章平 魏欣 刘启超

[摘要] 在中国独特的土地资源配置逻辑下，深圳在快速城市化进程中形成了全国最多的“城中村”，居住着上千万外来人口，这是更高水平城市化的资源，也是城市治理的挑战。系统总结深圳在治理土地和人口问题中适时适地运用政府、市场和社会等组织方式和机制，可为解决土地房屋历史遗留问题和大规模人口治理问题，提供快速城市化的治理经验。

[关键词] 城市化 人口 土地 城中村治理

[中图分类号] F290 [文献标识码] A [文章编号] 1004-6623（2018）05-0033-06

[作者简介] 章平（1981 — ），浙江绍兴人，深圳大学中国经济特区研究中心，副教授，研究方向：新政治经济学；魏欣，女，湖北仙桃人，深圳大学中国经济特区研究中心，研究方向：新政治经济学；刘启超，河南周口人，深圳大学中国经济特区研究中心，研究方向：城市经济学。

一、改革开放40年：工业城市化、土地城市化到人口城市化

中国的新型城镇化改革，是一个植根于超过两千年农业文明的乡村社会，在经过20世纪50-70年代的高度集体化后，由政府主导的市场改革下迈向城市化的进程。这是世界上前所未有的最大规模的人口城镇化进程。继工业化、市场化之后，城镇化成为推动中国经济社会发展的巨大引擎。

在前贤研究的基础上，我们可以将中国改革开放的40年根据土地制度变革和经济结构转型这一标准，划分为几个阶段：农村土地制度改革开启工业化、工业园区开发和住房分配货币化驱动的土地城市化、从新型城镇化开始的人口城市化。

一是农村土地制度改革开启工业化。1978年党的十一届三中全会首先开启了农村土地制度的改革。从1978年“包产到户”试验田，到1982年家庭联产承包责任制出台，以及确认农村集体土地所有权，1988年明确土地转让的合法性，实现了土地使用权和所有权的分离。这一系列政策极大地提高了农村生产率，为工业化提供基础，并且释放了大量农村剩余劳动力，转移到工业、转移到城市。

二是工业园区开发和住房分配货币化驱动的土地城市化。1998年颁布的《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，标志着土地管理制度的重大轉变，停止了住房实物分配，逐步实行住房分配货币化。随后修订的“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”以及“耕地总量动态平衡”，极大地限制了建设用地。1994年分税制财政管理体制的实施，划分了中央和地方财政收支范围，特别是在制造业方面，地方政府可收取1/4的税费，营业税、建筑业税等以及土地出让金都归地方所有。

三是从新型城镇化开始的人口城市化。人口城市化即国家的人口由农村转移至城市，改革开放以来中国城市的迅猛发展吸引了一批又一批农业人口转移到城市。1998年国务院批转了公安部《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》，一定程度上放开了在城落户的问题，之后陆续出台政策逐步放松了人口流动中的户籍管制，加速了人口的城市化。

二、深圳土地与人口的快速城市化

深圳，作为我国改革开放之后建立发展的特大城市，是40年工业化进程的缩影，更能透视40年城市化的过去和未来。近40年超常规的发展，使深圳成为世界上快速城市化的典型。

首先考察深圳的土地城市化进程。深圳从边陲小县跻身国内一线城市的迅猛发展，与土地制度改革创新（如1987年以拍卖形式出让第一块国有土地使用权）密不可分。这一被经济学家周其仁称为“高速发展的急就章”的改革举措，也给20年之后深圳带来了大量土地房屋的历史遗留问题。1992年“关内统征”、2004年“关外统转”的两次城市化使得深圳全域土地国有化后，在法律上造成了“房地分离”现象。现实中，土地所有权虽属于国有，但土地上的大量建筑物却由原住民和改革开放初买地建房者实际控制、收益和转让，即“国有化的地、原村民的房”。目前，深圳建设用地（48.6%）逼近全市土地面积（1997平方公里）的50%。与此同时，深圳市缺地、无地可用的发展瓶颈和原农村集体经济组织掌握的庞大土地存量形成鲜明对比。根据深圳市规划国土委员会资料统计，在968平方公里的全市建设用地中，原农村集体经济组织占用土地约390平方公里，占比约为42%；然而，仅95平方公里为合法用地，土地确权率仅为25%，余下约300平方公里主要是历史遗留问题和违法用地。据统计，截至2014年底，深圳市仍存在违法建筑37.30万栋，4.28亿平方米。

其次是人口的城市化。自建设特区始，深圳人口经历了一个长期的迅速增长过程。城镇人口从1979年的31.26万上升为2017年的434.72万人，增长了近12倍。随着深圳城市规模急剧扩大，流动人口、常住人口数量逐年大幅上升，实际管理服务人口、常住人口和户籍人口严重倒挂。人口密度全国第一，常住人口平均年龄32.5岁。据2016年统计数据显示，15～64岁人口占总人口数的83.23%，这样的人口数量和结构为产业结构转型升级、新旧动能转换提供优质的劳动力要素。与此同时，外来人口治理、公共产品和服务供给是对城市管理者治理能力的挑战和考验，特别是如何满足这一年龄段人口的住房需求。

