卢小婷

(广西民族大学政治与公共管理学院，广西 南宁 530000)

一、基于中国知网检索数据的宏观分析

一直以来，公共政策作为国家治理社会的手段，学者们对其做了许多的研究。但是从中国知网检索的数据中发现，大多数学者对公共政策的制定、公共政策的执行和公共政策的评估都做了大量的研究，而对公共政策终结的研究却是比较少的。在中国知网上输入公共政策终结这一研究内容，并基于“主题”“关键词”“全文”等关键检索项进行检索，发现近年来，对公共政策终结的研究屈指可数。在输入“全文”这一检索项，发现在2016年研究文献达到顶峰，也仅仅有79篇。而在其他年份，研究数量就更加少了。从搜集的文献资料中，学者们研究的侧重点主要在以下几个方面：

二、侧重于公共政策终结概念的研究

政策终结研究起始于20世纪50年代的美国，70年代逐步被关注，90年代传入我国，自此之后国内研究者日益增多。[1]公共政策终结这一概念最先由拉斯韦尔提出。1971年，拉斯韦尔在《决策过程》中首先对公共政策终结作出界定，他认为，公共政策终结是关于取消公共政策方案，以及研究有关相信某种公共政策必须继续而采取的某种行动，或因公共政策终结而丧失价值的人们之主张的活动。我国学者陈振明(2004)认为，政策终结是终止那些过时的、多余的、不必要的或无效的政策或项目的一种政治行为，[2]是一种在政策领域里发生的终结现象。[3]丹尼尔斯在考虑组织自身终结、政府精简、削减预算的前提下提出，[4]公共政策终结是对政府项目、公共政策、组织的终结，也是组织为削减预算对自身的调适和政府服务民营化而产生的削减。[5]台湾学者林永波(1982)认为，“公共政策终结这个概念隐含了一套期望、规则和惯例的终止，政策活动的停止、机关组织的裁撤”，同时它也是“新期望的提出，新规则、惯例的建立，崭新活动的展开，机关组织的更新与发展。”[6]

从以上国内外学者对公共政策终结的定义中我们可以看出，学者们对公共政策终结的定义主要从公共政策终结的原因、效用及形式方面给出了定义。随着社会的深入发展，国家的进步，公共政策终结的定义应该不断地丰富发展，只有更加深入地深入认识“是什么”的问题，才能更好地知道“为什么”，并不断地指导“怎么做”。

三、侧重于宏观层面上的研究

在对公共政策终结研究的文献中，学者从不同的理论对公共政策终结进行了分析。理论从实践中获得，并不断指导实践。最先提出多源流理论的是国外学者金登。1984年，金登出版的《议程、备选方案与公共政策》一书中，首次提出了多源流理论，自该理论问世以来引起了国内外学者的广泛关注。多源流理论被应用于分析各种不同领域间的问题。该理论主要包括三个方面的内容，即问题源流、政策源流、政治源流。问题源流就是现在社会上存在的一些重大的社会问题和社会矛盾，而且人们对这些问题和矛盾所引起的关注正等待政府去解决；政策源流包括的是国家制定的各种规章制度，各种政策建议、政策主张与政策方案；政治源流内包括的则是国民情绪、公众舆论、利益团体实力对比等因素。三条源流交汇的首先原因在于政策之窗的打开，政策之窗的打开为问题被提上议事日程或政策变迁提供了机会，因此政策之窗又被称为机会之窗。近年来，我国学者从多源流理论角度分析我国的公共政策终结问题。李燕、朱春奎(2017)从多源流理论分析了劳动教养劳教制度终结过程中的第一次政策之窗开启失败存在的问题到第二次政策之窗开启成功并最终实现政策终结，提出了要成功地实现政策终结，必须把握好问题流、政策流、政治流、政策企业家之间的契合与对话，抓住政策之窗打开的短暂时期，结合政策流、政治流和政策企业家之间的作用，成功实现政策的终结。刘伟伟(2015)基于收容遣送制度政策的终结，从多源流理论出发，分析了该政策在终结过程中，问题流上存在行政官员权力的滥用、知法犯法等现象；政策流中存在政治官员主张通过立法完善遣送收容政策的现象；政治流上存在官员无法接受了多年的政策在自己的手中终结。此外，还有的学者从多源流理论分析了食品质量免检政策终结的过程，提出要想成功有效地进行政策终结，必须锁定问题源流，明确政策终结的对象；梳理政策源流；选择适当的终结方式；借助政治源流，营造有利于政策终结的氛围；把握政策机会之窗，促进问题源流、政策流和政治源流的正耦合。[7]

四、侧重于微观层面上的研究

事物的发展都要经历一个由开始到结束的过程。就像人一样，到了一定的时间，我们的生命也将会结束。然而我们应该意识到，政策的终结并不会像人的生命一样会自然而然地结束，它需要人们结合一定的环境，采用恰当的方法，运用各种力量来终结它。公共政策的制定是政府为了解决特定社会环境下的社会问题，当环境改变，问题得到解决，那么对一项公共政策的应该如何进行考量？在进行考量或评估的过程中应该采取怎样的方法？终结一项公共政策的阻碍因素有哪些？推动力有哪些？

