孙志建

(上海行政学院公共管理教研部,上海200233)

1 问题的提出

自20世纪80年代学科恢复和重建以来,中国公共管理学凭借其在认识和改造行政实践方面的智识贡献逐步确立了学科身份与地位。随着最近10多年公共管理研究方法论的实证主义转向,以及近期公共管理学界对于社会科学哲学的重视,中国公共管理学研究的优秀作品时有呈现。然而,从知识和理论创新的角度考察,当前中国公共管理学科发展仍不够理想。“许多看似‘科学’的公共管理研究实质上并没有推动知识的增长,堆积得越来越多的经验事实也未能增进我们对真实世界中的公共管理的理解。”[1]而且,时至今日,中国公共管理学界尚未涌现具有范式意义的理论创新。总体上,中国公共管理研究的理论主题、分析框架以及研究方法等都受到英美公共管理学流派的深厚影响,呈现出较为明显的拿来主义和范式借用倾向。这种状态将弱化公共管理学在“知识生产上的立法能力”[2],进而难以承担起以自身逻辑来讲述自身故事的历史使命。

进一步讲,中国公共管理学界在诸多事关中国公共管理学科发展的深层次问题上未曾达成共识。譬如,除开研究对象和概念体系等层次的独特性之外,公共管理学是否具备观察实践的独特视角?较之于非专业人士(包括实践派),公共管理学的基本透视法或者认识形式的独特性何在?公共管理学是否具备类似于社会学家鲍曼所称的“社会学之思”[3]意义上的“公共管理学之思”?换言之,公共管理学是否具有发出“像公共管理学一样思考”的底气?什么是公共管理学合格的知识?公共管理学研究应当且能够供给怎样的知识形态?本文并不奢求对这些问题予以详细解答,而旨在将学界的注意力引向解答这些问题的轨道。笔者认为,严肃地回应上述问题,我们必须触及公共管理学想象力这个话题。

学界关于想象力的论述可以概括为镜像论、融合论、对照论以及超越论等四种基本观点。在镜像论看来,想象力乃是“理性化的镜像”[6]264,旨在对日常生活中的理性人假设、工具理性思维以及与之相应的思维的单向度化特征等所产生的束缚和钳制予以反思,从而避免公共管理实践因理性极端化而走向系统性失败。融合论试图在镜像论所赋予的“打开另一扇窗”这种意义上的想象力基础上强调“融合”(譬如要素融合、学科融合等)与“认识的重组”(譬如关联、工具组合以及要素重新组合等)以及“创造性转换”所具有的激发想象力的潜力,主张从关系、整体或者辩证的角度而非隔离、局部或者机械的角度来思考。对照论的观点乃是镜像论和融合论的一种延伸或者补充,认为想象力乃是一种“根据可能性看待现实性”[4]102的认知、评判和构想能力。实际上,上述三种观点本质上都属于某种程度上的超越论。依据超越论,“任何想象都是一个符号,意指着冲动受阻,因而正在摸索着寻找出路”[4]107。

简言之,公共管理学想象力乃是一种综合运用镜像开发、融合以及对照等方式或机制来寻求对公共管理的当下现实、实践或认知活动进行超越的思维活动和创新能力。人文社会科学中的诸多学科,包括社会学、经济学、历史学、人类学以及法学等皆有其独特的学术想象力。正是基于这种学术想象力,一门学科才有理由宣称“像某某学一样思考”。在公共管理学界,学者已逐步觉察到想象力的意义。学者们认为,公共管理学中的政策分析本身就是一门需要洞察力、创造力和想象力的艺术[5]9。从现代理性行政模式转向后现代公共行政过程中,亟需重视“想象”这种行政精神[6]258。而且,关于虚构与想象的洞见[7]以及批判想象力[8]能够为理解公共管理动力提供新的视角。总而言之,公共管理的实践与话语必须寻找合适的方式将想象力植入其中以便更好地理解其运作和特点[9],中国公共管理学亦需要开发想象力这种“心智品质”[1]。由此,本文以知识创新(尤其是理论创新)为基本导向,旨在进一步讨论中国公共管理学想象力这个重要话题。

2 公共管理学的知识使命：学科特质与想象力

作为一门社会科学,公共管理学的基本使命在于知识生产(其途径包括继承、引进和创新),通过知识的积累和锐化来增强人们对于日常生活和公共管理世界的规律性认知、透视和掌控。那么,公共管理学需要供给何种知识或者知识形态?为此,又需要突破哪些认识论或知识结构层面的束缚和障碍?对于这两个问题的回答,需要从弄清楚公共管理学的学科特质开始,因为正是这些特质深度框定了公共管理学的基本知识使命。因此,从知识发生学角度系统梳理百年公共管理学科史,可以发现以下几项特质对于塑造公共管理学知识使命尤为关键。

2.1 理性化的孕育场景

公共管理学创建初期,正值“理性-工具性模式”[10]2——它以官僚制作为组织基础、以工具理性作为运行逻辑——逐步成型之时。与之相应,在公共管理实践领域形成了一种技术理性的隐性宏大叙事。“技术理性是一种思考方式和生活方式,它强调科学分析的思路和对科技进步的信念。”[11]21公共管理学发展的大部分学术灵感源自对这种理性行政实践模式的观察、认知、反思与提炼。更确切地讲,英美主流的公共管理学,其发展以富有工具主义和实用主义色彩的高度理性化的公共管理实践模式为经验素材和基础。这种共生格局成就了现代公共管理学,但也为公共管理学知识生产设置了诸多障碍。其结果,学科史中颇具声势的公共管理理论多被打上了工具理性和管理主义烙印。与之相应,公共管理学的知识创新及其演进亦呈现出鲜明的修正主义色彩[12]15。这种共生格局使得公共管理学知识生产步入单向度化的轨道。“由于单向度的思想已经成为规范,我们正日益堵塞着通往可替代选择的道路。”[8]59换言之,知识生产单向度化越来越制约公共管理学的想象力。在理性-工具性模式下,权力对于知识的需求呈现出高度工具性和低度反思性、批判性的特点。尤其是在集权政治氛围中,理性行政环境会进一步弱化公共管理学自主性,公共管理学学科发展越来越朝向科层化、依附性和应用性的风格迈进。在这种公共管理研究格局下,公共管理学沦为“政府的改革工作之侍女”,公共管理理论工作的功能被严格限定在片面的描述、解释、预测和控制,较少启动学术的反思、批判和解放功能。其知识生产呈现出较为浓郁的简单实证主义、粗俗的经验主义以及哲学贫困等色彩。这反过来进一步弱化公共管理学的反思和批判能力。

在依附性研究格局中,公共管理学将逐步丧失批判性想象的能力[8]14-38。而且,随着公共管理学“侍女”身份越来越明显,研究工作越来越受到应用性这根指挥棒的束缚,它不知不觉地促使公共管理学逐步丧失其作为社会科学所应当具有的理论想象力和洞察力。自然也就难以深入公共管理实践的运行逻辑和底层框架层面予以反思和透视,从而对现实或潜在的“行政之恶”予以彻底批判。正是基于这种顾虑,二十世纪六七十年代(尤其是1990年代)以来,以登哈特、法默尔以及博克斯等为代表的学者开始提倡批判社会理论,旨在为公共管理学营造一种批判性的想象力。这表明,公共管理学同古典理性行政模式以及相应的“行政之恶”之间的共生格局提醒公共管理研究要对“知识/权力关系的异化”保持警惕,亦需对公共管理学知识生产的单向度化(即“知识/知识关系”)持一种知识自省的态度。

