摘要：本文在地方政府债务分类的基础上，分析了地方政府债务规模，提出其总额和增长率均增长很快。通过分析，本文认为地方政府债务总体风险不高，应该从控制地方政府债务增长率、规范PPP项目、重视地方政府隐性债务等方面化解地方政府债务风险。

关键词：地方政府；债务；经济

一、引言

地方政府债务是目前我国经济生活中的热点话题。从4万亿元投资到PPP项目的叫停，无不显示着地方政府债务在经济生活中的紧迫性。地方政府债务是指以政府信用为担保，获得的各种资金。我国从2008年全球金融危机以来，地方政府债务膨胀迅速。我国审计署分别于2011年和2013年，两次对我国地方政府债务进行了审计，结果显示我国地方政府债务规模巨大，应该给予重视。我国从2011年开始，部分省市试点地方政府自行发债，到2015年，实行地方政府发债限额管理。政府实行的种种措施，都在规范地方政府的债务规模，从而使得地方政府长期良性循环。

二、我国地方政府债务的现状与分析

（一）我国地方政府债务的分类

按照汉娜的分类，陈共在其《财政学》中，将我国地方政府债务分成了四类：直接显性债务、直接隐性债务、或有显性债务和或有隐性债务。在编制中国国家资产负债表时，李扬也采取了这种分类方法。2011年和2013年，审计署两次审计我国地方政府债务，将地方政府债务分成政府债务和或有债务两类。从实证分析的需要，本文选择审计署的分类方式。

（二）我国地方政府债务的总体状况

按照审计署统计我国地方政府债务的方法，我国地方政府债务规模如表1所示。

注：①国内生产总值：由于地区生产总值和国内生产总值的数值差距较大，因此，此处采取国内生产总值数据。②地方政府债务规模：2014-2016年的数值来源于财政部的数据；2007-2013年的数值来自于审计署2011年和2013年的数据；2002-2006年的数值，根据审计署2011年和2013年的数据估算而得。

1.我国地方政府债务总额

由表1可知，我国地方政府债务总额从2002年的12569.6亿元，一直增加到2016年的153200亿元，15年间增长了11倍之多。从2002-2014年，我国地方政府债务总额一直在增加，最高数值出现在2014年，总额为24万亿元。随后，我国地方政府债务总额开始下降，2016年，总额下降到153200亿元。我国地方政府债务总额呈现先上升后下降的态势。

2.我国地方政府债务增长率

从表1中可以看出，我国地方政府债务增长率波动较大。最高年份出现在2009年，为61.9%；最低年份出现在2015年，为-33.3%。增长率相差巨大。除了2015-2016年之外，我国地方政府债务增长率均高于同期国内生产总值的增长率。我国地方政府债务占国内生产总值的比重，从2002年的10.3%上升到2014年的37.3%，然后下降到20.6%。最高值为37.3%，最低值为10.3%。2002-2008年，数值为百分之十几；2009-2012年，数值在20%多；2013-2014年，数值为30%以上；2015-2016年，数值是20%多。我国地方政府债务占国内生产总值的比重出现了先上升后下降的趋势。

（三）我国地方政府债务的分析

1.我国地方政府债务总额增长较快。由表可知，从2002年的12569.6亿元到2014年的240000亿元，13年间我国地方政府债务总额增长了18倍多，这表明我国地方政府债务增长的速度十分迅速。

2.我国地方政府债务增长率高于同期国内生产总值增长率。从表1可见，除了2015-2016年外，我国地方政府债务增长率均高于同期国内生产总值增长率。尤其是2009年，我国国内生产总值增长率为9.3%，而同期地方政府債务增长率为61.9%，相差将近7倍之多。地方政府债务增长率长期高于国内生产总值增长率，表明地方政府债务积累的速度远远快于国内生产总值的速度。国内生产总值是地方政府偿还债务资金的源泉，其速度长期低于政府债务增长速度，意味着偿债资金的源泉有限。