随着农业税政策、劳教制度、收容遣送制度等一些政策的终结，表明我国目前有些过时的、无用的、无效的政策需要及时进行终结。但是政策的终结都是在引发重大的社会问题时，如“孙志刚事件”、“三鹿事件”时才会引起人们对政策的关注。那么目前我国现在政策终结存在的问题都有哪些？本文综合学者们对政策终结的研究，发现他们的研究点主要集中在以下几个方面：

(一)注重于研究政策终结存在的困境

赵泽洪、吴义慈(2009)从服务行政的角度，分析了目前公共政策终结存在的问题主要有政策终结的任务量大，但是力量却非常有限；政策终结障碍重重；法制建设滞后造成政策终结的随意性；政府服务效率低而造成政策终结的滞后性。此外，学者们还用从公共利益缺失角度(张丽珍、靳芳)、风险辨识角度(王亦虹，尹贻林，陈伟珂，2002)分析政府在政策过程中偏制定轻终结，在评估和终结阶段中的忽视风险，这就导致了政策堵塞以及在评估阶段和终结阶段存在风险。张丽珍(2012)认为，政策过剩悖论导致政策终结甄别难度加大、程序法建设缓慢致使政策终结缺乏科学的执行标准、潜在的权力或利益损失导致政策终结动机与措施乏力。聂元军(2002)指出对政策终结的认识不够、执行政策终结的力度不够、政策终结的程序不合法等也会导致政策终结难以进行。

(二)注重于研究政策终结的影响因素

有利因素：影响公共政策终结的因素有很多。尽管在政策终结的过程中存在很多的阻碍因素，但是在陶学荣(2005)、王锋(2006)、刘祖华看来，要想成功地终结一项公共政策，必须借助一下几个力，即触发机制的引动力、政策评估的助动力、执政理念的主动力、公共舆论的外动力。除了这几个力，还可以从一是社会环境的变化，包括社会情境的变化、意识形态的转变、政策学习的效应、执政者的更替、焦点事件的冲击；二是政策属性，包括政策问题的重构、政策偏好的改变、政策成本的考量、政策工具的创新来促进政策的终结(刘雪明，曹迎宾2014)。聂元军(2002)基于清除利益上的障碍、组织机构上的障碍、程序上的障碍、成本上的障碍等方式，努力扫清政策终结的阻碍，从而更好实现政策终结。

不利因素：德利翁认为阻碍公共政策终结的主要因素有5种：(1)心理上的和知识上的抵触(2)组织和公共政策本身的连续性(3)动态的保守主义(4)反终结的联合体的形成和活动(5)法律程序上的障碍和终结执行的高成本。[8]另外，决策体制方式自上而下、法制意识淡薄、对利益补偿工作不关注、服务型社会治理活动中缺乏公民参与、形成政策终结的封闭性等导致对政策终结的认知不足、关注不够，也是阻碍政策终结的重要因素。

其他因素：典型事件、政策评估、政策环境变化、公共舆论、政治领导的领导力(刘雪明，曹迎宾，2014)，触发机制(范绍庆，2012)，利益的分化与聚合(陶学荣，王锋，2005)等，都是影响公共政策终结的重要因素。

(三)注重于研究政策终结的路径

政策终结在我国的政策过程中占据越来越重要的地位，近年来，学者们从不同的角度对政策终结进行了不同的研究，对于如何更好地促进我国公共政策的终结，提出了很多建议、策略。只有总结前人对政策终结的建议，才能够更好地为政策制定者在进行政策终结时提供参考。

从法制方面。贯彻服务行政的法治理念，完善政策终结的程序法建设(陈俊乾，张丽珍，2012)。不断加强对政策终结的立法保障，使过时的、无效益的、浪费公共资源的公共政策能够依据法定程序进行终结，不断推进政策终结的规范化、法制化、程序化，及时终结不必要的政策资源浪费。

从意识观念上。树立服务行政的理念(赵泽洪，吴义慈，2009)，矫正理念偏差，正确认知政策终结以推进服务政府的建设(陈俊乾，张丽珍，2012)，改变对政策终结的认知(范绍庆，2012)，提高公共服务的效率，竭力维护公共服务主体的利益。政策制定者要积极引导政策对象积极参与公共政策的终结，从根本上认识政策终结的益处。同时自身也要加强意识形态方面的建设，不断与时俱进，使政策制定者的思想跟上时代发展，一切以人民的利益为重。

从评估机制上。政策评估是重构政策的机制，通过反对或赞成政策终结双方的论证与对话，可以建构较为合理的政策建议，不仅能够满足政策对象的需求，投入充分的政策资源，以更有效的途径完成政策目标，而且在政策对象的权益分享上，又能体现公平。[9]通过建立完善科学的政策评估机制(刘祖华)，开放政策评估结果(聂元军，2002)，让各方利益主体了解政策终结的利弊，减少政策终结的阻力，以利于更顺利地进行政策终结。

