引言

20世纪90年代以来，我国土地出让制度为土地资源配置提供了新途径，极大地提升了国有土地配置效率。不过，当前土地出让制度正面临收益分配不公、出让价格畸高导致房地产消费者福利水平减损等负面评价。一定程度上，这些负面评价是土地高价出让与低价征收、高房价、公共服务供给不足之间的矛盾的反映，这又会导致关于出让制度的评价会进一步呈现如下逻辑，即出让价格体现的出让收益最大化被视为影响全体社会成员公共福利损失的重要原因，土地出让效率和收益分配公平被混为一谈。

如何在兼顾效率与公平的前提下，促进土地出让高效运行，出让收益合理分配，实现城乡公共服务均等化，是当前土地出让制度改革亟需解决的问题。尽管各级政府以及基层实践部门从土地“招拍挂”改革及收益再分配、城市和农村存量建设用地盘活、市场化出让等方面进行了大量探索，但这些实践主要源于对高房价、收益分配不公、公共服务支出不足等焦点问题的极其重视，很少关注出让制度安排的资源特性基础，以及出让制度设计的内部架构所决定的必然结果。并且土地出让面临的效率和公平冲突问题是否由现行制度安排所导致并没有得到明确回答。本文首先结合现行制度探讨出让与公平、效率逻辑关系，构建整体框架；然后按照效率和公平区别与统一的原则，提出相关改革建议。

理论框架：土地出让与效率、公平的逻辑关系

土地出让权利客体的载体是建设用地，具有资源和资产双重属性，权利交易则受法律管制和契约约束。围绕资源特性、法律制度和交易合约三个层次，构建土地出让与效率、公平的逻辑关系框架。

（一）资源特性与出让效率、公平目标

1.公共资源与效率、公平目标

我国土地公有制与资源的公共属性决定了土地资源配置必须考虑全体社会成员的利益，公平是出让建设用地配置必须满足的基本要义。不过，土地名义上的全民所有，绝不是全体社会成员共用土地资源，否则就会导致土地资源快速退化和枯竭，无效率的制度安排无法实现真正的公平。为使土地出让制度能够平衡公平与效率理念，公平之于土地出让的核心涵义需作必要限定，即公平应视为全体社会成员基于土地所有权“公有”对土地权利衍生之收益的“共享”，而非全体社会成员“共用”土地资源。为真正达成这一公平目标，要求土地出让突破传统的无偿、行政命令配置方式，实行有偿、竞争的资源配置方式，在提高公共土地资源利用效率和收益水平的前提下，实现出让收益公平分配。

2.资产专用性与效率、公平目标

建设用地资源的资产专用性源于用途专用、权利专属、交易对象稀少等三方面因素。强资产专用性意味着，土地出让应能使出让人和受让人在有限的交易次数内达到如下状态才能满足效率目标，即出让人财产交易收益最大化，为土地所有者最大程度地分享收益创造条件；受让人获得长期和稳定的土地使用权利，为其获得长期收益提供保障。这又进一步决定了将土地使用权配置给出价最高的使用人，或者能够创造最大土地收益的使用人的必要性，因为只有如此才可能保障全体土地所有者享有最大化收益，以及使用意向人获得土地使用权的公平机会。

综上分析，公共资源属性决定土地出让公平目标的“收益共享”内涵，为提升资源配置效率排除资源共用的传统障碍；资产专用性决定实现土地出让效率目标的“收益最大化”路径，也是公平保护土地所有人和使用人权益的需要。

（二）法律制度安排与出让效率、公平体现

土地出让规划与计划、产权让渡和收入分配的法定制度安排构成土地出让政府管制和市场交易的依据。这一层次的法律制度安排具有强制性、权威性和稳定性，不易也不能随意改变。

1.规划计划与资源配置效率、公平

规划和计划是纠正公共资源市场配置失灵缺陷的重要工具。通过土地利用总体规划和年度计划，一定时期内的土地出让规模、范围和时序基本上被确定，形成土地资源的代际分配格局；同时土地出让的具体方案确立了出让地块面积、边界、建筑密度等条件，实质上界定了出让土地资源的产权状况，构成资源当期配置的外部环境。政府通过规划和计划工具干预土地资源供给并设置产权条件，既可以避免市场失灵导致的公共资源配置的负外部性问题，又能够给予潜在土地使用者参加土地使用权取得竞争的权衡依据，促使其理性参与土地市场竞争，形成资源配置的代际内和代际间均衡格局。

