进入新世纪以来，欧盟宪法危机、欧债危机、难民危机接踵而至，而以2016年的英国退欧公投为标志，欧盟及欧洲一体化进程受到了最为严重的挑战和冲击。欧盟在面对一系列危机过程中的各类因应之举，对其内部治理和外部关系均有直接的指引作用，并对中欧关系产生了不可忽视的影响。

新世纪以来多重危机对欧盟的挑战

作为影响力和利益链遍布全球的行为体，自进入新世纪以来，欧盟受到了多个危机的连续冲击。

首先，总体实力相对下降。一方面，欧盟的经济实力相对萎缩。当前无论从横向比较的空间维度或纵向比较的历史维度来看，欧盟的综合实力已经处于下滑状态。欧盟2008年的经济总量为19.029万亿美元，2009年则急剧下降到17.02万亿美元，2017年虽回升至17.74万亿美元，但如将已进入退欧进程的英国排除在外，则欧盟27国的经济总量不足15.12万亿美元。在自身实力发生显著退缩的情况下如何理解并应对日益强大的中国，成为欧盟迫切而重要的战略议题。另一方面，欧盟凝聚力显著趋弱。2016年英国举行全民退欧公投，欧盟面临着一体化启动以来的最大挫折。这将使得欧盟作为世界经济力量的资源和规模进一步弱化。英国退欧不仅挑战了存在40余年的一体化发展模式，也翻转了欧盟建设“更紧密联盟”的发展进程。

其次，全球治理效能下降。随着国际力量对比的巨大变化以及欧盟国际地位的相对衰落，欧盟在全球治理领域的政策实践效能也显著下降。以应对气候变化为例，2009年哥本哈根气候大会使得欧盟气候外交战略遭到诸多国家的抵制与抛弃，长期以来充任全球气候治理领导者的欧盟成为被边缘化的角色。此后，尽管欧盟在气候治理领域仍持续推进战略调整与改革，但争夺话语权和主导权的条件已经不复存在。除气候外交领域之外，欧盟在推进全球贸易自由化、化解中东和北非难民危机等领域的外交举措也受到前所未有的考验，甚至在伊朗核协议等方面取得的既定成就也受到美国外交政策逆转的冲击。事实上，欧盟的全球治理观念广为人知，但却并未深入人心，这是欧盟最为突出的战略困境。

最后，伙伴关系面临挑战。欧盟所处的国际环境的变化、尤其是欧美伙伴关系的结构性变化是其面临的主要外部危机。特朗普就任后大幅调整美欧之间的贸易、安全关系，强硬的单边主义政策对欧盟形成了巨大的压力。在贸易方面，特朗普以贸易逆差、国家安全为由对欧盟钢铝等产品加征巨额关税，使得欧盟推崇的全球贸易自由化和规制化受到挫折。在安全合作方面，特朗普治下的美国强势要求盟友分担更多责任，引发欧盟反感并加深了欧美之间的裂痕。此外，特朗普政府对欧洲一体化进程采取了对抗举措，突破了战后美国历届政府均支持欧洲一体化的对欧政策逻辑。在民粹主义思潮推动下，美国政府采取强硬手段对欧盟施压，这样的举动毫无疑问正在破坏以互信为基础的欧美同盟关系。

欧盟应对危机的系列政策调整

多重危机的发生与冲击，并不能彻底否定欧盟在创造并维护区域合作、推动并保持经济繁荣、组建并提升贸易实力等各方面的成就及示范效应。如何设计并推行行之有效的调整政策来应对多重挑战，既需要肯定自身的成就，也需要反思危机的根源，更需要展望未来的前景，而其中最为核心的则是维护欧盟的团结。