2.2 “复数学科”的特质

伍德罗·威尔逊认为：“关于国家的观念正是行政管理的灵魂。”[13]5作为一门治国之学,公共管理必须以多学科性、视角转换以及怀特等所称的“认识论的‘多样性’”[14]180等作为学科发展和知识创新策略。拉斯韦尔在20世纪50年代初就明确将“多学科性”视为政策科学发展的一个方向,强调政策科学应当突破关于政治机构和结构的狭隘研究范围,吸收诸如社会学、经济学、法学以及政治学等领域的研究成果[15]5。多学科的复合视角有助于公共管理学更加准确地理解真实公共管理的约束条件、运作机制及其方法论,不至于轻信任何一种理论陷入“理论的陷阱”。纵观学科史,公共管理学的发展乃是其多学科性特质越来越得以彰显的过程。在20世纪50年代,社会学家的分析视角对于理解行政国家的大型组织特征提供了新的洞察力。而公共管理学领域社会心理学的应用,以及组织研究领域对于“非正式组织”现象的关注,“至少暂时抑制了把商业和工业模式转化应用到公共部门的想法”[16]17。在随后的70年代,运筹学在公共管理中的应用也为实践创新增添了新的智识洞见和可能性。

公共管理学天生就是一门“复数学科”[17]、“多学科社群”[14]268或者“综合性交叉学科”[18]18,这种学科特质反过来又决定了“多学科性是公共管理学的强大动力”[14]268。因此,通过不同知识的杂交、融合而促成差异化整合乃是对真实公共管理形成充分、可信认知和解释的一个基础知识路径。公共管理学科的复数特质也就决定了有必要将公共管理学确立在学科统一性、开放性以及多学科性的基础上进行知识杂交和差异化整合,在知识融合处、学科边缘处激活想象力。

2.3 富有身份危机感的学科

较之于社会研究中其他学科,公共管理学受到更多的身份危机困扰。这些困扰关乎学科边界渗透和扩张、研究者的定位和归属、合格的知识形态以及认知形式的独特性等方面的问题。那么,出路何在?达布利克认为有必要为公共管理学构建一套“可信学术的标准”[14],不断提高研究的品质。在此背景下,学科史上出现了多次大讨论,交锋之一就是公共管理学是走科学主义路线还是政治理论路线的问题。实证主义转向有助于提升公共管理学研究的品质,但过于依赖实证主义方法也会束缚学术想象力。它倾向于将质的特征转化为量的特征、重数据而忽视完整的现象以及放逐对于规范价值问题的关注,等等。沃勒斯坦认为社会科学分析本质上属于一种“永无止境的反射镜游戏”,它“企图发现我们据以构建了现实的现实”[19]236,等等。可见,公共管理学的身份危机并非截然是研究方法或者可信学术标准的问题。问题的关键在于公共管理学是否确立其自身独特的透视法和认知形式的独特性。

正是基于这种独特性,公共管理学方能为我们观察、理解和判断以公共管理为核心的特定社会境况或现象提供了一套富有启发的视角或方法论。这是任何一种社会科学或者人文学科蓬勃发展的安身立命之“道”。譬如,社会学旨在透视隐藏在微观现象或社会现实表层之下的宏观力量、底层框架、权力结构、因果机制与深层意义,即“社会学的视角有一个‘看穿’社会结构外表的机制”[20]35。同样,公共管理学也当具有自身的看穿公共管理世界外表的机制。简言之,公共管理学长期困扰于身份危机(或思想危机)的学科历史提醒学者在积极构建一套“可信学术的标准”的同时,亦必须积极探索独特的透视法和认知形式的独特性,以澄清公共管理学的身份,铸就公共管理学的学科精神与灵魂。

2.4 基于“要素”的管理

基于“要素”的管理,这是公共管理学认知/知识对象的基本特质。这项特质决定了无论公共管理学是按照科学的路子还是遵循政治理论的路径发展,都不能忽视对于基本“要素”的认知和构想。公共管理学学科创立之初,那些具有范本意义的公共管理学著作皆紧扣公共管理的基本“要素”——譬如权威与权力(分权/授权)、个体与组织(官僚制/非正式组织)、决策与执行、目标与手段、体制与机制、结构与功能、合作与冲突、事实与价值、效率与公平、环境与主体(包括理性、动机、行为以及性别等)等——展开构想。通过基于要素聚焦的学术对话,研究者为公共管理学这门新型学科确立了基本的概念前提、领域基础、人性假设、分析维度以及学科分支。

在公共管理学领域,要素聚焦乃是推进理论创新和对公共管理给予充分认知的一种知识策略。这种要素想象力乃是早期英美公共管理学想象力之关键维度。公共管理学家在考察公共决策模式的过程中发展出了“理性决策”“满意人决策”“混合扫描决策”等模型。总体来看,这些模型蕴含了一个共同的管理“要素”,即“理性”。赫伯特·西蒙创造性地提出“有限理性”的概念,极大地推进了知识界对于“理性”认知的充分性与科学性。对于公共管理而言,“价值”亦是一种不可忽视的基本要素。关于价值要素,英美公共管理学经历了一个从强调“价值中立”到注重“协调多重价值”的理论发展历程[16]17。此外,罗伯特·达尔、巴卡拉克和巴拉兹、斯格塞等学者对于“权力”要素复杂性的层层剥笋,也是一个很好的例子。对于公共管理而言,“要素”合理是管理科学化和规范化的前提和基础。实际上,公共管理学的发展是对于各种公共管理要素的认知逐步深化和贴近真实的过程。英美公共管理学界就是抓住了要素想象力这个“牛鼻子”才能源源不断地推动公共管理理论创新和知识积累。因此,公共管理乃是基于“要素”的管理实践这个事实意味着公共管理研究必须依托经验世界与重大理论问题的对话对公共管理基本要素进行创造性认知和构想,这是公共管理学研究和理论创新的一个关键动力。

2.5 独特的“起源神话”

贡献认识和改造公共管理实践的知识与智慧乃是公共管理学的基本使命。19世纪末20世纪初,美国公共管理学家提出“执行论”“仿效论”(即主张仿效企业进行科学管理)以及“两分法”这种独特的起源神话。可以说,这种剑走偏锋的正统观念或起源神话乃是公共管理学探索自身知识使命的一个重要路径起点,深刻影响了公共管理学的发展。一方面,公共管理学独特的起源神话决定了这门学科不可避免涉及干净利索、可复制推广、理性化的工具性知识——它要么只关注事实而忽视价值,要么只关注手段而忽视目标,要么只关注执行而忽视决策等——的生产,譬如脱离公共管理的特殊性、人的特质或国家背景因素而总结出来的政府管理工具箱。

古典行政学时期的知识生产就或多或少存在这样的问题。实际上,这种倾向在20世纪中后期进一步受到新管理主义思潮的推波助澜。博克斯认为,“由于传统公共服务价值的最后遗迹与‘新公共行政’让步于‘新公共管理’和‘技师知识’的完全实现,这导致那些忽视意义与目的的机械的、记叙性的思想占据了统治地位”[21]29。而且,这种知识形态已经成为当前公共管理学知识体系中的一个重要组成部分,潜移默化地对公共管理的认知和实践改造施加影响。另一方面,作为路径起点,公共管理学这种充满“技术理性的隐性宏大叙事”和“技术专家统治论”色彩的起源神话和正统观念也深刻塑造了学科自身的发展轨迹。总体上,公共管理学的知识生产和理论发展轨迹体现为在管理主义取向和政治理论路径之间摇摆和螺旋式向前发展。学者指出：“自美国建国之初以来,在公共行政或公共管理的思想上一直存在着宪政取向与管理取向的争论,争论的钟摆不时向两边摆动。”[22]换言之,这种独特的起源神话不仅直接影响到了英美公共管理学知识结构和发展轨迹,而且还间接地在知识体系内部“设置”了一种自平衡机制(譬如钟摆效应),通过这种机制在诸多二元对立(譬如价值与事实、公平与效率、目标与手段、集体与个体等)中寻求平衡并维持一种必要的张力。

