陈昊博

（河北省怀来县人民检察院，河北 怀来 075400）

一、河长制的概念特征

（一）河长制的概念

水是生物生存的根本，是人类赖以存在的物质，因此，水环境就是所有环境问题中最为敏感的问题。而承载水环境的重要载体就是河流，因而对河流的保护就成为对水环境保护的必要手段。在我国，对河流保护的法律规范是比较多的，其中河长制就是众多河流保护制度之一。所谓河长制，就是按照河流流经的行政地区将河流划分为若干区段，每一区段的政府负责人是该区段的河长，是第一责任人，负责对管理辖区内河流的水环境治理。河长按照级别可以分为乡镇、县、市、省等不同级别，每一级别的河长对自己治下的区段河流具有污染治理的职责。

（二）河长制的法律特征

河长制作为环境保护法律制度中保护河流水环境的一项制度，除了具有环境保护法的一般特征之外，还具有一些自己独特的法律特征，主要表现为“四性”。

一是区段性。区段性就是将河流按照途经过的行政地域划分为若干区段，行政地域的政府负责人就是该区段的河长。河长制与我国的行政区划相对应，分为乡镇、县、市、省几个级别，乡镇长是本乡镇区段的河长，县长、市长、省长是本县、本市、本省所有河流的河长。

二是行政性。由于河长是河流流经区段的政府负责人，因而河长制的实施就具备了行政性的基本特征，也就是说河流环境的保护是按照行政职责来行使管辖权。

三是全面性。河长制的实施主要是为了保护河流的水环境，当然这只是目标，而在实践中，河长不仅仅要负责管理河流本身的环境问题，还要负责协调各个相关部门之间的关系，从而提升河流治理的效率。

四是责任性。从法理学角度来讲，有权力义务就应当有相应的法律责任与之对应，河长是河流流经区段的负责人，同时也是该区段的第一责任人，如果治理河流环境不利，则会被追究相应的法律责任。

二、河长履行法定职责的具体体现

河长制在实施的过程中，其法定职责主要体现为以下“三项权能”的行使。

一是管理权。管理权就是河长对河流环境实施监督管理的职权，当然这种监督管理权的行使要依赖于地方政府的政策文件，一般情况下地方的政策文件中对于河长的管理职权都会出台清单，河长在清单范围内行使职权。

二是处置权。处置权是河长的一项重要职权，就是河长遇到污染本区段河流环境的事件时，或者虽然未污染本区段河流环境但是污染发生在不远的上游，河长就有权力部署应急预案和处理方案。这一权力在实践中是极为重要的一项权力。

三是协调权。协调权是河长在对河流环境行使管理职权的过程中，会遇到各个职能部门在自己专业管理领域内也在行使职权的现象，此时各个职能部门的职权行使就会出现交叉、交错、甚至平行的问题，这就需要有一个权威的部门对各个职能部门的权力运行进行协调，这样才能够使各个行政机关权力的行使保持顺畅，从而能够有效地对河流环境实施管理。

三、检察机关行政公益诉讼对河长履职的监督

河长制的实施主要是通过将河长作为河流环境治理的第一责任人通过行使职权来实现的，因此河长履行管理职责的效果如何直接关系到河长制实施的效果，同时也关系到河流环境的治理效果。从当前环境保护的现状来看，检察公益诉讼成为保护生态环境的一项重要手段，这源于我国的监察体制改革。2018年初，全国检察机关自侦部门转隶并入监察委员会，使得检察机关的业务范围大大缩减，于是检察机关开始探索新的业务，公益诉讼就成为检察机关的一个新业务领域。检察机关办理环境公益诉讼案件成为检察机关最为重要的业务，而在环境公益诉讼中对河流的保护也占了环境公益诉讼相当大的比例。因此，对于河长制的落实以及河长的履职情况，完全可以通过检察机关提起环境公益诉讼的方式加以监督。

四、河长履职检察机关行政公益诉讼存在的问题

从司法实践来看，在2018年全年，检察机关办理的公益诉讼案件共计113160件，其中环境公益诉讼共计59312件，占比为52.4%，而这些环境公益诉讼中，对于河流污染河长履职实施监督的案件也不在少数。纵观检察机关对河长履职实施的监督，存在的问题有很多，集中起来表现为“五个不明确”。

一是调查权范围不明确。修订后的《检察院组织法》中正式将公益诉讼确定为检察机关的一项职权，其中还规定了检察机关为了实施公益诉讼具有调查权。因此，调查权是检察机关的一项新职权，但是在《检察院组织法》中并没有规定调查权行使的条件、方式以及范围，什么情况下检察机关可以行使调查权、怎样行使调查权，都处于模糊状态。因而检察机关在对河长行使职权进行监督时，很多情况下是无从监督的，尤其是该对河长的哪些履职行为实施进行调查，实践中尚没有形成经验性的做法，这给环境公益诉讼工作带来了很大的不确定性。

二是监督的方向不明确。所谓监督方向，就是检察机关在对河长行使监督职能的时候应当在哪个方向上实施监督，通常情况下河长履行职责存在怠于作为、慢作为、不作为、乱作为等现象，到底哪些现象属于检察机关公益诉讼监督的范围，这些在当前的法律制度中并没有明确的规定，所以司法实践中对河长履职情况的监督方向也处于相对不明确的状态，因而实践中，就会出现检察机关要么是放纵不予监督，要么就是管的太多影响了河长正常发挥监督职能。