（一）重塑欧盟政治自信

2016年6月，欧盟公布了名为《共同愿景、共同行动：欧盟共同外交与安全战略》的政治文件，认为欧盟的主要目标是在内部确认共同威胁并寻求政策平衡，探索将确认成员国“意愿联盟”与欧盟协调作为主要决策和行动方式的可行性。同时该文件为欧盟外交政策确定了团结、融入、责任和伙伴关系等四个原则与建设“欧盟的安全、欧盟国家与社会的复原力、一体化的冲突和危机应对举措、合作的地区秩序以及面向21世纪的全球治理”等重要目标。次年3月，欧盟委员会发布《欧盟未来白皮书》，为欧盟发展设置了“成员国延续现状、强化统一市场、建设多速欧洲、特定领域开展高效合作、推进一体化”等五种发展图景。与《白皮书》的发布相同步，欧盟对外行动署发布《欧盟六十年》公告指出：“国际体系的规制基础正受到广泛质疑，欧盟将会在维护、增强和扩大全球秩序方面扮演一个不可或缺的角色。”上述政治文件遵循的逻辑是，欧盟将强化内部治理和构建对外关系作为应对危机、强化一体化进程的两大重要目标。

（二）重启“多速欧洲”计划

为深化认知国家之间一体化程度的差异状态并维护欧盟的存续、夯实欧洲一体化进程、缓解民粹主义浪潮和英国退欧的冲击，欧盟提出了“多速欧洲”的口号。按照欧盟领导人特别是德法等国领导人的观点，“多速欧洲”通过“选择性退出”、“强化合作”和“开放式协调”等路径，认可不同成员国接受一体化机制的程度差异，由此确保欧盟机制的吸引力与成员国之间自主程度的平衡。早在20世纪90年代，关于一体化发展方向的争论之中就曾出现“多速欧洲”的倡议。欧盟对于英国特殊诉求的许可与包容亦是“多速欧洲”的具体体现。但此后的英国退欧公投及谈判说明，这一传统的“多速欧洲”解决方案由于英国和欧盟内外部条件的变化，也由于英国政府公投时机选择和宣传不力等因素的影响，未能达到预期的效果。可见，“多速欧洲”之成效的决定因素是复杂而广泛的。未来的“多速欧洲”留给成员国在不同政策领域接受不同程度的一体化机制的权力，这意味着全面一体化的步伐将会放慢，而部分功能领域的一体化则会加强，甚至成为欧盟的主要发展支柱，换言之，功能性的一体化将是近期欧盟发展的主导理念。

（三）推进欧盟防务建设

欧盟认识到，明确的边境和稳固的安全是维护欧盟自由与繁荣的前提条件，欧盟必须构建起防范恐怖袭击的力量，并在必要时将其投射到欧盟之外的区域。当前欧盟内部普遍认为，英国退欧是欧盟发展独立防务的良好契机：一方面，对防务建设并无实质性贡献的英国退出欧盟，不会导致欧盟防务建设遭遇重大损失；另一方面，在英国退出欧盟之后，其他欧盟成员国将会积极践行一体化机制，以此来证明它们对防务建设的严肃态度。此外，欧盟认为强化防务能力建设也是有效维护欧美伙伴关系的关键路径。基于上述原因，自英国退欧启动以来，欧盟在建设独立防务方面也明显加快了步伐。

（四）强化对外贸易关系

对外贸易是欧盟作为世界重要力量的关键支撑条件，也是欧盟维系自身生存及国际影响力的首要目标。重新界定欧盟与第三国之间的经济贸易关系，成为欧盟调整对外关系的主要政策思路之一。继2017年7月欧盟与日本达成自由贸易协定之后，欧盟与加拿大的自由贸易协定也于2017年9月起生效。欧盟强化对外贸易的政策调整，还体现在贸易政策与其它外交政策的协调与配合。特朗普政府上台以来，欧美之间就贸易平衡问题的观念裂痕愈益明显，欧盟对美国的威胁性贸易政策采取了针锋相对的回应立场，与欧盟在其他关键国际议题上的对美政策相呼应，形成明确的回应式抗衡政策基调。