3 中国公共管理学呼唤想象力：挣脱知识创新束缚的需要

公共管理学发展史乃是一个呼唤和营造学术想象力的历程。尽管想象力的重点不是知识本身而是一种思维方式或艺术,但这种意义上的想象力同知识创新息息相关。对于中国公共管理学而言,想象力自觉和修炼已然是学科繁荣发展的一个必备修炼。那么,当前中国公共管理学需要进行哪些想象力修炼呢?吉登斯认为社会科学学术想象力的修炼应当注重历史的感受力、人类学的感受力以及批判的感受力等三个方面[7]。基于此,马骏认为中国公共管理学应当强化历史的想象力、人类学的想象力、批判性建构的想象力、大结构的想象力和性别的想象力等五种想象力[1]。这些观点对我们探讨中国公共管理学的想象力皆具有十分重要的启发。

保罗·利科认为,想象理论的变化空间可以根据两根对立轴线来标记：“从对象的方面来说,是关于在场与缺席的轴线;从主体的方面来说,是关于迷惑意识与批判意识的轴线。”[23]234这种关于想象力的高度凝练知识论为我们从总体上认识公共管理学想象力提供了线索。从对象的线索,想象力关系到“在场与缺席”、可见与不可见、现实性与可能性、直观事实与隐藏的事实等公共管理学的本体论议题;而从主体的角度,想象力关系到“迷惑意识与批判意识”、可言说之物与不可言说之物等公共管理学研究的认识论立场。此外,一个基本共识在于：“想象的展开就必须带有对激活它的动力的解除。”[5]270公共管理学的想象力亦旨在超越、解构各式各样的束缚、约束与限制。基于保罗·利科的想象理论和想象力的基本观点(包括镜像论、融合论、对照论以及超越论),结合公共管理学知识使命和中国公共管理学的特殊性,从“解除”限制和束缚的角度,笔者认为中国公共管理学需要在学术想象力塑造方面进行要素想象力、历史-文化想象力、哲学想象力、批判想象力以及理论想象力等五项修炼。

3.1 第一项修炼：要素想象力

对于公共管理而言,基本要素的作用就如同元素对于化学的价值一般。深刻观察公共管理实践,势必触及公共管理基本要素。“要素想象力”旨在拓展公共管理学对于公共管理基本要素的创造性认知,它主张公共管理研究以要素聚焦对抗笼统而粗糙的经验主义。这种从要素的角度思考、认知以及改造公共管理实践的想象力乃是当前中国公共管理学科发展亟须加强的一种想象力。

3.1.1 要素聚焦转移的基本特点

公共管理学家聚焦的要素分为基础型和衍生型两种。前者是指公共管理学持久关注的要素,譬如组织、制度、理性、权威、权力以及价值(包括效率、民主等),等等。实际上,这也是公共行政学知识生产和理论创新的主要阵地。后者则是随着公共管理实践和时代环境的变化衍生出来的要素,这是集中体现公共管理学要素想象力的地方。公共管理学要素聚焦的注意力转移具有内在的规律性。其中,根本性的变化趋势有两个：一个是从静态-结构要素向动态-过程要素聚焦的转变,这是公共管理科学化的需要;另一个是从物化要素向人的要素聚焦的转变,这是公共管理民主化和有效管理的需要。考虑到在公共管理实践中,无论是侧重静态-结构要素阶段还是侧重动态-过程要素阶段,物化要素与人的要素都是不可或缺的。基于此,可以将公共管理研究中的基本要素进行整体归类(如图1所示)。

图1 公共管理学要素分类框架

当前公共管理研究越来越重视动态-过程要素、人的要素、外部和关系网络要素、无形要素以及新兴技术要素,等等。具体来讲,公共管理学的要素聚焦正在进行以下几项关键的转变：随着公共管理研究从静态-结构要素聚焦向动态-过程要素聚焦的转变,研究者更加侧重于公共管理的场景、职能、战略以及绩效产出等基本要素的研究;与此同时,公共管理研究从封闭的机构内要素(譬如体制、权力及权力配置、机构设置、沟通协调机制以及自由裁量权等)向开放的网络要素(譬如关系网络、主体间关系、跨部门合作等)聚焦的转变。此外,公共管理学“从物化要素向人的要素聚焦转变”中的“人的要素”具体包括两个方面：一方面是政府内部人的要素,包括知识、伦理、激励、需求、行为、观念(譬如预防原则)、动机(譬如公共服务动机)、性别(譬如代表性官僚制)以及层级(譬如街道层官僚),等等;一种是政府外部人的要素,包括目标群体、行为特质及其缺陷,以及相应的行为塑造机制和作用点(譬如选择框架、默认处置机制),等等。可以说,要素聚焦的转变是拓展公共管理学想象力的过程,也是推动公共管理理论新陈代谢的机制。那么,促成这种转变的动力何在?一方面,这源自公共管理实践以及整个社会变迁(譬如对人的重视、对美好生活的向往)所提供的洞见;另一方面,公共管理学领域重大理论或者认识论转向也为拓展要素想象力注入了新的契机。譬如,近几年,受到行为科学(包括认知科学、认知心理学以及行为经济学)的推动,国际公共管理学界正在发生一场新的要素聚焦转移,研究者开始关注一些看似非理性的要素(譬如人的情绪、行为缺陷等)、行为引导机制(譬如助推)及其作用点(譬如选择框架)。

深层次的要素想象力的激发需要有意识的推进。从近些年英美等国公共管理理论创新来看,想象力的融合论观点也是大有助益的。如同化合机制一样,公共管理领域基本管理“要素”之间的有序化合也会产生一些美妙的理论构想。这里的代表人物是英国行政学家克里斯托弗·胡德。胡德将“控制系统的分析要素”和“控制的社会基础”(包括监督、竞争、相互牵制和人为随机性)两方面的要素予以关联,提出了剖析和透视“政府内监管”这个公共管理现象的经典分析框架[24]47-56。此外,“找回机制”也是启动要素想象力的一种重要机制。譬如,近期公共管理(或者公共政策)学界关于“找回时间”“找回性别”“找回国家”“重新发现制度”以及“重新发现政府行为”等呼吁,就旨在通过相关要素聚焦来重构公共管理知识结构或者知识体系。以找回性别为例。传统公共管理思想漠视“性别”或者说忽视“女性”身份乃是一个基本特点。这为传统公共管理学打上了强烈的男权本体论和认识论烙印。由此,对于公共管理学而言,“性别想象力”[1][11]9就构成了一种基本的观察视角和知识创新动力。

