汪国平

(西南政法大学，重庆 401120)

党的十八大以来，习近平总书记对全面深化司法体制改革工作多次作出重要指示，指出司法责任制改革是我们全面深化司法体制改革必须牢牢牵住的“牛鼻子”。完善司法责任制，是建立权责统一、权责明晰、权力制约的司法权运行机制的关键，也是深化司法体制改革的核心，对于促进严格公正司法具有十分重要的意义。因此，完善人民检察院司法责任制，必须深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想特别是政法思想，紧紧围绕全面推进依法治国的总目标和建设公正高效权威的社会主义司法制度，健全检察机关司法办案组织及运行机制，明确检察人员职责权限，完善检察管理和监督机制，严格司法责任认定和追究，提高司法公信力，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。

一、对检察人员司法责任追究与免责内容的制度考察

(一)检察机关对司法责任追究的制度演变梳理

规范司法行为是维护社会公正、增强司法公信力的必然要求，也是确保检察权正确行使、确保法律正确实施的重要保障。因此，检察机关一直高度重视司法行为规范，追究司法责任是其中的重要组成部分，其相关制度设计也是检察机关一直在进行的工作。检察机关对检察人员进行司法责任追究的依据主要有四个规范性文件，一是《中华人民共和国检察官法》(1995年7月1日起施行，2001年6月30日修订)，在涉及司法责任方面，对检察官职责、义务和权利以及惩戒做了原则性规定，但尚未提出“司法责任”的概念；二是1998年6月26日，最高人民检察院公布实施《人民检察院错案责任追究条例(试行)》(2007年失效)，提出了“错案责任”来追究检察人员的司法责任，在该《条例》第2条规定了“错案”的含义，并在第6、7、8条规定了追究错案责任的范围，第九条规定了错案免责的范围；三是2007年9月26日最高人民检察院下发的《检察人员执法过错责任追究条例》，对“执法过错”的含义及追责范围进行了界定；四是最高人民检察院根据司法改革要求于2015年9月审议通过的《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》，对司法责任承担、免除范围及追责程序等方面都做了较为详细的规定。

此外，为了打好司法行为规范的制度基础，最高人民检察院于2010年印发了《检察机关执法工作基本规范》，并在2013年进行了修订，全面明确了各项检察业务工作司法办案流程，在规范检察人员司法行为的基础上，对检察人员的司法责任也有了更明确的追责依据。

(二)司法责任追究制度中对追责范围和免责范围的比较考察

1.对司法责任追究范围的制度梳理及简要评析

《中华人民共和国检察官法》第35条规定了检察官不得从事的十三项行为，除了第(一)项是关于检察官的政治素质要求、第(十一)项是关于检察官的行为规范、第(十三)项是兜底条款外，其余几项均是关于检察官的司法责任要求。该法的特点有：一是将责任主体限定为“检察官”，根据该法第2条规定，检察官是依法行使国家检察权的检察人员，包括最高人民检察院、地方各级人民检察院和军事检察院等专门人民检察院的检察长、副检察长、检察委员会委员、检察员和助理检察员，尚未包括“书记员”；二是该法第35条第(八)项规定已经有了“错案”的表述，即检察官不能“玩忽职守造成错案”，同时，该法第36条规定：检察官有本法第35条所列行为之一的，应当给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

最高人民检察院于1998年制定的《人民检察院错案责任追究条例(试行)》虽已于2007年失效，但有几个值得研究的地方，一是其第2条对“错案”进行了定义，并界定了错案是由于检察官“故意或者重大过失”造成的，在目前的司法责任追究中都一直在沿用这一对检察人员需要承担责任的主观心态界定方法；二是区分了实体和程序、故意和过失造成错案的类型和范围，形成了司法责任追究制度的雏形。

与《人民检察院错案责任追究条例(试行)》相比，2007年9月26日最高人民检察院制定的《检察人员执法过错责任追究条例》在追责范围上进行了细化，其意义在于：一是将《人民检察院错案责任追究条例》的出发点“错案追责”变为“执法过错追责”，由“结果导向”变为“行为导向”，并在其第2条对“执法过错”进行了定义；二是以“故意”和“重大过失”为区分标准对“执法过错”行为进行了详细列举，为司法责任追究提供了更加易于操作的参照标准。