2.产权让渡与资源配置效率最大化

产权让渡是土地出让的核心环节。为使产权让渡能够带来资源配置效率的改善，土地出让过程中采取了以市场价格竞争为核心特征的竞争机制。市场竞争体现在按照“招拍挂”制度的公开竞价的方式出让；价格竞争则以“价高者得”为主要体现，土地使用者获得土地使用权必须支付最高对价。毋庸置疑，土地出让价格竞争既能体现土地价值，也符合公平原则。从土地所有者角度看，其在出让年限内不能再从土地上获得地租收入，故土地出让以市场价格最大化为目标，是保障全体社会成员能够分享资源收益的需要。排除某些非正常因素的影响，土地出让价格越高，意味着土地被最有竞争力的用地者获得，土地能够发挥最大效用。因此，以土地出让市场上的价格竞争实现产权让渡，有助于资源配置效率最大化，并且效率最大化也会增加可被用于分配的出让收益规模，一定程度上有利于公平的实现。

3.收入分配与出让收益全民共享

土地收益的全民共享不等于人手一份，出让收益共享有赖于分配规则的调节。出让收益分配需依据经济社会发展态势相机采取不同调节措施保增长、促均等，建立体现不同共享水平的分配规则。由于我国土地出让收入分配长期偏重于城市建设，这种“取之于农，用之于城”的分配方式，为地方政府获得和支配土地出让收益带来天然优势。问题是，土地出让收益是政府财政收入构成部分，按照财政收入的公共属性逻辑，其支配也应该以全体社会成员共享为主。因此，个人收入分配的平等机会和全体社会成员公共福利的增长，是土地出让收益分配规则的核心目标，通过政府有效调节促使出让收益流向公共服务和民生项目等公益性支出是出让收益共享的有效途径。

综上可见，法定规则约束之下，按照市场交易与政府管制相区分原则，以市场交易实现出让收益最大化和土地使用者公平竞争，以政府管制实现资源代际公平配置和收益公平分配，是土地出让效率和公平价值实现的重要方面。

（三）出让交易合约与效率、公平实现

交易合约的自愿性和契约自由能够弥补法定规则难以变更的缺陷。按照法律规定，土地出让交易和土地使用权行使均需遵守合约。由于土地出让方是行使行政职权的市、县人民政府土地管理部门，合约双方的法律地位并不完全平等。这一合约中的契约自由，主要体现在受让方自愿接受出让条件，合约签订不受出让方的强迫。从这一方面看，土地出让合约实质上由地方政府占主导地位，受让方并无充分选择空间和讨价还价的权利。具有行政合同性质的出让合约，为政府干预土地市场提供了手段，政府可以根据资源状况和经济发展需求灵活设置合约内容，而不需要变更法律，变革成本较小。因此，鉴于土地出让合约具有的行政管理职能，合约签订必须坚定贯彻平等原则。同时，出让合约一经生效，双方均需严格遵守，自愿交易达成的合约不能任意变更，以便使权利人享有稳定权利，提升资源配置效率。

相较于法律制度的不可改变，自愿交易、契约自由的合约为调节资源配置和收益分配提供了便利。但合约生效之后双方必须严格遵守，既不能不受约束地变更，也不能随意解约。特别是土地出让合约期限长，亦可能被利益俘获，一旦合约设置不当，难免造成效率和公平损失且短期内难以改变，出让合约选择务必谨慎。

（四）土地出让与效率、公平价值的关系总结

资源特性是土地出让制度的基础，决定出让法律规则，并在此前提下进行合约选择，为实现出让市场自由交易和权利稳定提供保障。资源特性、法律规则和交易合约对应于效率与公平的不同结果，构成土地出让利益基本格局。出让制度效率与公平价值实现实际上就是依据资源特性对公平效率目标以及法律制度和交易合约的选择。由此归纳土地出让制度改革效率与公平价值实现的三个维度，即：一是在资源配置领域提升效率，在收益分配领域增进公平；二是按照市场交易与政府管制相区分原则，以市场交易实现出让收益最大化和土地使用者公平竞争，以政府管制实现资源代际公平配置和收益公平分配，通过市场与政府工具实现效率与公平目标；三是以协议自由签订促进公平，以协议稳定执行促进效率。

实现土地出让配置效率与收益分配公平的路径选择

我国土地出让配置效率及收益共享改革的思路是：一是按照资源特性要求，以合约自由的市场交易，提高建设用地配置效率，实现土地增值收益最大化；二是完善收益分配的法定规则，保护权利人利益，增进收益分配公平程度；三是强化合约执行和监管，实现效率与公平统一。

（一）围绕资源特性完善出让市场机制，实现出让收益最大化

今后土地出让应以资源特性为基础，通过完善市场机制的作用提高资源配置效率，保障收益最大化，促进土地所有权在经济上的实现。从效率和公平关系的角度看，效率提升是公平分配的基础，市场层面的效率优先也意味着公平有保障。