3.1.2 要素聚焦的新契机

截至目前,中国公共管理学界较少对这种转变贡献力量。然而,当下中国公共管理学正经历一个要素更替的新契机。其一,新兴技术要素嵌入。当前,“互联网+”、大数据、云计算、物联网以及人工职能等新兴技术几乎在同步推进中美等国公共管理的重塑和革新,这种实践同步性为公共管理学要素聚焦的创造性转移和理论创新贡献了一个绝佳时机。其二,实践轴心要素聚焦。对于中国公共管理学而言,中国改革开放40年实践潜藏着诸多连贯性或断续性的轴心要素,譬如“职能”“权力分配”“顶层设计”以及“国家治理体系”等。围绕这些轴心要素展开系统回顾和科学梳理,有望提炼出具有中国品质的公共管理中轴原理,为国际公共管理学界贡献新的知识和理论。实际上,“只有以我国实际为研究起点,提出具有主体性、原创性的理论观点,构建具有自身特质的学科体系、学术体系、话语体系,我国哲学社会科学才能形成自己的特色和优势”[25]。其三,“理性之外”要素的构想。尽管偶有例外,英美公共管理知识体系本质上是对理性主义公共管理实践的反映或者批判性理论建构。与之相对照,中国公共管理改革创新被认为是补理性化程度不足的课。换言之,中国近70年来的现代公共管理实践中容纳了诸多“理性之外”的要素及其组合。而且,这些要素和要素组合乃是中国公共管理和中国这个超大规模社会保持相对稳健发展的重要稳态机制之一。依据镜像论,公共管理学可以通过对具有“中国元素”的公共管理要素(而不仅仅是中国实践)的聚焦拓展公共管理理论创新的可能性。那么,中国公共管理学是否可以从“势”“道”“中庸”“策略”“情绪”(譬如基于“爱”的管理、基于“怕”的管理等)“美学”“矛盾性”“模糊性”以及其他人文要素等看似不怎么理性的成分中找到知识生产和理论创新的未来呢?至少,这里蕴藏着无限的可能性。

任何管理都是基于“要素”的管理,管理的基本要素具有相通性。无论是什么时间(譬如危机管理或者常态管理、革命社会或者革命后社会)、空间(譬如超大国家、小国寡民等)或者主体(譬如公司、政府、家族企业等)状态下的管理,其有效性都取决于要素及其组合的有效性。因此,当公共管理学围绕基本管理要素进行研究,其研究就有“小题‘大’做”和“万变不离其 ‘宗’”的特点,其成果往往具有普遍意义。总而言之,关于要素的知识的发展乃是深刻认识真实公共管理的基础和前提。“要素想象力”是公共管理学科发展不可小觑的重要维度,必将构成中国公共管理学理论创新的重要动力源之一。

3.2 第二项修炼：历史-文化想象力

依据菲茨帕特里克的观点,想象力并非一种“自我激活力”,它需要借助于“主体”“意识”以及“心理或者历史社会元素”等来激活[9]。公共管理学研究需要重视这种寻求外力的想象力修炼之道。譬如,从历史-文化的角度拓展和激发想象力。公共管理学历史-文化想象力修炼旨在改变中国公共管理学领域知识自我殖民造成的学科美国化特点以及由此而束缚学术想象力的现状。克里斯托弗·胡德乃是提倡公共管理学历史-文化想象力修炼的代表人物,他主张公共管理学者应当采用一种“文化与历史视角的结合”[26]14-15的分析途径。

公共管理学领域无法借助于实验法这种工具对公共管理处方予以检验。一定意义上,这束缚了学科的眼界。然而,作为替代选择,历史-文化想象力修炼支撑公共管理学从更大的时空范围中搜寻和展现善治之“可能性”,即考察在不同历史时期或文化情境应对类似问题而采取的国家治理理念或工具及其命运,这有助于降低当下实践或者具体个案对研究者视野产生的束缚。正如克里斯托弗·胡德所言：“历史经验可以为我们评估当代观念的优势和弱势提供额外例证。”[26]14在此基础上,公共管理学家还需“将历史的视角整合到文化理论的分析框架中,可以使我们进一步了解世界的不同替代形式”[26]15。换言之,公共管理学家亟须在跳出特定历史“时期”的基础上进一步跳出公共管理思想的不同历史“传统”。通过这种拓展,可以使公共管理学家避免将社会现状或当今正统视为公共管理“唯一可能的方式”或者避免使我们沦为公共管理“流行时尚的奴隶”。总而言之,通过这种“纵向-跨越历史阶段”和“横向-跨越文化传统”的努力,可以使公共管理学家的眼光更加敏锐。前者本质上属于一种史学的眼光。依据詹姆斯·法尔[27]34的观点,史学的眼光乃是延伸人类想象力的一种有效方式。后者本质上属于一种比较的眼光。在马太·杜甘看来,比较的方法乃是“社会科学中最具想象力的策略”[51]121-122。具体而言,公共管理学历史-文化想象力修炼涉及本体论、认识论以及知识结构等三种层次。

3.2.1 本体论层次

中国公共管理学要在未来国家治理中发挥更加深远的影响,就必须挖掘国家独特的历史-文化传统,把已封存在历史档案中的治国理政经验与教训重新展现出来,以复原某些“有用的过去”,并进行创造性的转化。譬如,学者对于“红色管理学”[28]的提炼就是一个很好的例子。与之相应,中国70年的公共管理变革、40年的改革开放进程等同样蕴藏着丰富经验与教训,值得学界系统研究并提炼出合格的公共管理知识和理论。此外,对于发达国家“改革时代历史经验”的挖掘,对中国的国家治理现代化亦大有裨益。譬如,学界对于美国进步时代的政府改革经验的系统挖掘,就是一个典型。在本体论层次,公共管理学历史-文化想象力修炼还强调：公共管理研究不可仅仅以物化而理性的官僚制或者政府工具作为研究对象,还需对公共管理当中的隐喻、修辞、话语建构、文化冲突以及价值观念等要素以及相应的现象进行反思和阐释。与之相应,公共管理改革者需要对特定治理模式、制度与机制选择的历史-文化背景、含义和恰适性给予特别的关注。

3.2.2 认识论层次

在认识论层次,历史-文化想象力修炼倡导公共管理研究者秉持长时段的、辩证的以及“他者”视角(人类学的眼光)等复合的认识论途径。首先,公共管理学历史-文化想象力旨在倡导一种长时段、大历史视野下的公共管理学研究,以超越短时段或者当下视角的束缚和局限。它旨在“将历史的视角整合到文化理论的分析框架中”,以便使我们进一步了解世界的不同替代形式[26]15。其次,公共管理学历史-文化想象力乃遵循一种还原特殊性、差异性和多样性的公共管理学想象力。一项具有历史-文化想象力的公共管理研究倾向于“采用他人的视角理解他们的现实世界”[10]13,这是一种更加易于获得真知灼见的认识途径。在这个意义上,历史-文化想象力也是真实公共管理的确认和呈现机制。最后,更为重要的是,历史-文化想象力更加尊重公共管理实践的复杂性、关联性和辩证统一性,因而也更加有助于公共管理学超越传统“二元论”这种典型的单向度思维方式,采取更加有机的、辩证的认知方式。因此,未来中国公共管理学要更加重视辩证的想象力,更加有机和包容地看待现实中的对式要素和现实,譬如洁净与危险、正常与病态、模糊与清晰、现代性与矛盾性,等等。

3.2.3 知识结构层次

一种知识结构状态要么激发想象力,要么束缚想象力。在知识结构层面,当前中国公共管理研究出现了一种尝试放逐“对善的追求”而“把对真的追求限定于披上许多伪装的微观实证论之形式以内”这种成问题的倾向[19]231。公共管理学领域历史-文化想象力修炼旨在将“对善的追求”和“对真的追求”在公共管理知识结构层面予以统一,为公共管理确立更为妥当的价值基础。“文化是决定赋予我们生活以意义的故事之真、善、美的基础。”[11]12富有历史-文化想象力的公共管理学倾向于超越传统公共管理学赖以为基础的“认识论的实证主义和功能主义”取向,更加注重解释性和批判性的公共管理研究途径[10]2,11,以更多地在公共管理知识结构层面推进真、善、美的融合。实际上,学科史上各派学者关于公共管理面临的规范价值、人性及需求、社会环境等方面约束条件的强调已经提醒公共管理学界：或许后实证主义而非实证主义和科学主义才是公共管理学更为恰当的认识论基础[29]3。基于此,公共管理学想象力修炼必须以对认识论的实证主义倾向的反思作为起点。