最高人民检察院于2015年9月制定的《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》就是以2007年9月26日最高人民检察院制定的《检察人员执法过错责任追究条例》为蓝本，因为其中第34条规定了检察人员故意实施十一种行为应当承担司法责任，与2007年最高人民检察院发布的《检察人员执法过错责任追究条例》第7条相比，只是增加了第(二)项“毁灭、伪造、变造或隐匿证据的”，其余具体行为规定基本一致，只是在个别词语表述上进行了改变，如将“违法违规”改为“违反规定”；《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》第35条规定检察人员在司法办案过程中有重大过失实施的八种行为应当承担司法责任，与2007年最高人民检察院发布的《检察人员执法过错责任追究条例》第8条相比，则删除了原第(八)项规定，即将“矛盾激化，引起涉检信访人多次上访、越级上访的”的规定删除，其余条款内容基本相同，也仅有个别项目表述上的差异。

与此同时，被确定为改革试点的省市也出台了相应的司法责任处理意见，如重庆市于2015年12月出台了《重庆市检察机关司法责任追究办法(试行)》，其中第6条和第7条与最高人民检察院《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》第34条和第35条保持了一致。上海市于2015年12月也出台了《上海检察机关落实司法责任制工作细则(试行)》，其第十七章第90条、第91条对检察人员出于故意和重大过失应承担责任的行为方式与最高人民检察院《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》第34条和第35条保持了一致。

客观而言，上述文件中对检察人员需要追究责任规定的详细列举情形都是合理的，比如出于故意“包庇、放纵被举报人、犯罪嫌疑人、被告人，或者使无罪的人受到刑事追究的”，“刑讯逼供、暴力取证或者以其他非法方法获取证据的”，或者出于重大过失，怠于履行或者不正确履行职责造成“认定事实、适用法律出现重大错误，或者案件被错误处理的”，“涉案人员自杀、自伤、行凶的”等情形确实属于追责情形，无论从理论上还是实务上都不存在异议，是符合客观实际的，既为检察人员提供了行为指导，也为追究检察人员司法责任提供了较为明确的参照标准。可能存在的问题在于：对检察人员出于故意或者重大过失的追究范围上都有一个兜底条款，在故意方面增加的是“其他违反诉讼程序或者司法办案规定，造成严重后果或者或者恶劣影响的”，在重大过失方面增加的是“其他严重后果或者恶劣影响的”，这种兜底条款的存在可能会造成检察人员的办案恐惧，“严重后果”“恶劣影响”这些用词都存在含义的模糊性，而且“严重后果”“恶劣影响”的发生也可能是多种原因造成的，检察人员出于故意或重大过失违反某一程序可能只是“严重后果”或“恶劣影响”的一个诱因，但不排除会被认定为需要追究司法责任，从而出现检察人员行为和责任的不对等的问题。

2.对司法责任免责范围的制度梳理及简要评析

《中华人民共和国检察官法》第4条对检察官的职业保护做了原则规定，分为“依法独立履职”和“非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分”两个方面。最高人民检察院《人民检察院错案责任追究条例(试行)》(已失效)第9条规定的较为细化，其规定对具有下列情形之一，使案件认定发生变化的，不追究检察官责任：“(一)法律、政策发生变化的；(二)法律规定不明确或者对事实的性质、适用法律认识、理解不一致的；(三)因当事人过错或者客观原因使案件事实认定出现偏差的；(四)检察官没有故意或者过失的；(五)经其他有关部门协调、决定的案件；(六)其他法律规定免予追究检察官责任的”，并在第10条规定“根据《中华人民共和国国家赔偿法》有关规定，国家应当承担赔偿责任，但检察官不具有本条例列举第6、7、8条规定之一的，不追究个人责任”。最高人民检察院《检察人员执法过错责任追究条例》对检察人员免责范围规定也非常原则化，其第13条规定“执法办案活动中虽有错误发生，但具有下列情形之一的，不追究检察人员的执法过错责任：(一)检察人员没有故意或者过失的；(二)有关法律、纪律规定免予追究或者不予追究的”。该《条例》与《检察人员错案责任追究条例(试行)》相比，仅保留了两项，删去其他规定。需要提及的是，重庆市人民检察院根据该《条例》于2011年制定了《重庆市检察机关执法过错责任追究暂行办法》，对检察人员的免责范围做了更进一步的规定，细化了该《条例》，并将诸如“经领导机关组织协调、决定的案件”作为不追究检察人员执法过错责任的情形，可以说是在当时条件下对检察人员的一种保护，但在现行要求检察官独立办案、杜绝领导干部插手案件办理的司法体制改革背景下对该种规定做了舍弃。最高人民检察院《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》在第33条规定了“司法瑕疵”不承担“司法责任”的免责事由，应“依照相关纪律规定处理”。其第46条规定：“检察官依法履职受法律保护。非因法定事由、非经法定程序，不得将检察官调离、辞退或作出免职、降级等处分。检察官依法办理案件不受行政机关、社会团体和个人的干涉。检察官对法定职责以外的事务有权拒绝执行”。相关改革试点省市如重庆、上海关于司法责任追究的制度规定与最高人民检察院都自上而下地保持了一致。