三是监督的方式不明确。检察机关对于河长行使职权的监督应当采取哪些具体的形式，当前的法律并没有具体规定，一般情况下，检察机关对于河长履职过程中存在的一些违法问题，会发出检察建议，建议河长正确履行法定职责。这种方式也是当前检察机关行政公益诉讼中最为常见的方式。但是有很多情况下可以采取其他处理方式来督促河长履行法定职责的，也运用了检察建议这种处理方式，很显然效果并不好；而相应地，应当采取较为强硬措施的，也采取了检察建议这种相对较为柔性的措施，因而也未体现出环境行政公益诉讼在督促河长履行法定职责时的作用。

四是监督的后果不明确。由于检察机关提起环境公益诉讼在2018年检察机关自侦部门转隶之后才大规模的展开，所以这属于检察机关的一项新业务，相关制度规范较为欠缺，尤其是检察机关在行政公益诉讼过程中向相关职能部门发出检察建议后如果被督促的职能部门不履行或者不完全履行检察机关确定的义务，检察机关后续可以采取什么样的措施，并没有法律的规定。通常情况下，检察机关可以向法院提起诉讼来督促相关职能部门履行法律职责，但是由于诉讼的时间比较漫长，往往诉讼结束之后已经错过了环境保护的最佳时机。因此，在河长制运行过程中，检察机关通过检察建议督促河长履行法定职责，如果通过诉讼解决，很有可能河流已经被污染。

五是履职的方式不明确。从现实情况来看，河长不履行法定职责，检察机关会提起环境公益诉讼，一般情况下会在诉前程序就已经将解决。但是，就检察机关发出的检察建议来看，并没有一定之规，河长应当怎么履行义务、履行哪些义务、履行到什么程度，在多长时间内履行等等，这些问题会因个案的差异而有所不同。因此，由于法律并没有规定被督促履行职责的法定机关应当通过什么样的方式来履行法定义务，故而实践中河长履行职责的效果也并不明显。

五、河长履职检察机关行政公益诉讼的程序完善

检察机关提起环境行政公益诉讼是督促河长履行法定职责的重要方式，所以应当从程序上完善以下内容。

一是明确调查权的条件和范围。检察机关提起环境行政公益诉讼，需要掌握一定的证据，那就离不开调查权，鉴于当前法律中对检察机关公益诉讼调查权的行使条件以及行使范围都没有明确的规定，所以应当由司法解释来做出具体的规定。鉴于河长制运行中的实际情况，司法解释可以规定检察机关行使调查权需要公益诉讼可能被立案为条件，如果河长在履行职责的过程中仅仅是工作失误，那就达不到立案的程度，所以无需行使调查权。另外调查权的范围也应当有所限制，一般应当限定在对环境或者财产的调查，可以采取查询、询问等措施，不应当对被调查主体对象采取强制措施。

二是明确公益诉讼的启动条件。针对河长履行职责提起环境行政公益诉讼，启动条件是什么现行法律并没有规定，而从当前河长制运行的状态来看，河长旅行职责可以分为不合理与不合法两大类，而每种类型中都有不作为、慢作为和乱作为等情况，所以不合理与不合法并不是区分作为与不作为的标准，而是程度不同的类型。从理论上讲，只要河长不履行法定职责，无论是不合理还是不合法，检察机关都可以提起行政公益诉讼，但这样的后果有可能会使检察机关过度插手河长的工作。而当前监察体制改革后，监察委员会实现了对公务人员履职的全覆盖，所以河长履职不合理的问题完全可以由监察委员会通过约谈、质询等方式加以解决，完全没有必要纳入司法程序来解决。所以，检察机关对河长履行职责问题提起环境行政公益诉讼的条件应当限于河长履职达到违法程度的行为，简言之，检察机关应当将合法性问题作为启动公益诉讼的条件，合理性问题不在公益诉讼监督范畴。

三是明确公益诉讼的监督方式。检察机关对河长履职的监督是以公益诉讼来实现的，实践中检察机关提起环境行政公益诉讼的监督方式基本上限于提出检察建议一种方式，监督方式的匮乏是监督效果不佳的主要原因。因此，应当由司法解释进一步规定检察机关对河长履职实施监督的方式，一般情况下，应当将约谈、质询、口头建议等方式规定到司法解释之中，这样有利于检察机关以更加丰富的手段方式来处理河长履职过程中的监督问题。

四是明确检察建议的后续手段。后续工作不容易开展是当前检察机关提起环境行政公益诉讼的一个难题，原因在于当前的法律制度中检察机关在环境行政公益诉讼中提出了检察建议后如果被监督机关不履行检察建议的该如何开展后续工作并没有现成的规定，所以对于检察机关而言检察建议提出后属于后续无招的状态。因此，司法解释可以规定被监督的机关如果不履行法定职责的，可以由检察机关将案件线索转移至监察委员会处理，这样就可以督促河长能够高效履行法定职责。

五是明确河长履行职责的方式。由于法律对河长履行法定职责的方式没有规定，所以河长应当怎样履行职责就比较模糊了，因此可以由司法解释规定河长履职的具体方式以及期限。建议将河长的履职方式进行开放式的规定，例如：生态修复、协调组织、发布命令等，这样河长的履职就可以做到规范化。

六、结语

河长是河流生态环境的第一责任人，河长履行职责可以通过检察机关提起环境行政公益诉讼来实现，但是由于检察机关提起环境公益诉讼实践开展时间不久，法律规定较为粗浅，因此需要法律制度对检察机关提起环境公益诉讼的程序加以进一步规定，才能够督促河长履行职责做到效率化、规范化。