三、城中村：深圳的优势和挑战

由于中国城乡二元土地制度下形成的“先国有化，后市场化”的土地资源配置逻辑，深圳的城市化进程中形成了一千多个大大小小的“城中村”，集中体现了深圳的人口和土地特征，是优势也是挑战。作为流动人口主要流入地的深圳，城中村一方面接受被动城市化，另一方面成为大量外来人口主动接受城市化的缓冲带。

大量的外来人口带来了极大的住房需求。由于保障房严重不足，商品房市场化后深圳房价的急剧上升，大学毕业生等经济能力不足的外来人口，只能选择住在城中村的小产权房、宅基地房。据统计，深圳目前约有740万套租赁住房，其中城中村的租赁住房就有约450万套，大概占比60.8%，以城中村为主的“小产权”住房规模高达全市总住房面积的一半，大概有1600万人在租房，其中约1100万人住在城中村。由此可见，深圳城中村已经作为保障性住房的一个备择替代，为大部分外来人口提供了一个落脚点。政府如何规范地管理好城中村已经不是单一问题，甚至会影响到深圳的人口结构、产业结构和未来经济增长。

深圳的城中村蕴藏着巨大生机活力，也存在很大的管理问题。两次迅速但不彻底的城市化改革，造成名义上国有化的土地所有权，在现实中却很难实施该项权利。原村民和外来建房者虽占有着使用、收益和转让等各项权益，但从法律上考察，其开发和利用均不合法。宅基地、村集体统建楼等小产权房的交易转而求诸于乡规民约予以确认，甚至可以直接在律师见证下进行交易。由于产权不明晰和主体管理责任不明确，城中村治理似乎陷入了“政府进不去、市场难作为、集体无力管、村民搭便车”的困境。面对这部分量大、面广的确权问题，尚无权威的顶层设计，现行的土地产权制度远不能定纷止争、稳定各方预期（图1）。

除土地房屋确权的历史遗留问题外，城中村的人口和公共事务治理也亟待破解。作为中国转型社会移民城市的典型，同时也是全国第一个没有农村的城市，深圳的流动人口占总人口比重最高，城市管理难度大，市民化成本高，人口治理压力大，其治理措施和经验备受关注。约1100万外来人口租住在全市1102个城中村（城市化的缓冲带），如此大规模的外来人口之所以能给深圳的工业化、城市化带来活力，很大一部分原因得益于政府、市场和社会的多中心治理实践。

四、多中心治理实践：政府、市场和社会

改革开放将计划体制中禁锢的劳动力、土地、资本和制度创新（包括企业家才能）要素一一释放，进行最优匹配组合，提升效率，实现经济增长。而在改革开放之初即被寄予厚望、赋予新政的深圳经济特区便是这些要素寻找最优匹配的一个最佳平台和空间。而全国范围内的人口流动使得深圳面临极大的人口治理压力和资源约束（如土地），我们观察到深圳在城中村治理中，并非一味运用行政手段进行调控干预，而是综合政府、市场和社会三种组织方式进行治理，取得了良好成效，形成了可复、可推广的实践经验。

（一）通过“政府+原村集体+市场主体”解决土地房屋历史遗留问题

第一，“20-15”准则。以往城市更新都是先确定土地的合法性，再进行开发，但是这种传统思路使得城市更新手续庞杂、推动过慢。深圳土地管理部门以此为基础修订了相关规定，申请立项时不必全部土地都合法确权，只需满足合法确权土地占70%以上，项目完成时全部土地实现合法确权即可。为了进一步推进城市更新，又推出了“20-15”准则，即申请方同意将“合法外”20%的土地無偿给政府，再从剩余的可开发土地中，拿出15%作为公共设施建设的配套用地，不论所用地的合法性问题，该项目即可进入城市更新，并且在城市更新完成后全部合法化。

第二，整村统筹。为突破土地供应的难题，深圳开始向存量进行挖掘，提出了“整村统筹”的模式，即在同一社区范围内进行统筹规划，统一解决片区所有土地的合法性等历史遗留问题，进行公共基础设施的建设等。作为“整村统筹”的试点，坪山区的南布、沙湖实现了土地整备入库2.14平方公里，整个区的平均土地贡献率约40%，远高于全市的28%。

第三，综合整治。对城中村治理、特别是违章建筑多为拆除重建，但其存在较高的社会和政治风险，而且其拆迁成本过高。借助市场力量，征得原村民同意，深圳尽量避免推土机式的城中村改造，更多通过城市更新的办法。城中村以完善配套和改善环境为目标，以综合整治为主，拆除重建为辅，积极引导原农村集体经济组织发展转型升级，提高城市化质量。在政府调控下，开发商成立项目公司，完成对城中村的综合开发。典型代表是目前规模最大的万科“万村计划”，即万科与原村集体、原村民协商，对城中村进行整体运营、统筹租赁，同时政府进行基础设施改造，由万科引入长租公寓、社区商业、物业管理、产业办公等业务。目前，已有万科、华润、碧桂园、佳兆业等开发商介入了深圳城中村综合整治。