从上述几个规范性文件中可以看出，除了已失效的《人民检察院错案责任追究条例(试行)》外，对检察官免责制度的规定都是原则性的、概括式的，似乎立法者认为检察官只需要“依法履职”就可以受到法律保护，但却没有注意到检察人员在执法行为中，限于法律法规不完善而导致的“无法可依”的情况，或者应对各种司法状况时采取的合理可能不合法的状况。《检察人员错案责任追究条例(试行)》虽然已经失效，但其在检察官免责方面的规定是最为详细和全面的，考虑了很多因素，诸如“法律、政策发生变化”“法律规定不明确或者对事实的性质、适用法律认识、理解不一致的”“因当事人过错或者客观原因使案件事实认定出现偏差”“经其他有关部门协调、决定的案件”这些因素，其所涉及的情形在当下仍是极有可能发生的，如对于“经其他有关部门协调、决定的案件”虽然在司法体制改革中确立了依法保障检察权独立行使的原则，并有领导干预司法的案例通报和处分警示，但这种情况在当下法律实际运行的过程中，仍然是不可避免会存在的，现行规定将免责范围原则化、简单化的行为，存在对检察官职业保障不力的风险。

二、对现行检察人员司法责任追究与免责范围的总体认识

司法责任制是司法公正的重要保障，是法治国家权责相统一原则的必然体现，健全和完善司法责任制对于司法改革的全面推进具有基础性的重要意义。因此，实行司法责任制是司法改革的必然要求和趋势所在。我们应对检察人员司法责任制进行全面理解，目前认识存在以下三个方面的问题：

(一)司法责任追究理念的“机械主义”

本轮司法改革中，司法责任制建立在对检察人员权限清晰划分的基础之上，这解决了以往的检察权运行中经常出现的“权责不清”导致无法追责具体责任人的问题，但又陷入“机械主义”的误区，即把司法活动看作是一部机器的运转，“权力清单”就是机器各项构造部件的职能，检察人员则是机器的组成零部件，由检察人员组成的有机体则代表检察机关，检察人员在不同的诉讼阶段各司其职，而哪个环节出问题就检修(追责)哪个部件(环节)的责任人，从而达到“权责一致”、机器良好运转的效果。这种理念遵循了现代大工业的分工与负责以达到对生产有效控制的原理，但忽视了司法活动与机器运转的区别。机器是按照预定程序在动力作用下可以进行无限重复且非常精确的活动，其有能力面对合适的材料制造一样的产品，而司法活动则不同，需要面对的是形形色色的诉讼参与人和各种各样的证据材料，司法具有判断性、独立性、亲历性、适用法律的目的性、中立性、公平优先性等特征，检察人员还具有司法和行政双重属性，这是一种运用“脑力”进行“智力加工”以产出“司法产品”的活动，“智力加工”过程中会存在难以预测的变数，比如司法官的能力和素质、政策和法律的调整、新证据的出现、言辞证据的反复等情况，不同的司法官就可能“智力加工”出不同的“司法产品”，而现行的追责规定却没有充分考虑到这种复杂性或者把这种复杂性明确于制度中，这种“机械主义”的追责理念能够列出权力和责任清单，却无法考量到司法权运行的实际情况，导致追责的合理性不足。