公共管理学历史-文化想象力修炼强调更加注重基于历史的比较研究,更加注重倾听他者的真实声音(尤其是其中的社会建构主义、人类学想象力),更加注重“文化”的要素而非“物化”的要素,更加注重对于真、善、美的协调,而非片面地以经济、效率和绩效结果作为公共管理的导向。

3.3 第三项修炼：哲学想象力

当前,中国公共管理学研究中或多或少的存在哲学与科学的离异、刻意造就的清晰以及认识论的单向度化等哲学贫困的现象,这弱化了学科的想象力和研究成果的再想象空间。因此,要推动中国公共管理学理论创新,必须注重哲学想象力的培育和修炼。基于这项修炼,对公共管理学的透视法(它关系到公共管理学认知形式的独特性)、认识论立场以及知识结构状态等予以审视、确认或反思。

3.3.1 “哲学与科学的离异”之逆反

想象力修炼意味着束缚和障碍的解除。对于当下中国的公共管理学而言,哲学想象力修炼首当其冲的束缚乃是知识结构层面的“哲学与科学的离异”——即研究者倾向于将公共管理研究中的规范问题悬置,而将研究和讨论严格限制在“科学”的边界和话语体系当中,从而导致规范研究和经验研究“脱节”——这种状态。然而,科学化内在的概念净化倾向易于删减或消解概念原有的隐喻和想象内容[30]212,从而势必束缚公共管理学的想象力。彼得·温奇认为：“任何有价值的社会研究在本质上必须是哲学的。”[31]3对于公共管理研究而言,亦是如此。这对公共管理研究者提出了新要求,即如同每个人应当成为所从事研究的方法论者一样,每个研究者理当成为自身所关注问题的哲学家。

为了修复知识结构层面的脱节或断裂,可以在两个层面作出调整：(1)认识论层面。克服知识结构层面的“离异”的策略之一就是提倡认识论的多样性并存。当前,中国公共管理现实的复杂性决定了没有任何一种单一的认识论途径对于公共管理研究来说是足够的,公共管理领域要学会跟认识论的多样性共处[14]199。遗憾的是,公共管理研究中认识论的多样性并存这种状态并未充分展现,更为常见的是微观实证论或科学化的实证主义认识论范式的盛行。为了扭转这种局面,公共管理学有必要在想象力修炼中求助于哲学的眼光,譬如现象学的眼光、结构主义的眼光、常人方法学的眼光、社会建构主义的眼光以及马克思主义哲学的眼光,等等。通过开启诸如此类的哲学眼光,可以多角度、多层次地透视当代中国公共管理实践,从而给出更加科学、充分和深刻的判断和认知。(2)理论体系层面。哲学想象力修炼呼吁高品质的公共管理规范理论。通过公共管理的规范理论(譬如女性主义/社会建构主义/现象学公共管理理论等)的建构,为公共管理学注入更多的哲学思维和眼光,拓展和提升公共管理学的透视的“宽度”或“厚度”。基于这些规范理论,中国公共管理学进则可以作为“价值讨论的贡献者”[1]而服务于国家治理现代化;退则可以融经验研究和规范研究于一体从而对真实的中国公共管理给出更好的认知。当前,公共管理学已经发展为“通过解决具体的公共问题实现对价值的管理”[32]这样一种学科。因此,公共管理学哲学想象力修炼的使命之一,就是要对公共管理行动所蕴含的价值立场和公共管理场景中的价值分歧或者冲突等予以检视,进而围绕“善的多重性”“价值协调”以及“公共价值管理”等主题展开公共管理规范理论问题研究和知识创新。

3.3.2 以思辨性对抗刻意的清晰

哲学想象力修炼有助于对抗公共管理研究中“刻意造就的清晰”这种状态,从而为中国公共管理学注入更多的“思辨性”。奥伊泽尔曼认为“思维的‘思辨性’的程度”[33]94乃是哲学思维同非哲学思维的根本区别。通过提升中国公共管理研究思辨性,有助于降低线性的、单向度的思维对于公共管理实践和研究的束缚。在此过程中,哲学将通过不断挑战研究的基本假设与前提,追问有关事物的本性、意义以及可能性等方式来推动知识创新。换言之,哲学想象力修炼有助于对公共管理学与生俱来的诸多预设、起源神话或正统观念——譬如上面提及的“执行论”“仿效论”“两分法”以及与之相应的单向度的思维模式(譬如“二元论”)等——予以检视。对中国公共管理实践稍有接触的人士都会留意到,真实的公共管理世界乃是一种充满差异性、策略性、偶然性、惊奇性、矛盾性、模糊性、不可测度性以及话语建构特质的非线性过程。研究者不能仅仅出于研究的美感、简洁或者逻辑严整性,就将这些“事实”人为裁剪或者遮蔽。与之相应,观察者亦不可简单地将现实的政府干预假想为一种纯粹的基于手段-目的链条的“管理主义取向”的实践[34]。

公共管理学哲学想象力修炼乃是对“粗糙的经验主义”“认识论的实证主义和功能主义”以及“微观实证论”予以逆反和镜像均衡的知识自省过程。公共管理学哲学想象力修炼旨在对公共管理学领域带有主导性的治理叙事的知识学范式予以反思,改变公共管理知识结构层面哲学与科学离异状态和学科内在的哲学贫困状态,促成一种认识论多样性并存的格局,培育公共管理的独特透视法,实现对真的探求和对善的追寻的融合。

3.4 第四项修炼：批判想象力

公共管理学知识体系与理性行政模式高度共生演化,这种关系格局决定了公共管理学的发展必须保持一种基本的知识自省意识和批判性的想象力修炼。对于中国公共管理学的发展,亦不例外。公共管理学的批判想象力乃是一种反思技术理性、对抗繁荣表象之下柔性统治与潜在压制的解放力量。通过这种修炼,对当前盛行的公共管理的理性模式及其革新进行批判性审视。这种批判性审视越彻底,则中国公共管理未来的可能性空间越大。就中国当前实践而言,公共管理学批判想象力修炼旨在通过对两种相互纠缠的倾向进行检视以推动学科发展。一种是公共管理实践中“任何单一合理性的支配地位”[35]482的倾向;一种是公共管理学领域存在的“技术理性隐性的宏大叙事”以及与之相应的知识生产的单向度化和工具主义的倾向。与之紧密相关,在对理论和实践层面这两种倾向进行检视和反思的过程中,需要借助于后现代主义视角的启发。

3.4.1 现代理性行政模式的批判

正是在自由日渐增多的现代国家中,国家依然通过诸多隐蔽的、微妙的规训技术将公民置于无形的控制和秩序当中。这是当前提倡公共管理学批判想象力修炼的关键原因之一。依据米歇尔·福柯的观点,“批判就是不被统治到如此程度的艺术”。具体来讲,就是“如何才不被那样治理,即如何不以那些原则的名义,不以心中的某某目标,不依据诸如此类的程序来被治理,就是说,不被那样,不因为那样,不像那样而受到治理”[36]175。这种意义上的“批判”以现代国家建设中的治理化运动为逻辑起点,这种治理化运动的本质就是理性的扩展和权力的延伸,是对社会无孔不入的干预现象。公共管理学批判想象力的基本使命就是对实践中“任何单一合理性的支配地位”——在公共管理中这种单一合理性就体现为现代政府运行的“理性-工具性模式”,被视为现代公共管理的精神内核——发起挑战。

