另外，除了利用外资，揭阳其他各项经济指标的年均增长率均是最快。

纵观改革开放以来潮汕地区行政区划调整的经济效应，可以看出行政区划调整实际上是地方政府行政管理权力在地域空间的重新划分和配置，并期望能以此带动城市发展。行政区划调整或许可以在一段时间内、一定程度上促进城市化进程和经济的发展，但并不能从根本上保证城市的有效与持续的发展。行政区划调整对潮汕地区的整体经济发展没有明显的推动作用，而对具体的三个城市的影响作用各有不同，其中对汕头市经济发展的削弱作用最明显，其次是潮州，而对揭阳的经济推动作用最为突出。所以，从三个城市的经济发展状况可以看出，探寻潮汕地区经济与城市化发展的保障机制，不能简单地依赖于行政区划调整，需要不断地优化、改进地方政府行政管理的创新，积极转变政府职能，从根本上引导城市向健康可持续的方向发展。

附表1 1991年行政区划调整后汕潮揭三市经济指标各自占潮汕经济总量的比重

附表2 1992年以来汕潮揭三市经济年平均增长率