（1）坚持“价高者得”的土地使用权取得机制。“价高者得”是公共资源配置的基本规则。当然，为避免唯“价高者得”的负面效应，可按如下原则具体操作：一是出让方案制定过程中，应将“价高者得”作为出让竞争首选方式；二是在出让方案确定的底价和溢价范围之内，价格是土地使用者取得建设用地使用权的唯一衡量标准；三是达到出让方案规定的最高溢价标准之后，土地使用权竞争参与者愿意支付的物化对价（如配建公共服务设施等）作为取得建设用地使用权的衡量标准。

（2）明确纳入“招拍挂”出让的建设用地范围。“招拍挂”出让是“价高者得”竞争机制的实现方式。当前“招拍挂”改革将限制“价高者得”作为目标显然忽视了土地市场化出让机制的核心意义，只会使出让过程变得不透明，增加损害公平竞争的风险。本研究认为“招拍挂”改革的重点是明确采用“招拍挂”方式的用地范围，避免市场竞争机制的滥用。今后，有必要建立以土地资源特性为基础的“招拍挂”出让范围划定体系，根据建设项目用地性质和功能、生产经营类型、民生保障功能和意向用地者竞争等因素，确定是否纳入“招拍挂”范围，以弥补当前仅按用途分类的不足。

（二）完善土地出让收益分配的法定规则，保障土地权利人合法利益

土地出让收益分配法定规则的完善应该着力于解决出让制度安排的内在缺陷，即政府失灵和市场失灵导致的资源配置低效和公平缺失。

（1）完善以产权为主、要素贡献为辅的出让收益初次分配机制。对于国有土地出让，土地所有权归国家，出让收益归履行出让方职责的地方政府享有是一种简单易行的方法，因为出让过程中地方政府事实上代表了土地所有权人，这一收益归地方政府所有符合其作为事权主体的地位。对于集体土地出让，按照所有权归属，出让收益归集体经济组织所有；然后考虑地方政府在土地增值中的贡献，提取一定比例收益归地方政府所有，提取比例参照土地增值税征收比例即可，体现政府对公共资源收益的调节功能。本研究还认为，原土地使用者不宜成为土地出让收益初次分配的主要获益者，原土地使用者所获补偿性收入应在征地制度和土地二级市场改革中加以解决，不宜不加区分地统统纳入出让制度改革中。

（2）完善公共服务支出占主导地位的出让收益二次分配机制。出让收益二次分配是对政府或者集体经济组织所获收益的使用。基于出让收益的公共属性和公共资源出让收益全民共享的要求，政府和集体经济组织需要有计划、有选择地提供社会公共设施和服务，将公共资源出让收益还之于民。首先，地方政府所获土地出让收益应主要用于支农支出、科教文卫、社会保障和环境保护等支出，体现收益分配的全民性；集体经济组织出让收入则主要用于农村公共设施建设、农地开发、农民社会保障和医疗支出、失地农民生活保障等方面，使集体成员共享土地资源出让收益。其次，不同时期的公共服务支出也会有所侧重，就当前而言，支农支出、教育支出等有助于缩小城乡差距的支出需加大力度，长远则应注重全民医疗卫生、社会保障和环境保护等方面的支出。从代际的角度看，土地出让收益不能仅用于当期公共服务项目，还必须投入公共服务设施的长远建设。

（三）优化合约设置和执行，保障出让效率和公平的实现

交易合约具有灵活性，能够被快速实施，对于优化非基础性制度安排，具有时间和效果上的优势。在法定规则难以改变的情形下，交易合约改变应被优先考虑。

（1）科学选择土地出让方式和合约。纳入“招拍挂”范围的建设用地使用权需要具体选择招标、拍卖、挂牌等代表不同市场化程度的出让方式，没有纳入这一范围的建设用地使用权则需要选择其他的合理方式。对于商业、旅游、娱乐和豪华住宅等典型的经营性建设用地，要采取价高者得的“招拍挂”方式，同时要按照固定租合约一次性付清出让价款。当然，对于有竞争需求的工业用地，则应采取公开竞价的招标、拍卖和挂牌方式，最大程度地实现工业用地价值，否则可视实际情况采取其他方式。对于商品房用地，应考虑商品房用地的民生保障功能，综合决定出让方式和合约。不论何种土地出让，都应根据项目性质首先选择竞价方式，不宜采取限价手段，因为限价会损害土地价值，难以为公共资源出让收益全民共享奠定基础。

（2）强化土地出让合约有效执行与监管。交易合约改革的优先方向是满足资源近期配置的迫切需求，对不易改变的法律规则和基础性制度做边际补充，弥补制度缺陷而非替代基本制度。在此前提下，通过严格执行生效合约，强化合约监管，稳定土地权利，保护权利人的利益。

总之，当前土地出让制度改革需要容纳更多社会发展目标，以响应当前经济社会发展和制度变革需求。土地出让务必重视资源特性、法律规则和交易合约的作用，从更为综合的视角考察土地出让配置效率和收益分配公平的途径，在最大化出让收益的同时，实现出让收益的全民共享。