地方政府投融资平台整合现状及对策研究

2018-12-09洪燕燕

北方经贸 2018年3期

关键词：投融资财政法律

洪燕燕

（泉州市城建国有资产投资有限公司，福建泉州362000）

随着我国经济发展进入到新一轮的深度调整时期，给地方经济带来的影响更为巨大，地方政府投融资平台在整个经济中所扮演的角色更为重要，因此，对地方政府投融资平台整合现状及对策进行分析有着更为重要的意义。

一、地方政府投融资平台含义及成立的具体原因

（一）地方政府投融资平台含义

所谓的地方政府投融资平台就是政府在整个投融资平台中占据有绝对控制的位置，在成立之初主要是通过政府部门注入股权、土地等方式或者直接进行财政拨款的方式，以将资金融入作为主体性业务，整个融资行为的责任也主要由地方政府所承担，其为整个融资过程也同时起到了担保的作用。通过地方政府投融资平台筹集到资金之后，主要使用在基础设施建设等一些公益性的政府投资项目当中。地方政府投融资平台对于推动城市基础建设进一步升级，有效调节并改善居民的日常生活及工作环境有着重要作用。

（二）地方政府投融资平台成立的具体原因

地方政府投融资平台成立最为根本的原因是由于地方政府在实际运营的过程中其事权与财权不对等。特别是在上世纪末实施分税制改革之后，所有地区的财政收入开始逐渐进入到中央，地方政府的财政支配权力在减少，但是地方政府所承担的社会稳定、经济发展等方面任务越来越大，这就形成了地方政府在实际运营过程中的财政权力和事权的不对等性。但是经济建设整体的趋势一直是向前发展，整个过程中需要消耗大量的资金，导致地方政府所能够支配的资金相对于自身需求有着较大的差距。在这种大背景下，全面发展地方政府投融资平台成为了很多地方政府不得不选择的方式。此外，国内对于基础设施建设需求量越来越大也是导致形成地方政府投融资平台的重要原因之一。

二、当前国内地方政府投融资平台整合现状

（一）地方政府投融资平台所面临的财政风险仍旧较大

当前如果地方政府投融资平台出现了违约的情况，则非常容易形成政府信用危机。导致这种情况出现的主要原因是银行和很多地方政府并没有形成完整的信息互通，两者之间仍旧有较多的信息不透明性。同时，在城投债方面仍旧存在一定的设计漏洞，特别是在规模控制、风险预警、信用评级等方面制度设计的完备性非常欠缺，很多地方政府对于运行制度和债务管理工作并没有形成完整的格局，这在一定程度上滋生了部分地方政府喜欢发债。随着地方政府投融资平台中所含的债务不断增加，给政府的负债能力提出了非常大的考验，特别是随着信贷增速越来越快，导致其中所含的隐形负债非常多。再加上同级政府与财政之间包含有非常紧密的关系，传导效应明显，若地方政府投融资平台不能将所贷款全部的还清，则到最后地方财政成为了最终的还款人。这主要是由于地方政府投融资平台在经营的过程中，多数情况并非是自主经营，也不能实现自负盈亏，其在成立之初是通过资产划拨、土地开发、财政注资等方式实现的，在具体运营时主要从事的是一些公益性投资和政策性投资项目，这些项目通常情况下所能够带来的收益较为有限，若不能获得充足的财政拨款、财政补贴，这些公司在实际运行的过程中可能面临非常艰难的运行环境。若出现了资不抵债的情况，在开展破产清算时，由于外界政治压力存在，上述资产不能出售，同时也存在因为资产数额非常大，所需资金较大，导致有能力购买的人员、团体非常少，若出现了这种情况，这些公司的债务最终也需要同级的财政进行兜底。此外，地方政府投融资平台的一把手，通常情况下是这些地方的官员，其很多投资政策制定与执行的过程中，包含有较强的政治性，很多人为了自身的政绩，开展的投资长期性收益很低，甚至存在亏本的风险，但是这些人在工作两年之后出现了调动，导致这些项目被搁浅，给整个地方政府投融资平台整合带来了非常大的困难。