欧盟对华认知与政策调整

欧盟需要通过构建国际合作关系来实现其外交战略目标，尤其是在欧盟自身遭遇多重危机、美国推行“美国优先”和“单边主义”的背景下，稳定发展中欧关系对于欧盟实现其外交战略而言至关重要。

（一）欧盟对华认知的角色定位

在新世纪以来的多重危机冲击之下，欧盟因为缓慢的经济复苏速度和相对滞后的外交与安全合作而难以成为“全球性欧洲”，中国则通过不断深化扩展的国际合作网络以及持续上升的国家实力而日益彰显全球影响力，中欧关系出现了结构性的变化。2016年《欧盟对华新战略要素》文件指出，中欧双方决策者对中欧关系的意义和目标的认知是中欧伙伴关系的基础；未来5年将推动双边投资，并将与中国通过紧密合作来解决双边、多边国际冲突和外交重点问题。在经历退欧公投的冲击之后，欧盟暂时遏制了欧洲范围内民粹主义的势头，政治信心有所恢复的欧盟在调高对华战略期待的同时，也对中国的角色定位做了更多限定。同时，欧盟仍将中国视为重要的合作伙伴，并且坚信欧盟仍掌握着影响和塑造未来中国走向的能力。

（二）欧盟对华政策的调整

欧盟既看重与中国的合作潜力，又对中国的实力上升感到不适应，在政策实践中，欧盟成员国加强了同中国的经贸合作，而欧盟机构和部分官员则扮演了平衡者的角色，并对中国的发展和政策持有警惕心态。总体来看，欧盟对华政策调整集中体现在三个层面上。

第一，在全球治理层面上界定中欧关系。随着中国国家力量的增强，欧盟对中国在全球治理领域内合作的目标亦已发生转变，从最初将中国作为治理“客体”纳入其主导的国际治理体系，逐渐演变为将中国作为全球治理的“主体之一”及主要伙伴，通过加强接触来影响中国的对外政策，要求中国在承担更多责任的基础上参与全球治理，应对全球挑战。欧盟在2016年外交与安全战略中提出了欧盟、美国、中国并列为“G3”的概念，意味着欧盟认可中国是世界上最为重要的力量之一，并希望通过中美欧三方力量等级的框定来重新鼓舞欧盟作为世界力量的信心，同时以自主战略的方式来界定欧盟的世界地位。但危机之下的欧盟仍难以全面而充分地了解并接受中国的对外政策及国际影响，而是以提高警惕、加强防备、择题发挥的方式来调整对华政策。

第二，在中欧双边层面调整中欧关系。在2016年《欧盟对华新战略要素》文件中，欧盟为发展中欧伙伴关系设定了四个主要目标：首先是促进欧盟在中国市场上的经济和商业利益，其次是促进中国社会开放，再次是鼓励中国深度融入市场经济和贸易体系，最后是与中国共同推进有效多边主义，强化欧盟作为世界行为体的地位。但从战略设计层面看，欧盟将强化合作视为发展未来中欧关系的主线，但目前尚缺乏将这一对华战略转化为政策实践的可操作路径，同时，面对中国积极推进的“16+1”对欧合作框架，欧盟依然缺乏相应的联系机制，更缺乏将对华战略同欧盟内部调整对接的相应规划。

第三，在欧盟成员国家层面发展中欧关系。欧债危机爆发以来，欧盟成员国同中国加强了双边经济合作，并在强调双边合作的共同基础之上呈现出差异化竞争的政策态势。如果说退欧谈判进程中的英国希望通过对华经济、教育交流等方式维系其“全球化英国”的角色，法国则将企业投资及推动贸易作为对华政策的重点，而德国希望获得中国对德国乃至欧盟的多边外交立场的支持。在危机影响深远、经济复苏缓慢的客观压力之下，部分欧盟国家的对华政策仍难以摆脱保护主义的牵制。相比较于中东欧国家积极对接中国“一带一路”的合作立场，英法德等西欧国家则体现出既期盼强化双边合作、又防备自身利益流失的矛盾心态。