3.我国地方政府债务占国内生产总值的比重不高。我国地方政府债务占国内生产总值的比重最高年份出现在2014年，是37.3%；最低年份出现在2002年，为10.3%，这从表1中可以看出。与其他国家动辄100%以上的比重相比，我国地方政府债务占国内生产总值的比例不高，这表明我国地方政府债务的风险在可控范围内。

4.我国政府调控地方政府债务政策的效果显著。在表1中，2015-2016年，我国地方政府债务无论是总额，还是增长率、地方政府债务占国内生产总值的比重，都呈下降态势。这说明我国政府调控地方政府债务的政策效果明显。我国采取的置换债券、允许地方政府自行发债等措施效果显而易见。

三、政策建议

我国地方政府债务在地方经济的发展过程中，起到了积极作用。这从地方政府的经济增长中可以窥见一斑。但是地方政府债务总额增长很快，地方政府债务增长率长期高于同期国内生产总值增长率，这使得地方政府债务风险快速增加。我国政府注意到了这一点，采取了一系列措施。因此，2015-2016年，我国地方政府债务总额和增长率均有所下降。但是从2017年开始，我国出现了PPP项目叫停以及部分地方政府公务员工资延期发放等现象，这说明我国地方政府债务形势依旧不容乐观。因此，应从以下几方面加强管理：

第一，重视我国地方政府债务。地方政府债务是目前我国比较热门的一个课题。我国实行若干年的积极财政政策后，地方政府债务规模膨胀，这从我国审计署两次的审计结果可以看出。许多学者对此表示了担忧，担心地方政府债务会出现风险。本文通过分析如下指标：地方政府债务规模总额、地方政府债务规模占国内生产总值的比重，发现我国地方政府债务风险总体可控。但从地方政府债务增长率上来看，应该引起政府重视。

第二，控制我国地方政府债务增长率。国内生产总值是我国地方政府债务还款资金的来源，如前所见，长期以来，地方政府债务增长率均高于同期国内生产总值的增长率，这使得地方政府债务的累积越来越多，规模越来越大，风险有可能越聚越大。因此，应该控制地方政府债务增长率，使其和国内生产总值的增长率保持在一个合理的比例。

第三，规范我国PPP项目。PPP项目是我国地方政府债务融通资金的一种方式。目前，我国地方政府能够采取的融资方式有发行债券、银行贷款、PPP等。PPP方式是指一些政府项目，未来有一些资金收益，可以采取政府和社会资本共同开发的方式。政府和社会资本共同出资，完成项目的建设。实际操作中，出现了政府和社会资本出资过少，银行贷款占比过大的现象，所以从2017年开始，我国政府陆续叫停了一些PPP项目。PPP项目有利于解决地方政府资金困难的问题，故此，应该规范PPP项目的资金来源方式，充分发挥PPP项目对我国地方政府经济增长的促进作用。

第四，加强我国地方政府隐性债务管理。显性债务容易观察到，如地方政府债券等，而隐性债务容易使人忽略。我国审计署在2011年和2013年的审计结果中，提出了我国地方政府债务有隐形化债务，且其贷款率不低。随后几年，我国地方政府为了筹集资金发展地方经济，采取了一些隐性化的手段，如信托投資等。目前我国的隐性化资金，监管比较薄弱，而这部分资金又是容易出问题的地方。所以，加强地方政府隐性债务监管。

第五，拓宽我国地方政府债务融资渠道。在我国地方政府目前的融资渠道中，有银行贷款、发行债券、PPP项目等。此外，地方政府可以采取其他合理手段进行融资，融入预算管理。融资渠道少，地方政府有可能采取隐性手段进行融资，对经济的负面影响较大。

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作者简介：

张子荣（1978.12- ），女，中央财经大学应用经济学博士后流动站，在读博士后，研究方向：经济。