(二)重责任轻保障

法治的运行过程是由一个个人来完成的，法治又是法律人之治。丹宁勋爵曾经在论说法官权利保障时著述：“所有法官都应该能够完全独立地完成自己的工作，而不需要担惊受怕。决不能弄得法官一边用颤抖的手指翻动着法书，一边自问，假如我这样做，我要负赔偿损害的责任吗？只要法官在工作时真诚地相信他做的事是在他自己的法律权限之内，那么他就没有受诉的责任。”[1]追究司法责任是司法改革的核心和必然要求，“对办案质量终身负责”“一律追责”的字眼常现于媒体和各种规范性文件，但对如何保障司法人员依法履职的规定却相对少见。最高人民检察院的司法责任追究规定了“检察官依法履职受法律保护”，因此，对哪些履职行为可以称之为“依法履职”？如果法律规定检察人员“可以”去从事某种行为，而该检察人员认为与本案无关或基于内心判断无需去从事该行为从而造成严重后果，是否需要承担司法责任？如果检察人员认为案件尚未达到起诉标准而延长办案期限，却导致被害人认为检察人员故意拖延起诉从而采取某些过激行为造成不良影响，检察官是否也需担责？检察官依法履职的体制和机制保障又来源于何处？当出现“错案”时，检察人员在哪种情况下可以免责？这些问题都是需要我们进行深入研究的。从比较法的视野上看，为了保证检察官能够敢于作为，积极无畏地履行职责，美国赋予了检察官以豁免权，让检察官远离“缠诉”或被报复的恐惧，通过多个判例的演进，美国司法确立了“检察官在履行职责的范围以内”享有绝对豁免权，即便恶意起诉，也应免除民事责任[2]。

(三)存在一些概念界定和追责含义的不明确性

比如“错案”“司法瑕疵”“执法过错”都是经常出现在检察人员责任追究规范中的概念，但制度规范却没有对这些概念进行科学的或让人信服的界定，比如最高人民检察院在1998年发布的《人民检察院错案追究条例(试行)》对错案做了定义，其第2条规定：本条例所称错案是指在检察官行使职权、办理案件过程中故意或者重大过失造成认定事实或者适用法律确有错误的案件，或者在办理案件中违反法定诉讼程序而造成处理错误的案件。该定义将“错案”的结果归结为检察官故意或者重大过失造成的，实际上认定了“有错必有责”，这是一种狭义的错案界定方式，因而取代其的《检察人员执法过错责任追究条例》没有再对“错案”的含义进行界定，而以“执法过错”取而代之。根据相关研究，关于“错案”的界定就有“处理结果说”“主观过错说”“主客观统一说”“程序违法说”“三重标准说”等五种观点[3]，这些概念含义的不确定性会导致在司法责任制的追责效果上大打折扣，比如理论界和实务界均认为“错案”是追责的启动条件，但何谓“有责型错案”，何谓“无责型错案”？对此尚无统一的认识。还有如检察官在履行职责中的“必要注意义务”的含义、“重大过失”的界定等，都还是较为模糊和原则性的概念。

三、应对检察人员免责范围进行细化规定

我国刑事诉讼制度被学界普遍界定为“职权主义”诉讼模式构造，在提起公诉环节的查明案件事实上，检察官负有全能职责，即要求检察官对一个案件不仅要做到审查侦查机关的证据是否具有真实性、合法性和关联性，还要对侦查机关未能查清的事实在可能影响定罪的时候予以查清。在这种“实质真实”的追求之下，法律赋予了公诉机关对侦查机关予以补充的二元侦查权，在实践中也对检察官提出了“全能型”检察官的要求，即在审查犯罪事实过程中，检察官要在一定程度上扮演起“侦查官”的角色，当侦查人员对相关疑点不能查明的时候，检察官还要自己亲自去查明相关案情，实际上将检察官的“必要注意义务”定位到了“最高注意义务”的级别。对法官实际上也做了同样的要求，根据《刑事诉讼法》第191条规定：“法庭审理过程中，合议庭对证据有疑问的，可以宣布休庭，对证据进行调查核实”。但检察官毕竟精力有限，对检察官的“必要注意义务”不能提出过高的要求，这就需要对检察官的“必要注意义务”进行合理的界定，对检察官在“必要注意义务”之外的行为应予以免责，所以笔者认为应对检察人员的免责范围进行进一步的细化规定，主要包括以下几个方面：

第一，检察官的必要注意义务应限定于法律的强制性规定上，比如法律规定的必经程序、法律对证据采信规则的强制规定等，但检察官对于证据与证据之间能否形成锁链的认识则属于一种司法判断，这种“锁链”的实质就是司法官的“自由心证”，应尊重检察官在法律强制规定之外对案件事实和证据进行司法判断的正当性，尤其是那种完全因为认识和判断上的原因，导致案件最终被证明属于错案的，则不宜承担司法责任，检察官的判断本身不应成为遭受惩罚的依据[4]。而且已失效的最高人民检察院《人民检察院错案责任追究条例(试行)》第9条关于检察官责任免责的三项规定中也有一项把“法律规定不明确或者对事实的性质、适用法律认识、理解不一致的”作为检察官错案免责的理由，值得借鉴。