明晰对欧政策并推动双边关系稳定和发展

尽管欧盟的对华政策调整存在着显著的消极成分，中国仍然应基于国际形势变化和自身外交立场采取积极的对欧合作政策，以形成中欧关系发展的有利格局。

第一，加深全球治理层面的中欧相互战略依存，增强合作。自欧盟各类危机连续发生以来，中国笃定坚持经济全球化与欧洲一体化的外交立场。比之于特朗普政府对欧盟外交及欧美关系的冲击举措，中国坚持作为“世界和平的建设者、全球发展的贡献者、国际秩序的维护者”的国际角色，支持欧洲一体化和《巴黎气候协定》，坚持通过政治外交方式解决冲突问题，成为欧盟有力的外部支持。正如欧盟委员会主席容克所言，“保持建设性是中欧伙伴关系的力量所在……中欧共同努力将使世界变得更加坚强”。在美国受到民粹主义推动而采取单边政策的情势下，中国与欧盟在维持多边主义、推进全球治理层面的战略依赖显著增强。比如，中国与欧盟均积极通过开展“中欧非”等多边合作来解决非洲移民、反恐和发展等方面的问题；又如，中国与欧盟均对特朗普政府强行退出并破坏伊朗核协议框架的单边行为持批评立场。从全局观之，中欧双方在全球治理领域存在广泛的共识，这是稳定当前国际社会可持续发展的主要动力。

第二，稳定中欧双方角色的健康定位。在关于中欧双方角色定位的问题上，中国更倾向于将彼此界定为协同处理全球重大问题的合作伙伴。正因为如此，中国对欧盟在其全球战略中将中美欧三方并列为“G3”的提法并未给予正面回应。反观欧盟，系列危机的发生和延续，导致中国民众对既有的欧盟角色评价出现持续下跌，欧盟作为“经济巨人”的力量出现萎缩，而作为“政治侏儒”的角色则更趋固化。当前欧盟忙于应对内部多重危机冲击、疲于抗衡美国单边政策挑战、疏于回应中国合作意愿的状态，也会使其在中欧战略合作伙伴关系中的地位受到影响，进而坐失中欧关系发展的良好时机。为此，实现双方相互角色定位的健康稳定，对中欧关系发展有利。

第三，使经济合作成为稳定中欧关系的核心支柱。在全球经济趋势放缓的宏观环境下，持续平稳增长的中国经济与初步复苏的欧盟经济产生了更为强劲的合作需求。经济合作已经在事实上成为稳定中欧关系的核心支柱，但同时也受到中欧双方对“互惠性”和“公平竞争”等议题的立场分歧所带来的挑战。中欧双方在观念与利益竞争加剧的同时，务实与平等合作的机会也相应增加，其重要性也在上升。但欧盟如何看待中国同欧盟次区域国家的合作，主要取决于欧盟对中国的战略认知以及决定这些认知的根本因素。在今后的中欧关系中，由于欧盟对中国的战略误解仍具有较广泛的生存土壤和影响空间，如何破除这一限制中欧关系发展的重大干扰源，也是在以经济合作稳定中欧双边关系发展时需要考虑的重要问题。

进入新世纪以来，欧盟所面临的多重危机既是对欧盟自身功能缺失的暴露，同时也是欧盟机制改革与能力建设的机遇窗口。面对国家综合实力特别是国际责任能力和意识稳步增长的中国，欧盟的对华政策将受到欧强中弱的历史惯性思维、美强欧弱的西方政治格局、势强策弱的危机治理现状的影响，因而可能呈现出短暂而有限的波动与震荡，需要中欧双方尤其是欧盟方面从全局出发，理解并执守中欧关系的结构及方向。对于一个有全球抱负的欧盟来说，当前所面临的多重危机既是其必须全面调整政策的压力，亦是创造并利用各种机遇的动力，而推进与发展中欧关系，则是其成功应对危机、进而把握机遇的合理途径。