从不同主体上。政策的制定与终结必定涉及到多方利益主体，某一项政策的出台或终结，都要经历不同利益主体之间的博弈，当利益主体间的利益趋向于一致时，政策的出台或终结才可以比较顺利进行。当利益主体间的利益博弈出现较大的偏差时，可能会导致一项政策的搁置。范绍庆(2012)认为，在进行政策终结时，应该广泛积聚政策终结的支持力量，扩大政策终结的支持者群体。适当的进行利益妥协、利益补偿(聂元军，2002)，协调各方利益主体间的关系，满足感情的需要，并抓住有利时机，促成政策的终结。

从终结的方式上。打破公共权力垄断，通过授权赋权公众参与，促进公共权力运行公开化。转变政策终结的方式，由原来的自上而下的终结方式转变为上下双向沟通的方式，争取更多的支持力量(钱再见，2017)，同时利用好大数据技术(石婧，艾小燕，2018)，减少政策终结的阻力并借助于公共舆论对公共权力实施强有力的外部监督，促进公共政策终结。

从政策终结的时机上。从多源流理论中，我们知道，政策之窗的开启需要结合特定的时机和环境的，如果能够抓住时机，就能够促成政策的终结。一旦错失了良机，再等下一次政策之窗的开启就要经历比较长得时间。李燕、朱春奎(2017)基于劳教制度的终结分析了从第一次政策之窗的开启的失败到第二次政策之窗的开启并促进政策终结，这期间经历了8年之久。由此可见，时机对于政策终结的重要性。要抓住触发机制即自然时机和结合人为时机，创造出政策终结的气氛，政策制定者还要及时提出新的政策，以此来减少政策终结阻力(范绍庆，2012)。

“由于现代社会的变化和不确定性，由于政策制定者无法准确预见现在的政策在将来的适应性，因此终结不起作用的政策是政策制定者从他们的错误中吸取教训的途径之一。”[10]曼品说“一个社会的兴衰在某种程度上取决于政府所制定的公共政策”，同样，终结一项不必要的公共政策，对社会、对国家现在和未来的发展，起着难以估量的作用。在进行政策评估时，虽然有提到要建立科学的评估机制，但没有具体的规则体系。对于没有触发机制的过时政策，该如何进行终结？如何制定一套完整的体系及时指引政策的终结？在进行利益协调时，该如何进行补偿，依据怎样的标准？对于不同类型的公共政策应该采取怎样的措施终结过时的政策？这些都是今后有待研究和解决的问题。基于此，本文将从以下几个方面提出今后研究的方向。

第一、侧重于对政策终结理论的研究。从已收集到的文献来看，学者们对政策终结理论的研究比较少，很多学者都仅仅局限于用金恩的多源流理论以及动力学理论进行分析，理论上的建构相对较少，且如果在没有触发机制和外部力量的作用下，该如何终结一项公共政策？学者们应该在实践中总结出更多的理论，以应用于不同情况下的政策终结。

第二、侧重于对整体的研究。目前学者们对政策终结的研究注重于个案，比较少从整体上来把握政策终结。个案的实证研究固然重要，但是如果不上升到整体，没有从具体中总结出普遍性，那对事物的发展没有规律可循。

第三、侧重于研究不同类型的公共政策的终结方式。公共政策作为国家治理社会的一项重要工具，涉及社会事务的方方面面。因此，在进行政策终结时，有必要对公共政策进行宏观上的分类，比如教育类型的公共政策、经济类型的公共政策、军事类型的公共政策、政治类型的公共政策等，并针对各种不同类型的公共政策，研究其相应的政策终结方式。

第四、侧重于对政策未来发展趋势的研究。政策作为国家意志的一种体现，是一种国家意识。在制定一项政策或者终结一项政策时，政策制定者不仅要考虑到政策的出台或终结对现在的影响，更要考虑到该政策对未来国家、社会的发展带来怎样的影响和后果。因此，在今后的研究中，要更加注重对政策效果的研究。

五、结语

公共政策关乎我们生活的每一个方面，公共政策的过程就是各方利益之间相互博弈并最终趋向一致的过程。政策的终结也如此，意味着一部分人的利益将因此进行重新调整。随着劳教制度、计划生育政策等的终结，我们看到了其对社会发展的重大影响。但是在终结这些政策的过程中，却花费了大量的人力、财力、物力才得以实现。本文通过归纳总结前人对政策终结的研究，从中找出研究的不足以及未来的研究发展方向，以期能够对政策终结研究起到一定的作用。我们的国家、社会在不断发展，社会成员交织越来越紧密，社会问题也越来越突出，这就需要政策制定者需要有掌控全局的思维，利用好作为公共治理工具的公共政策，更好地推进国家治理体系和治理能力现代化。