第二，对检察官故意违反法律规定实施的徇私枉法、滥用职权、权钱交易等行为毫无疑问应当严惩不贷，但对检察官的“重大过失”行为应予以慎重界定，应以行为论而非结果论。一些国家确立了司法责任豁免原则，法官不对“无过错审判”而出现的错案承担责任，在英美国家，法官若无不当行为(客观上无不当行为，主观上即无过错)，无论有无造成错案，均不承担责任。最高人民检察院《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》第35条虽然详细规定了八种后果，但也限定了前提是“有重大过失，怠于履行或不正确履行”。

第三，应借鉴已失效的最高人民检察院《人民检察院错案责任追究条例(试行)》第9条关于检察官责任免责的前三项规定，即对“法律、政策发生变化的”， “因当事人过错或者客观原因使案件事实认定出现偏差的”，这两种情形应细化为检察官免责范畴。因为“法律、政策发生变化”属于客观的外部条件变化，是任何检察官都无法预料到的，导致错案的发生不存在检察官需要担责的理由。司法实践中也存在当事人故意作伪证、隐瞒证据或者对案件事实记忆模糊等情形，导致司法官做出了错误判断，这也可以成为司法官免责事由，但仍需要司法官进行司法判断分析，因此可以细化为“因当事人过错或者客观原因，检察官尽到必要注意义务仍无法预见或者避免，使案件事实认定出现偏差的”，将此作为检察官免责事由。

第四，检察官在尽到必要注意义务作出司法决定后，由于新证据的出现导致改变案件事实认定的，检察官无需承担司法责任。任何涉案事实都是通过证据去还原的，但司法办案往往难以穷尽所有证据去还原真相，这也是近些年发现的冤假错案的重要原因。比如，在公诉环节，检察官做出起诉或不起诉决定后，由于新的证据出现导致嫌疑人被认定无罪或有罪的，只要不存在“隐瞒、歪曲事实”的故意或者“遗漏重要事实、证据或者情节”的重大过失，办案人员不应被追究错案责任。公诉是一个动态的过程，有时，证据体现出有利于辩护的变化是一种正常的情况，而且，公诉的责任是积极地维护法律秩序，不能只是求稳，担心出现无罪，因此不敢起诉[5]。司法制度也提供了上诉、抗诉、再审等程序为这种错案提供了救济途径，过于苛求司法官穷尽所有方式去搜集所有证据既不现实也无必要。

第五，检察官不应对自己无法把控的后果或者影响因素负责。当前，我们的司法活动要求“法律效果、社会效果和政治效果”的统一，所以在司法责任追究上，对检察人员的故意行为规定了“其他违反诉讼程序或者司法办案规定，造成严重后果或者恶劣影响的”应当承担司法责任，对检察人员的重大过失行为规定了“其他严重后果或恶劣影响的”应当承担司法责任，这种“兜底条款”有可能成为对检察人员随意追责的“口袋罪”。尤其是关于“恶劣影响”的司法追责规定，一定程度上已经超出了司法人员的掌控能力。比如，如果犯罪嫌疑人家属不服检察机关决定而到处上访控告，还引发媒体和网络舆论的恶意炒作，这不应当被评价为办案人员在办案过程中造成了“恶劣影响”，也不应对这种无法掌控的后果承担司法责任。

四、结语

对于一个司法制度而言，不在于能否避免司法错误的产生，而在于应该如何减少这种错误的发生，当错误发生后如何纠正错误，同时通过司法责任制度保证法官在审理中减少司法错误，通过这样的制度来维护司法权威，建立司法的公信力[6]。无论是进行司法责任追究以促使司法人员提高办案责任心和业务水平，还是进行司法责任免除使司法人员可以安心办案，都是一种惩戒或激励的反向措施，真正需要的是建立权责明晰、监督有效、保障有力的检察权运行新机制，建立对检察人员“权、责、利”相一致的配套制度，让检察官享有司法尊荣，才能让检察人员专注办案，对案件质量负责。对检察人员个人而言，也必须树立尊重法律、敬畏法律的意识，坚守依法办案的底线，坚守检察人员的客观义务，跟上时代节拍，堪当时代大任，把宪法法律赋予检察机关、检察人员的责任进一步落实好，实现法律监督职能新水平、更高位的回归。