第四，制定《深圳市“城中村”综合治理行动计划（2018-2020年）》。制定了明确的阶段安排：2017年底各单位对所在辖区的城中村全面调查和登记，明确所需治理的城中村总量，列出任务清单，选取总量的40%编制整治方案；2018年遵循完成一个验收一个的原则，在年底前完成治理总量的40%，同时选取总量的40%进行规划；2019年重点加强“外卖村”、“插花地”等城中村的治理，年底前完成治理总量的80%；2020年7月前完成全市1102个城中村的综合治理。

这一系列土改政策的推进，利用城市更新，灵活地实现了深圳土地的逐步合法化，并在合法权益的基础上进行再开发再利用，加速了深圳的城市化。

（二）通过“政府+社会”解决外来人口治理问题

在“强政府、弱社会”背景下，城中村治理往往采取“政府主导、市场运作”的手段。但深圳，在经济特区创办伊始就形成的“尊重市场规律、尊重民间智慧”这一现代化理念引导下，政府引导、培育和支持社会组织和民间自我合作治理，形成了“熟人管理熟人”、“外来人口管理外来人口”等创新治理模式。

一是实施“人房共管、外来人口管理外来人口”的出租屋自治管理。

2003年，在“以证管人”无法适应新形势之际，《深圳市出租屋管理改革与队伍整合工作的实施方案》将现有的房屋租赁管理员队伍和公安暂住户口协管员队伍合并为出租屋管理员队伍，成立出租屋综合管理办公室。深圳市房屋租赁管理办公室（即租赁办），将房屋租赁许可制改为房屋租赁登记（备案）制。

这样就把一大部分尚未取得合法产权的建筑物纳入了常规租赁市场，特别是对于外来人口租住的城中村“违章建筑”。隶属政法、综治部分的市、区、街道、社区的出租屋综合管理机构“以屋管人、人房共管”的管理体制确立，对数量巨大的外来流动人口治理实现了全覆盖。

2006年，深圳市出租屋综合管理办公室更名为深圳市流动人口和出租屋综合管理办公室。随着网络技术快速发展和应用，深圳政府开始尝试应用大数据进行治理，于2011年提出“织网工程”：将平均1000套（间）房屋划为一个基础网格，全市共划分为15000个基础网格，每个基础网格配备一名网格员统一采集并及时核实网格内“四个实有”信息。目前数据库联通了10个区和23家市直部门的信息资源，涉及人口已达1800多万，法人100多万，房屋信息1000多万（每月更新）。2015年，市、区两级流动人口和出租屋综管办分别加挂市、区两级社区网格管理办公室的牌子，在街道流动人口和出租屋综合管理所加挂社区网格管理中心的牌子。一个专业化的流动人口管理体系、一支由政府购买服务方式招聘外来人口组成的综治员和网格信息采集员队伍业已形成，通过“外来人口管理外来人口”提升服务效率和城市管理精细化程度。

其次是大规模人口城市化。传统中国是典型的费孝通意义上的“乡土中国”、熟人社会。随着城市化的不断推进，城乡之间出现了大量的流动人口，熟人社会正在向半熟人和陌生人社会转变，出现了需要多学科合作才能回答的问题：这些乡城流动人口，携带着原先的乡土本质，尚未重建与现代化社会相匹配的价值观和生活习惯，为了改善生活进入城市，成为新居民。这样一场全面深刻的社会转型如何在中国快速却又相对平稳地发生？特别是在深圳这样的超大新兴移民城市，非户籍人口约占实际管理人口的七成，越来越多的非亲缘、非地缘、非血缘的人群聚集在同一社区空间，乡土中国的熟人社会，变成了城乡中国的半熟人社会和陌生人社会，人和人之间、群体与群体之间如何相处？又会如何影响整个中国现代化的进程？

深圳如同一个大試验场，罕见的短期快速城市化（仍在继续）进程、丰富的城市化实践，为我们观察、研究城市化创造了绝佳的条件，为决策者、管理者和研究者的理论研究和实践提供了无限的空间。

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Abstract： Under the unique land resource allocation logic of China， Shenzhen has formed the most “village in the city” in the process of rapid urbanization， and it is home to tens of millions of migrants. This is a higher level of urbanization and a challenge for urban governance. The system summarizes Shenzhens timely use of government， market and social organization methods and mechanisms in the governance of land and population issues， and can provide rapid urbanization governance experience for solving the problems of land housing history and large-scale population governance.

Key words： Urbanization； Population； Land； Urbanizing villages； Governance

（收稿日期：2018-04-14 责任编辑：罗建邦）