工具理性倾向于压制价值和批判理性,影响自由选择权和话语权的表达。据此,“寻找对于现实的替代方案的思想”[8]33离不开对于工具理性主导的行政思想的批判性审视。法默尔认为,未来公共管理要足够重视想象力这种行政精神,以调和或矫正理性化行政模式并将工具理性限定在一定范围之内,以便为公共管理实践注入更多的价值和人文关怀[6]268-270。因此,现代社会需要一种具备批判想象力的公共管理学,而不是一种依附性的、工具性的公共管理学。这种批判的公共管理学主张将民主、公平、正义、人性等价值放到更高的位置。它极力反对将国家治理的对象视为一种偶然的、混乱的、可互换的和数不清的、软弱的和无能为力的“只有统计学上的存在意义”的大多数,强调国家治理应当从对公民进行简单化的理性化抽象转向兼顾个体性和特殊性,并积极体察标签或者数据背后的主体性、多样性以及偶然性。

3.4.2 后现代转向的启发

公共管理学批判想象力的修炼要足够重视后现代主义视角和公共管理后现代转向这个基本命题。现代公共管理的主流方法(譬如理性主义的管理方法)总体上是按照现代性精神而创设出来的。后现代企业之父汤姆·彼得斯在评论理性管理模式时讲道：“这种旧式的管理理论很直接,没有模糊或者矛盾之处,所以相当吸引人。可是真实的世界并非如此直接。”[37]73现实社会充满着悖论、惊异、歧义、矛盾性、复杂性、不连续性、非稳定性以及“模糊的区域”,等等。因此,按照现代性的管理方法予以抽象或者简单化归类,与其说是管理还不如说是遮蔽和压制了社会问题的真实面。换言之,公共管理方法的后现代转向部分地是由于那些曾经在理性管理模式下被遮蔽、压制和糊弄过去的公共事务面向(譬如矛盾性、模糊区域)或议题已经到了无法再继续沉默的状态了。当前,在中国公共管理实践领域,正局部性地试探性地采纳一些具有后现代色彩的观念和做法。“公共管理的后现代转向”并不是一个未来学的提法,毋宁说,它是一种以法默尔所称的“治疗”为取向的公共行动倡议。这种倡议和治疗既指向现代主义中的传统残留物(譬如男权制、父权制、家长制等),亦指向构成现代公共管理之底层框架的东西(譬如官僚制、工具理性以及抽象化分类系统等);此外,它还指向当前公共管理中现代性所予以抹去、遮蔽或者压制的方面,譬如矛盾性、争议性、界限模糊以及不确定性,等等。做出这种倡议并不是要全盘否定现代性心灵模式所获得的洞见与贡献。正如法默尔所言,“我们总是生活在既有现代又有后现代的情景中”[6]279。

那么,公共管理方法的后现代转向何以可能?让-弗朗索瓦·利奥塔讲道：“通过关注不可确定的现象、控制精度的极限、不完全信息的冲突、量子、‘碎片’、突变、语用学悖论等,后现代科学将自身的发展变为一种关于不连续性、不可精确性、突变和悖论的理论。”[38]204面向后现代状况的公共管理方法,也就是要敢于直面“不连续性、不可精确性、突变和悖论”,且能够应对和利用模糊和矛盾的方法。很显然,这种后现代视角有利于拓展公共管理研究的范畴和要素,为知识生产和理论创新赋予新的空间和可能性。

3.4.3 “知识生产单向度化”及其矫正

对于学科发展来讲,知识生产的单向度化乃是束缚学科想象力的关键障碍之一。中国当前的公共管理学知识体系主要是承继于美国的一套“以美国经验为基础、以美国问题为核心的美国式的理论体系”[1]。这种承继必然问题重重。一方面是因为这套知识体系在知识结构层面本身出了问题。正如上文所说,自新公共管理理论兴起以来,美国公共管理学知识体系逐步趋于单向度化,知识生产的落脚点放在理性色彩浓厚的管理主义知识之上。另一方面是由承继者的心态使然。美国公共管理理论体系总体上是适应其国情的一套完整的且具有理论自平衡机制的知识体系。譬如,在知识结构层面,这套知识体系既有偏重实效、讲究效率的管理主义知识,又具有对其予以牵制和反思的规范性知识。然而,中国学者在承继过程中,更多侧重于其见效快、工具色彩浓厚以及形式上可复制推广的管理主义知识,这个局面直至本世纪初期“公共行政规范理论译丛”的陆续出版才得以部分改观。

与之相应,这种承继也必然是追逐时尚和脱离理论孕育场景的。总体上,这进一步加剧了中国公共管理学知识结构层面的片面性、碎片化和认识论的自我殖民等问题。而且,这套工具主义色彩浓厚的知识体系在引进中国之后,学者们也多采取了一种修修补补的态度,没有形成大的批判和反思,因而也没有形成大的理论创新。总体而言,中国学者承继了一种发源于美国且具有鲜明“学术的单向度特征”和碎片化特征的特殊主义知识体系。很显然,这种知识体系状况难以担负起支撑中国国家治理体系和治理能力现代化的重任。因此,中国知识界有必要对公共管理学的知识传统进行检视、反思和清理,为学科发展注入更多的批判想象力。

3.5 第五项修炼：理论想象力

促使行政管理实践深深根植于稳定的原理之上,这是公共行政学(公共管理学)创立者的期待。总体上,公共管理学中的大理论包括三种基本类型：一种是公共管理学的知识论。譬如罗森布鲁姆的“多元行政观”、全钟燮的“社会建构论”;克里斯托弗·胡德的“网格-团体”视角等;一种是公共管理的科学理论(宽泛来讲包括描述、解释、诠释或者批判性的大理论),譬如“权变论”“渐进决策”“多源流模型”以及“倡议联盟框架”等;一种是公共管理改革思想,譬如“助推论”“反行政艺术”“无缝隙政府”“整体性治理”以及“新公共管理”或者“新公共服务”等。

当前,基于中国治理经验,社会科学学者也提炼和发展出了诸如杨雪冬的“压力型体制”分析框架、欧博文和李连江的“选择性政策执行”的概念框架、曹正汉的“风险论”、周黎安的“行政发包制”和“晋升锦标赛模型”以及周雪光的政府治理模式比较分析框架等具有相当影响力的概念或者理论体系。然而,这些成果多产生于政治学、社会学、经济学等相关学科,公共管理学界贡献的具有广泛接受度的原创性的概念和理论还相对较少。在这种知识生产和供给不足的情况下,对于中国公共管理实践的观察、分析、解释、诠释以及传播就自然而然依赖于诸多未经反思和检视的理论“舶来品”。其结果,必然进一步催生公共管理领域知识的自我殖民和理论与实践貌合神离的状态。