（二）地方政府投融资平台在整体管理时对应的法律保障较为缺乏

首先，当前地方政府投融资平台整合管理立法建设较为滞后，现阶段，很多地区在进行地方政府投融资平台整合管理时，所依据的法律仍旧是上世纪七十年代末和本世纪初我国制定的相关法律。随着我国市场经济形势的变化，这些法律在具体运营过程中表现出明显的“力不从心”，这也导致地方政府投融资平台在整合管理的过程中非常容易出现各种漏洞，埋下了一些隐患。

其次，很多地方政府投融资平台虽然成立了，但是其建设规范性较差，特别是当前国内地方政府投融资平台建设数量非常多，所具有的规模也存在较大的不同，资质也参差不齐，整个行业的自律性也相对较差。在法律约束力不足的情况下，非常容易带来较大的融资风险。虽然推动很多地方经济建设实现进步，但是同时也给很多地方政府带来了较大的债务负担，不利于银行对经营风险进行控制。

再次，所设定的地方政府投融资平台展现出的政策作用不够明显。虽然很多地方政府在建立地方政府投融资平台之初，主要目的是为了地方基础设施建设等，但是在实际运行的过程中，该种作用表现的不够强烈，导致这种情况出现的原因，主要与地方政府投融资平台在进行具体整合管理的过程中，所需的法律、政策制度不够完善有关。

三、增强地方政府投融资平台整合效果的相关对策

（一）对我国的政策性金融体系进行重新整合

针对当前由于地方政府投融资平台的建设使用而导致的很多地方性政府债务风险不断增加的情况，地方政府投融资平台在具体运行的过程中，应当采取相应的措施，对于新增的债务进行有效控制，对于现有的债务做到有效化解，从而实现资产负债率有效降低，确保所有的业务均能够实现平稳运行。同时，对于地方政府投融资平台所能够发挥的实际功能进行更为全面的规范，特别是对市场信誉应当做到针对性提升，从而将其应当发挥的投融资功能有效发挥出来。同时，地方政府投融资平台可选择使用发展财政贷款的方式，进行政策投资和政策性担保，合理的开拓一些新型的业务类型，对于整个市场经济条件下应当具有的相关财政政策性工具进行完善，实现财政职能的提升，为整个社会提供出更多更好的服务。

（二）对于地方政府投融资平台实际活动的范围进行科学限定

针对当前地方政府投融资平台运行实际，需对其实际运行范围进行科学限定，这对于有效防止民间经济活动、行政垄断给地方政府投融资平台所带来的“挤出效应”有着非常好的应对。在进行筹集资金的过程中，对于国债、地方性债券、企业债券、政府债券等关系应当做到正确处理。在对股票融资、企业债券、政府债券等进行处理时，应当保证对于新债务、旧债务基本替换完成的前提下，确定出最终的发行额度。同时，对于地方基础建设等一些公共投资领域在具体运行的过程中，规定必须采用招投标制度，对于整个过程中涉及到的价格管理、税收优惠、财政补贴等均应进行科学合理的设置，从而有效将一些社会上的私人资本吸入到其中。

（三）全面强化对地方政府投融资平台整合的法律建设

首先，对于针对地方政府投融资平台的法律建设所需的内容进行全面的明确。其中主要为基本法律制度建设，只有形成基本的法律制度建设，才能为地方政府投融资平台各项经济活动的开展提供出基本的运行依据。另外是形成配套或者专项的法规制度建设，主要目的是为了强化整个法律运行的灵活性与可操作性。其次，对于法律建设的具体步骤应当明确。应优先推动《财政投融资法》等基本法律制度的出台，为政府投资制度奠定基本架构。在此基础上，随着所有业务不断深入实施，成熟度不断提升，各个环节的单项法律制度建设，完善专项或配套法规制度，逐步形成较为完善的政府投融资法律制度体系。