中国政府管理改革创新实践呼吁具有中国气质的公共管理大理论。由此,有必要提出公共管理学理论想象力修炼的课题。公共管理学理论想象力乃是一种超越碎片化经验事实束缚的想象力,亦是一种超越既有理论束缚和避免“理论的陷阱”的想象力。理论想象力旨在运用说明、诠释或者批判等知识途径透视公共管理实践,由表及里将感性认识上升至“论理的认识”(譬如现象之意义、本质)或规律性认识(譬如因果性判断),从而在混乱的经验事实中理出头绪(譬如类型学)、识别隐蔽秩序,建构富有启发意义的公共管理学思想和大理论。简言之,理论想象力乃是“一种既有逻辑又有事实基础进而能够赋予经验事实理论意义的想象力”[1]。为了进一步推进中国公共管理学的理论创新和学科发展,有必要运用“远距离观察”“大结构想象”“关联式思维”“知识杂交融合”以及“理论/范式竞争”等机制或者方式积极推进理论想象力修炼。

3.5.1 远距离观察

作为一门治国之学,公共管理学以服务于国家建设和社会进步为己任。因此,公共管理学或多或少需要以解决问题的有效性来寻求学科合法性。然而,任何社会科学学科领域都需要同直接的、具体的、短期的实际问题解决的实践领域保持一个适度的距离。保持这种适度的距离,才足以触及认识对象的本质。“认知的本质绝对地要求实际从事认知活动的人必须使自己远离事物,达到远在事物之上的一个高度,从这个高度他才得以观察到它们同其他事物的关系。”[39]106而且,这种保持适度距离的观察乃是公共管理学洞察力、想象力和生命力之所在。“缺乏对社会治理变革有观察距离的知识学论述体制,这是中国现代性转型中一种致命的缺失。”[40]因此,远距离观察乃是当前中国公共管理学理论想象力修炼的关键一环。需要说明的是,这种“远距离观察”并非是布尔迪厄所批判的“分析者将自己放到一个外在于对象的位置”这种意义上的“从远处、从高处来考察一切事物”的做法[41]102。就其根本论,此处所讲的“远距离观察”并非是观察立场、立足点或者物理距离的选择,而是对公共管理学学科身份、使命与核心定位的确认。本质上,“远距离观察”旨在弱化公共管理学“政府的改革工作之侍女”的身份,还原其作为一门社会科学的身份意识。与之相应,公共管理学者需要从研究焦点和主题、研究选题、研究设计和方法等角度还原作为观察者、研究者与知识生产者的身份,而非实践者、改革者和政治家的身份。总而言之,作为一门社会科学,公共管理学应当“守住为一种助跑所必需的距离”,凭借这种助跑而“跃入对最可思虑的东西的思想之中”[42]140。通过这种远距离观察来助跑,从而超越情境化的、碎片化的、微观的经验事实的束缚,这乃是提炼公共管理学大理论的前提和基础。

3.5.2 大结构想象

上面提到公共管理学要具有要素想象力,围绕基本的公共管理要素进行专题研究。但这并不意味着,公共管理学研究将要被实践层面的细枝末节所牵扯或 者“大题小做”(如表1所示)。公共管理学者要足够重视“大结构想象”。“这种想象力将不再局限于管理机制、管理工具层面的思考,而会去关注国家治理制度层面的重大问题,关注经济、社会和技术变迁对国家治理的影响,关注微观事件与宏观结构之间的联系。”[1]换言之,公共管理学理论研究应当擅用远距离观察,紧密围绕影响国家治理和国家转型的大力量,以理论为导向进一步加大公共管理学基础研究和知识创新,积极发展“治国之学”而非“治国之术”。因此,公共管理学理论想象力修炼意味着中国知识界还必须停止争论一些虚假的问题,将研究议程引向重大理论问题。那么,何为中国公共管理学的“大问题”?深刻地回答这个问题乃是拓展和激发中国公共管理学想象力的题中之意。公共管理学最核心、最基本的问题是“有意义的民主政体和专业分工的专家行政之间的紧张”[11]32吗?毫无疑问,这是一个非常重要的问题。但盲目地信赖西方学者基于独特国情作出的判断和认定,是不可取的,我们必须回到中国公共管理的实践场景当中。中国学界已有学者关注这个话题[43]。然而,随着实践发展,知识界有必要就何为公共管理的大问题进行持续性的关注和讨论。而且,由于公共管理领域繁杂,有必要结合具体领域和场景追问公共管理的大问题。譬如,学者提出领导权和治理权相对分离乃是决定政社分开是否能够成功推行的根本性问题[44],就是一个很好的例子。

表1 四种可能的公共管理研究设计

3.5.3 关联式思维

在经验性的公共管理研究中,关联性思维乃是揭示碎片化事实或现象背后公共管理实践之本质特征的重要方法。函数表达式“Y=f(aX1+bX2+cX3+dX4+eX5……)”很好地说明了关联思维的要义。例如,在关于中国城市摊贩监管中的政府行为研究中,Y表示摊贩监管中政府行为的本质属性;X表示不同的政府行为,包括“疏导”“暴力执法”“柔性执法”“监视型管理”等;a、b、c、d、e等则表示不同种类的政府行为的使用比重、程度和时间等方面的“策略”或“技巧”。可以说,现实是支离破碎的,城市政府在摊贩监管中使用了X1、X2、X3、X4、X5和a、b、c、d、e等多种政策工具或者监管策略。 那么,倘若研究者将“暴力执法”(X1)或“专项整治”(X2)视为摊贩监管中刻画政府行为的元现象,那么他(她)就无法解释为什么摊贩监管还存在“柔性执法”(X3)、“选择性执法”(X4)、“规训”(X5)以及“睁一只眼闭一只眼”的一面,等等。基于此,笔者认为,足以刻画中国城市摊贩监管中政府行为之本质的元现象为“疏堵结合、时紧时松、宽严不一”。为了揭示出这种元现象背后的政府行为本质,就有必要把握住X1、X2、X3、X4、X5以及a、b、c、d、e等之间的内在关联。基于这种“关联”思维,通过运用扎根理论方法这种质性数据分析技术,最终揭示出“模糊性治理”这种政府行为模式[45]。由此可知,“关联”思维(或关系性方法)对于理解复杂的政府行为现象具有较强的认识论意义和价值,尤其是对于基于元现象的概念化和理论抽象工作更是如此。在此意义上,关联思维乃是理论想象力修炼的一个非常实用的思维工具。

3.5.4 知识杂交融合

亨利·列斐伏尔认为,没有整体的概念我们就无法展开诸多类型的社会问题研究,“在不那么有利的情况下,分割开来的研究和学科陷入无数孤立的、经验的事实之中”[46]391。对于政府和政府管理的相关研究也是如此。因此,仅仅在研究设计层面推行“关联思维”还不够,公共管理学还必须从认识论和知识结构层面还原其作为一门复数学科的特性,通过学科交融、认识论的多样性并存等方式来降低“盲人摸象”的风险。米尔斯认为“学科分界线的流动性”与“统一的社会科学”有助于激发学术想象力,从而更加准确地理解人类的多样性[47]149-151。正是如此,公共管理学学科发展的各个阶段,根据需要有所侧重地从政治学、管理学、法学、经济学、社会学以及心理学等领域获取灵感与养分。

对于中国公共管理学而言,可以通过颠倒理论视角、理论整合等方式来激发理论想象力。其一,颠倒理论视角。公共管理学研究当以国家或者政府为核心,这是公共管理学学科使命使然。然而,为了拓展公共管理学的想象力,我们需要颠倒我们惯常的理论视角,从关于社会面(包括家庭、社区、广场以及其他微观场景中的公共议题)的微观研究和理论中透视中国公共管理中的深层结构或底层框架问题。伴随着从传统的“国家/政府→社会”向“社会→国家/政府”的视角转变,公共管理学也必然同更多的学科(譬如心理学、家政学、犯罪学、社会学、社会工作等)相互接触、交织和对话。其二,理论整合。公共管理学的想象力源泉之一就是多学科知识杂交和融合。敬乂嘉指出：“学科和范式的内部细化和丰富化固然重要,可以对事实作出新的或进一步的解释,形成新的理论。但是理论创新发生的一个重要区域是现有的学科之间和范式之间的交界区域,此时的理论创新即理论整合。”[48]譬如,最近几年,美国、英国以及德国等发达国家公共管理实践和理论发展的行为科学转向,就是很好的例证。“助推论”就是其中最具影响力的理论成果。可以说,助推理论就是认知科学同法学、政治学、政策科学以及公共管理学之间积极推进理论整合的产物。这种理论整合有其实践根源,也有理论发展的必然,正如约翰·安德森所说的“认知心理学是所有其他社会科学的基础”[49]3那样。

中国公共管理学要取得长足发展,必须兼容并蓄。中国公共管理研究有必要借助于既已成熟的学科视角和认识论,以便促成游刃有余的视角转换,从而呈现公共管理的立体性、生动性和复杂性,也有助于提高政府干预的有效性。正如沃尔多所说：“如果要满足现代世界文明对公共行政的需求,那么,行政思想就必须与人类知识王国中每一个主要领域都建立起一种工作关系。”[50]260

3.5.5 理论/范式竞争

在社会科学中,理论想象力关乎理论之间的竞争与较量。马太·杜甘认为“理论之间的竞争有助于知识的进步”,“没有理论的相互竞争,就没有社会科学的进步”[51]121-122。可以说,束缚于某套理论话语体系乃是典型的缺乏理论想象力的表现。在学科史上,公共管理学理论想象力的拓展和激发很大程度上源自理论之间的竞争与争鸣。竺乾威认为：“学术的繁荣和进步只有通过不断的反思、批评和争论才能获得。美国公共管理思想的生命力保持长青也在于此。”[22]否则,理论研究各说自话,缺乏理论竞争意义上的学术对话,自然也就无法真正拓展和激发学术想象力。更需警惕的是,一些成问题的旧理论淡出、沉积甚至转化进而影响到公共管理研究的理论假设和前提。“因此,对旧理论的批判工作可能似乎永无止境。”[19]215往深层次上讲,理论想象力关乎理论范式的论争,这是中国公共管理学领域比较缺乏的一种想象力。在这个问题上,克里斯托弗·胡德反对“以一种单一的理论方法来研究真正有趣的事情”,因而在理论创新方面,“范式冲突”有益而无害[52]660。

公共管理学想象力修炼的过程也是将公共管理学升华为“知识自省之场所”[19]239的过程。通过这种知识自省,对中国公共管理研究中知识自我殖民、粗俗的经验主义以及由此引发的理论与实践的貌合神离等问题予以彻底检视。然而,公共管理学理论想象力修炼也有需要警惕的地方。按照亨利·列斐伏尔的观点,社会科学领域的研究受到一种“双重规则”——简单来讲就是理论的一致性和理论的开放性的问题——的控制[46]235。这里提理论想象力,不是为了理论一致性、严格性或者理论洁癖,而对公共管理实践的复杂性、惊奇性以及偶然性置若罔闻。恰恰相反,公共管理学理论想象力要尊重这种例外状态,并对这些“例外状态”予以理论加工、提炼和升华。

公共管理学想象力五项修炼旨在从不同角度和层面尽可能多地展现出中国公共管理及其构想的未来可能性,以支撑对于真实公共管理的认知与改造。公共管理学想象力修炼必须是整体性的修炼,它需要通过五项修炼交互融合开辟新的可能性,它依赖于五项修炼之间的相互给予和支撑。譬如,没有批判想象或者哲学想象,或许难以对某种公共管理“要素”给予富有想象力的认知深化。总而言之,五项修炼浑然一体,如果顾此失彼都不足以真正提升中国公共管理学想象力的品阶。

4 结论及其启示

想象力修炼旨在为未来中国公共管理学科发展赋予尽可能多的可能性,而作为一种公共管理精神的想象力则旨在对“可能的”公共管理实践与国家治理模式保持开放性。

4.1 “想象力锻炼”与国家治理模式创新

想象力跳跃而且摇摆地前进,公共管理中越多的想象力卷入,则意味着越少的结果可控性[9]。一种富有想象力的公共管理模式或许不是工具理性或者有效性推理意义上的最佳实践样本,但能为寻求超越而不断进行富有想象力的探索。而且,“想象能将探索与不利于探索的环境隔离开来”[53]98。正是基于此,公共管理学家提议将“想象”视为一种公共管理精神。

然而,将想象视为一种公共管理精神,并不意味着完全否定理性精神,更为合适的境界是在公共管理领域促成理性与想象的辩证统一。二者的和谐共存乃是推进国家治理体系和治理能力现代化的基本要求。对于当前中国公共管理而言,一方面需要按照理性化的思路进一步深化改造政府科层制的运行机制,为政府管理注入更多的理性精神;另一方面,在更高层级和水平的理性管理状态下将想象力的锻炼常规化甚至制度化,以此为中国公共管理赋予更多新的改革创新空间。实际上,在中国改革开放和公共管理改革创新历程中也有不少富有想象力的做法。20世纪80年代中期提出以有机的“转变职能论”(即以转变政府职能来推动机构改革)取代机械的“精简机构论”(即简单地就机构改革而谈机构改革)就是一次想象力的彰显。这极大地推动了中国行政管理体系朝向适应社会主义市场经济要求进行适应性改革创新的进程。

作为一种公共管理精神的想象呼吁更加开放、民主、协商的治理未来,从而奉行一种富有人文关怀、创造性以及包容性的公共管理。从组织管理上讲,它呼吁一种学习型组织、分权化管理以及走动式管理;从治理模式上讲,它呼吁一种实验主义治理,以便在公共管理实践中创造和发现更多的可能性;在公共管理方法论方面,它主张从政府机构垄断、封闭、保守以及单打独斗转向“共同体主义”、从线性思维转向非线性思维;从决定论走向或然论;从笃信“事物和事件具有清晰的边界”的传统实证主义逻辑和“非黑即白”的管理哲学转向模糊逻辑和善于“与矛盾性为舞”的公共管理哲学(如“模糊性治理”)以及法默尔所称的“反行政艺术”等公共管理方法论。此外,全钟燮敏锐地觉察到了一种注重联系、相关性、辩证法和相互依存而反对极端二元论的新型公共管理之道[10]对于妥善处理公共管理实践中日渐复杂的主体间关系的价值和意义。

4.2 迈向富有想象力的中国公共管理学

作为治国之学,公共管理学力求发展出关于国家治理(或公共管理)的思想和知识体系。中国公共管理学想象力必须建立在对中国国家治理传统、现实和制度特殊性之深刻认知的基础之上。换言之,想象力的修炼过程也是一个反求诸己的过程。要建立一门符合中国特点的富有想象力的公共管理学,必须将公共管理学在思想、原则和目标方面从根本上加以中国化[54]。

当前,中国公共管理学有必要从培养计划、课程体系等方面重视要素想象力、历史-文化想象力、哲学想象力、批判想象力以及理论想象力等五项修炼。通过想象力修炼,系统提升和激发其作为对可能性创造性发掘的想象力,从而支撑中国公共管理学在更为适当的价值观、知识结构以及认识论立场基础上继续前行。探寻公共管理学想象力,其目的不在于工具性知识的修修补补,它追求的是理论创新和知识系统化,从而获取对于现实的更高层次的认知。实际上,也唯有确立学科自身独特的学术想象力,中国公共管理学也才能产生逾越学科边界的知识和理论影响。